法治視野下基層信訪工作保障機(jī)制探析

摘? ?要：基層信訪部門通過(guò)采取自下而上與自上而下相結(jié)合、分級(jí)負(fù)責(zé)的方式開(kāi)展工作，取得了明顯成效，但還存在工作人員素質(zhì)不高、投入成本巨大、部門推諉扯皮、考核和引領(lǐng)機(jī)制不規(guī)范、不注重后續(xù)處置等方面的問(wèn)題。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，亟需通過(guò)建立完善隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)分擔(dān)、責(zé)任共擔(dān)、考核評(píng)價(jià)、后續(xù)處置等保障機(jī)制，推進(jìn)信訪工作規(guī)范化運(yùn)行，為全面建成小康社會(huì)提供有力保障。

關(guān)鍵詞：基層;信訪;保障機(jī)制;法治

中圖分類號(hào)：D63? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.03.019

文章編號(hào)：1009-6922（2019）03-104-06

信訪作為廣大民眾政治參與、權(quán)利救濟(jì)、表達(dá)訴求的渠道，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。信訪工作的好壞直接關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定與否。黨的十九大報(bào)告提出，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。在依法治國(guó)的新形勢(shì)新要求下，縣及縣以下信訪部門及相關(guān)職能部門作為信訪工作的主力軍，需要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，建立完善基層信訪工作保障機(jī)制，多措并舉、合力施治，促進(jìn)信訪健康有序和法治化，為全面建成小康社會(huì)提供有力保障。

一、基層信訪工作運(yùn)行情況

根據(jù)筆者采取問(wèn)卷調(diào)查、個(gè)別訪談、蹲點(diǎn)觀察、座談等方式，在G、C、B、H等4個(gè)省（市）10個(gè)縣（市、區(qū)）及部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（居）的調(diào)研梳理匯總，當(dāng)前縣及縣以下的基層信訪部門主要采取自下而上與自上而下相結(jié)合，分級(jí)負(fù)責(zé)的方式開(kāi)展信訪工作。

一方面，對(duì)初信訪人員，由村、鄉(xiāng)、縣三級(jí)采取自下而上、分級(jí)處理的方式開(kāi)展接訪、處訪工作。首先，村級(jí)組織接到上訪群眾后，多由村干部，而且主要是村支書、村主任進(jìn)行接待處理。其他村支兩委委員及有的地方配置的“一村一警務(wù)助理”大多不參與首次接訪，只有在需要采取穩(wěn)控措施時(shí)，才配合開(kāi)展盯防等工作。在方式方法上，主要依靠經(jīng)驗(yàn)，采取做思想工作的方式進(jìn)行調(diào)處。其次，當(dāng)村（居）解決不了反映到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），或直接到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）反映的信訪事項(xiàng)，一般由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、國(guó)土所、司法所等站辦所對(duì)口調(diào)處;站辦所不能處理的則由分管領(lǐng)導(dǎo)和政法委書記牽頭協(xié)調(diào)處理。再次，縣一級(jí)設(shè)有獨(dú)立的接訪處訪工作機(jī)構(gòu)和規(guī)范的接、處訪程序。因此，到縣一級(jí)上訪后，一般按照登記、分流、處理的流程開(kāi)展工作。在工作實(shí)踐中，有的地方根據(jù)信訪事項(xiàng)“三級(jí)終結(jié)”制度，創(chuàng)造性地總結(jié)出具體的“分級(jí)調(diào)處”工作措施，其中，“三級(jí)調(diào)處”運(yùn)用較為廣泛，而且成效明顯。一級(jí)調(diào)處，即轉(zhuǎn)部門或（鎮(zhèn)、街道）牽頭處理;一級(jí)調(diào)處不成功的，告知涉及單位或當(dāng)事人按照程序申請(qǐng)信訪事項(xiàng)復(fù)查或申請(qǐng)群眾工作中心二級(jí)調(diào)處，由信訪局牽頭，組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門采取召開(kāi)座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)等方式進(jìn)行處理;二級(jí)調(diào)處不成功的，進(jìn)入三級(jí)調(diào)處，協(xié)調(diào)副縣級(jí)以上縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，通過(guò)召開(kāi)專題會(huì)、協(xié)調(diào)上級(jí)部門及領(lǐng)導(dǎo)共同調(diào)處。

另一方面，對(duì)到市赴省進(jìn)京的上訪人員，基層信訪部門主要采取自上而下、接回處置的方式開(kāi)展工作。市、省、京設(shè)有專門的信訪機(jī)構(gòu)（群眾工作中心、矛盾調(diào)處中心、接待司等）、接待窗口和工作人員負(fù)責(zé)接訪工作。市、省、京信訪部門及工作人員接到信訪案件，一般不涉及信訪案件的直接處理，主要按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，采取“接回制”的方式，批轉(zhuǎn)、交辦地方處理?？h級(jí)信訪部門及工作人員將信訪人員接回后，根據(jù)屬地管理的原則，再交由相應(yīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和相關(guān)部門進(jìn)行后續(xù)跟進(jìn)處理。一是對(duì)上訪人員反映的合法合理訴求，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門予以解決;二是對(duì)因法律法規(guī)、政策所限的歷史遺留等問(wèn)題，在做好解釋說(shuō)明工作的同時(shí)，按照公平合理的原則，采取其他方式，如協(xié)調(diào)和諧促進(jìn)會(huì)資金、項(xiàng)目扶持等方式給予幫扶補(bǔ)貼;三是對(duì)無(wú)理纏訪、鬧訪人員，依法予以嚴(yán)厲打擊。

通過(guