引入第三方力量 力促社會矛盾化解

邵燕

【摘要】具有“東方經(jīng)驗”美譽的大調(diào)解工作機制，在基層司法實踐、維護社會穩(wěn)定中發(fā)揮舉足輕重的作用。當前社會矛盾日益增多，且不同領(lǐng)域的矛盾糾紛呈現(xiàn)出了較強的專業(yè)特征，需要我們積極引入獨立性和專業(yè)性強的“第三方力量”參與調(diào)解工作。文章以江陰市專業(yè)調(diào)解工作為例，詳細闡述專業(yè)調(diào)解機制的形成背景、實踐成效，以期為其他地區(qū)引入第三方力量，化解日趨復雜的社會矛盾，提供參考和借鑒。

【關(guān)鍵詞】大調(diào)解;第三方力量;專業(yè)調(diào)解

【中圖分類號】D632.8 文獻標識碼：A 文章編號：2095-5103（2019）05-0022-05

所謂“大調(diào)解”，是指在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，由政法委綜合治理部門牽頭協(xié)調(diào)、司法行政部門業(yè)務(wù)指導、調(diào)解中心具體運作、職能部門共同參與，整合各種調(diào)解資源，對社會矛盾糾紛的協(xié)調(diào)處理。其目的是將民間調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等其他各種調(diào)解資源整合在一起，把社會矛盾糾紛化解在基層。

當前，大調(diào)解工作機制綜合利用我國已有化解社會矛盾的各種制度資源和手段，提高了政府化解社會矛盾的能力和水平，在化解社會矛盾方面發(fā)揮著舉足輕重的作用，在維護社會穩(wěn)定中始終演繹著“第一道防線”的功能。大調(diào)解是新時代人民調(diào)解工作的創(chuàng)新舉措，是一種更具實效、更具權(quán)威的社會矛盾糾紛解決方式，改變了過去各種調(diào)解單兵作戰(zhàn)、各自為政的調(diào)處格局。

隨著專業(yè)化的不斷深入，大調(diào)解呈現(xiàn)出一種新發(fā)展態(tài)勢，即充分運用社會組織、社區(qū)、專業(yè)性調(diào)解組織、律師、群眾等第三方力量的作用。“第三方”是指存在于兩個相互聯(lián)系的主體之外的某個客觀主體，在對立雙方中有較大的回旋余地，通過表態(tài)或表明中立的立場會得到雙方或?qū)Ψ降暮酶泻徒蛹{，成為調(diào)解者，其廣泛存在于社會各個領(lǐng)域。第三方調(diào)解因程序上的便利性、身份上的客觀性和形式上的靈活性等優(yōu)勢，使其成為各地調(diào)解工作的重要組織部分，亦是一種比較有效的替代性糾紛解決機制。實踐中，調(diào)解部門日益重視第三方力量在調(diào)解工作中的作用，并積極拓展第三方力量的應用范圍。第三方力量參與調(diào)解工作，目前常見于教育糾紛、金融消費糾紛、醫(yī)患糾紛、勞務(wù)糾紛等領(lǐng)域。一些地區(qū)還將第三方調(diào)解介入信訪工作機制中，取得了初步成效。例如上海市工商行政管理局引入第三方參與化解信訪矛盾，借助律師、學者、人大代表等社會人士的力量協(xié)助化解了矛盾，幫助雙方協(xié)商談判、達成共識。理論研究中，學術(shù)界也逐漸將研究重心放置于第三方調(diào)解及相關(guān)領(lǐng)域，形成了豐富的研究成果。

一、第三方調(diào)解機制盛行的背景

引入第三方調(diào)解機制成為當前各地大調(diào)解工作的一個重要發(fā)展趨勢，第三方具有中立性、公正性、專業(yè)性等特征，能夠在發(fā)生矛盾的雙方之間搭建橋梁，讓矛盾雙方理性、平和地進行溝通，具有其他調(diào)解組織和調(diào)解方式所不具備的獨特優(yōu)勢。第三方調(diào)解形成和出現(xiàn)與社會矛盾日益增多、人們對專業(yè)性意見的需求日益提升等現(xiàn)實背景密切相關(guān)。與此同時，基層調(diào)解組織的健全也為第三方調(diào)解機制的發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

1.社會矛盾的日益增多

當前，江陰市正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展階段，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，存在的社會沖突和社會矛盾也日益顯現(xiàn)出來。根據(jù)公開資料顯示，江陰市每年信訪總量約為1500起左右，社會矛盾主要集中在征地拆遷、環(huán)境保護、住房安置、村級集體資產(chǎn)等方面。司法局公開的數(shù)據(jù)顯示，2017年，江陰各類調(diào)解組織受理的案件兩萬余件。調(diào)解的社會矛盾主要集中在交通事故、婚姻家庭、勞資糾紛等領(lǐng)域。公共服務(wù)平臺則匯總了江陰市的各類社會矛盾糾紛，根據(jù)江陰市12345市民服務(wù)熱線運行通報的顯示：2018年公共服務(wù)熱線受理中心共接到有效訴求199847件（包括電話訴求184059件、網(wǎng)絡(luò)訴求2746件、短信訴求93件、傳真訴求1件、手機客戶端訴求698件、微信訴求2426件、郵件64件，受理無錫市12345市民服務(wù)熱線簽轉(zhuǎn)訴求2782件、“市長信箱”訴求344件、公安分中心訴求2166件、城市啄木鳥系統(tǒng)轉(zhuǎn)辦訴求2879件、網(wǎng)格化平臺推送1589件），同比上升11.08%。電話系統(tǒng)為市民服務(wù)48萬余次。其中，12345市民服務(wù)熱線前臺即時辦結(jié)106064件，占訴求總量的53.07%;網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)辦93783件，占訴求總量的46.93%。眾多的社會矛盾需要提升基層社會矛盾化解能力，引人第三方力量可以壯大調(diào)解組織、提升調(diào)解能力。

2.專業(yè)性化解需求增強

當前各類社會矛盾的復雜性和轉(zhuǎn)移性有所提升，諸如醫(yī)患矛盾導致的醫(yī)鬧、傷醫(yī)等行為依舊時有發(fā)生。為此，衛(wèi)生部提出“要建立健全專門機構(gòu)接受和處理患者投訴，要充分發(fā)揮社團組織維護醫(yī)患關(guān)系和諧的作用，要創(chuàng)造條件普遍建立第三方調(diào)解、建立醫(yī)療責任保險等處理醫(yī)患關(guān)系新機制”。醫(yī)患糾紛涉及面廣，一旦處理不好，會給社會造成較為嚴重的負面影響。引人中立的、專業(yè)性的專業(yè)調(diào)委會，可以向醫(yī)患雙方提供醫(yī)療信息咨詢、醫(yī)療技術(shù)責任評定、幫助患者消除醫(yī)療知識專業(yè)障礙，以促進公平、理性、高效、便捷地解決糾紛。

3.基層專業(yè)性組織堅實

為預防和化解社會矛盾，江陰市在構(gòu)建調(diào)解組織基層全覆蓋的基礎(chǔ)上，有序推進并建立了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會、消費糾紛人民調(diào)解委員會、交通事故人民調(diào)解委員會等專業(yè)性的人民調(diào)解組織，覆蓋了當前社會矛盾比較突出的醫(yī)患矛盾、消費糾紛、交通矛盾等;積極探索建立勞資、建設(shè)、環(huán)保、裝飾裝潢、物流運輸?shù)阮I(lǐng)域的人民調(diào)解委員會，以適應化解突出矛盾糾紛，努力形成“覆蓋主要行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域、功能充分發(fā)揮、便民利民”的大調(diào)解工作格局;組建穩(wěn)定的專職人民調(diào)解員隊伍，其成員可來自鄉(xiāng)村中德高望重的“老人”“能人”“賢人”，這一群體的共性特征是文化程度較高、語言表達能力較強、法律政策水平相對較高，能夠更好地服務(wù)于基層調(diào)解工作。

二、第三方調(diào)解機制的特色實踐

第三方調(diào)解機制是指在調(diào)解工作中，引入專業(yè)的第三方調(diào)解組織，采取溝通協(xié)商、專業(yè)鑒定、情緒疏導等方式，幫助矛盾糾紛的雙方當事人在基于白愿、平等、協(xié)商的基礎(chǔ)上達成和解協(xié)議及解決社會矛盾的過程。近年來，為了化解醫(yī)患糾紛、勞動爭議和交通糾紛等一些專業(yè)性較強的社會矛盾糾紛，江陰市設(shè)立了專項人民調(diào)解委員會，引入第三方調(diào)解機制，有效避免了社會矛盾升級、減少了社會不穩(wěn)定因素。

1.明確基本原則

江陰市在引入第三方調(diào)解過程中，始終堅持依法辦事和做好群眾工作的基本原則，認真貫徹國家法律法規(guī)中對人身損害賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。在矛盾糾紛的具體調(diào)處工作中，杜絕出現(xiàn)賠償金額標的虛高或虛低的情況。針對醫(yī)患、勞資等領(lǐng)域出現(xiàn)的一些情況復雜、雙方對立情緒較大的社會矛盾，調(diào)解人員始終以客觀公正的角度，耐心做好矛盾雙方思想工作。同時，著重宣傳與醫(yī)患、勞資糾紛等有關(guān)的法律法規(guī)和政策，指導矛盾雙方按照法律法規(guī)參加調(diào)解。

2.確保兩大保障

不斷強化第三方調(diào)解工作的保障建設(shè)。一是抓實隊伍，提高社會矛盾調(diào)解的針對性。專業(yè)調(diào)解委員會從司法局、信訪局等單位選聘具有深厚專業(yè)知識和豐富實踐經(jīng)驗的退休老干部擔任專職調(diào)解員，并從鎮(zhèn)（街）調(diào)委會選聘經(jīng)驗豐富的司法調(diào)解骨干人員擔任兼職調(diào)解員，壯大專業(yè)調(diào)解組織隊伍。此外，江陰市相關(guān)責任部門還會定期開展法律法規(guī)和醫(yī)療、勞動等專業(yè)知識、技能培訓，提高專業(yè)調(diào)解員處置社會矛盾糾紛的能力和水平。二是加大投入，注重社會矛盾調(diào)解的保障性。江陰市司法行政法律服務(wù)中心增設(shè)了醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會和勞動爭議人民調(diào)解委員會等第三方專業(yè)調(diào)委會。每個調(diào)委會對照標準，配齊咨詢室、調(diào)解室、理賠室、資料室等，保障第三方調(diào)解工作的順利開展。同時給予第三方專業(yè)調(diào)解委員會專項財政保障，將日常工作經(jīng)費納入財政年度預算，每年給予醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會35萬元、勞動爭議人民調(diào)解委員會7萬元和交通事故糾紛人民調(diào)解委員會56萬元的開辦經(jīng)費。落實相關(guān)調(diào)解人員的經(jīng)費補助（專職調(diào)解員每人每年的補助不少于3萬元，輔助人員不少于2萬元），以確保專業(yè)調(diào)解工作順利開展。

3.抓住三大核心

江陰市緊緊抓住調(diào)解過程中的三大核心，以此充分發(fā)揮第三方調(diào)解機制在化解社會矛盾方面的作用。一是陽光操作。公開公示第三方調(diào)解組織的工作流程、工作紀律、工作職責以及調(diào)解人員的基本情況，讓矛盾雙方當事人可以一目了然地了解專業(yè)調(diào)委會的信息。二是合理賠償。按國家規(guī)定給予相應的理賠，確保整個調(diào)處工作公正有序開展。三是快速反應。第一時間處理好突發(fā)事件，并注重化解社會矛盾糾紛的質(zhì)量。設(shè)置市-鎮(zhèn)-村三級聯(lián)動的調(diào)解組織，通過接受申請、主動介入、接受委托等方式，廣泛參與矛盾糾紛調(diào)解。通過三級聯(lián)動的全覆蓋，基本實現(xiàn)了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、要事不出市”的目標。

4.完善四項機制

一是協(xié)調(diào)對接機制。第三方專業(yè)調(diào)解委員會與各條線調(diào)委會建立互動對接、協(xié)同化解的聯(lián)動機制。如法律援助中心與醫(yī)療事故投訴中心對接協(xié)調(diào)，一旦發(fā)生相關(guān)糾紛，可迅速聯(lián)動處理;各專業(yè)調(diào)委會與公安指揮中心進行聯(lián)動對接，對一些重大的、疑難的、易激化的社會矛盾糾紛進行聯(lián)動處置、合作辦理，避免“小事變大事、大事變鬧事、鬧事變輿情”;各專業(yè)調(diào)委會與人民法院訴調(diào)工作機制相銜接，分流人民法院部分訴訟壓力，人民法院也會不定期地對各專業(yè)調(diào)委會的工作進行指導，共同提升化解社會矛盾的能力。二是信息預警機制。構(gòu)建“縱向貫通、橫向互聯(lián)、反饋迅速”的信息預警機制，建立覆蓋市一鎮(zhèn)（街道）一村（社區(qū)）一規(guī)模以上企業(yè)一調(diào)解小組（調(diào)解信息員）的五級信息網(wǎng)絡(luò)，立體全面地收集各類輿情信息，進行分級預警，把社會矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。三是分析研判機制。完善社會矛盾糾紛分析例會制度，由司法局牽頭，每月收集、整理醫(yī)患、勞資、交通事故等社會矛盾糾紛的類型、特點等信息，定期上傳下達。向“上”報市維穩(wěn)工作領(lǐng)導小組，向“下”反饋給專業(yè)調(diào)解委員會各，并給予防范與化解社會矛盾糾紛的具體指導建議。四是獎懲機制。定期對社會矛盾糾紛的化解進行考核，凡是成功化解社會矛盾糾紛，并未引起群體性事件的給予相應獎勵;而對于在社會矛盾糾紛調(diào)解過程中，因工作不當而產(chǎn)生群體事件或越級上訪的個人或單位，由相關(guān)職能部門建議并配合紀檢監(jiān)察、組織人事、綜治、司法等部門進行問責。

三、第三方調(diào)解體制的經(jīng)驗與思考

江陰市引入第三方調(diào)解機制的時間雖不長，但在化解社會矛盾方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，成為保障縣域經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的“第一道防線”。

1.組織領(lǐng)導立足“高”

江陰市將矛盾糾紛第三方調(diào)解機制建設(shè)列入政府重點工作任務(wù)，多次召開專題會議，對相關(guān)工作進行部署，優(yōu)先協(xié)調(diào)解決人員編制、經(jīng)費保障等突出問題，著力推進專業(yè)人民調(diào)解組織“橫向擴容、縱向提質(zhì)”。加強專業(yè)性與基礎(chǔ)性的銜接，逐步把傳統(tǒng)的鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）調(diào)解組織轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦偷膶I(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織，從而適應新形勢的調(diào)解需要。為此，江陰市進一步夯實市鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）調(diào)委會及部分企事業(yè)單位調(diào)委會建設(shè)，并與職能部門聯(lián)動，針對當前比較突出的醫(yī)療、交通事故、消費者維權(quán)等社會矛盾糾紛，成立了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會、消費糾紛人民調(diào)解委員會、交通事故人民調(diào)解委員會、非公經(jīng)濟領(lǐng)域糾紛人民調(diào)解委員會等。

2.謀篇布局立足“實”

江陰市成立人民調(diào)解工作指導委員會，專門指導、督查第三方調(diào)解組織的調(diào)解工作，在學習吸收其他地區(qū)先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完善第三方調(diào)解組織的人員配備、政策設(shè)計、體制機制、保障措施等，按照“條塊結(jié)合、歸口承辦、分級負責”原則，建立市一鎮(zhèn)（街道）一村（社區(qū)）三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系。目前，江陰市已建立各級各類人民調(diào)解委員會近千個，其中，鎮(zhèn)（街道、新區(qū)）調(diào)委會15個，村（社區(qū)）調(diào)委會246個，積極引導500人以上企業(yè)建立人民調(diào)解組織，100～500人以上企業(yè)建立調(diào)解聯(lián)絡(luò)員。此外，在建筑裝修行業(yè)新組建了調(diào)委會，讓調(diào)解組織更加多樣。2010年8月，江陰市成立了交通事故人民調(diào)解委員會，及時、妥善化解了大量交通事故糾紛，實現(xiàn)了法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2015年，江陰市在交通事故處理中推行人民調(diào)解工作機制5年來，共調(diào)解交通事故76146批次，涉賠金額達7.42億元，調(diào)解個案最大賠償金額達160萬元。人民調(diào)解機制緩解了交通事故雙方當事人的負累，也減輕了交警部門的調(diào)解壓力。

3.糾紛化解立足“特”

江陰市成立專家?guī)鞛閷I(yè)化調(diào)解組織提供智慧支撐和智力支持，如聘請醫(yī)學、勞動、法律、保險等領(lǐng)域的專家學者組建醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會和勞動爭議調(diào)解委員會專家?guī)?，提供專業(yè)技術(shù)和法律咨詢服務(wù)。江陰市交通事故人民調(diào)解委員會在調(diào)處疑難復雜和重大死亡事故中，積極探索人民調(diào)解的前移機制，在交通事故發(fā)生后，調(diào)解員要提前介人事故中，配合交警做好當事人的安撫工作，較全面地了解掌握交通事故和當事人的基本情況，為日后的事故調(diào)處打下堅實基礎(chǔ)。及時接受當事人的咨詢、解答當事人的疑慮，指導當事人辦理事故所需的證據(jù)資料，并按法規(guī)政策計算出該事故的經(jīng)濟損失，提出全責、主次、同等責任三種情況下的理賠數(shù)據(jù)供當事人參考，協(xié)調(diào)當事人達成和解協(xié)議，化解社會矛盾糾紛。

4.工作標準立足“民”

第三方調(diào)解主要是處理一些專業(yè)性較強的矛盾糾紛，因此，對于專業(yè)性較強、涉及面較廣、調(diào)解難度較大的民間糾紛，在征得當事人同意后會由專業(yè)調(diào)委會進行調(diào)解。為此，江陰市依托報紙、雜志、公眾號等宣傳平臺，發(fā)放宣傳手冊等，讓廣大市民可以及時查詢到各級專業(yè)調(diào)解組織的聯(lián)系方式，隨時享受法律咨詢、矛盾調(diào)處、保險賠償?shù)取耙徽臼健狈?wù)。此外，為立足于民眾需求，開展“門診式”的精心服務(wù)，專業(yè)調(diào)解組織將調(diào)解員的姓名、照片、特長等基本情況公示上墻，由群眾白行選擇信任的調(diào)解員為其調(diào)處，從而滿足群眾個性化的調(diào)解需要。

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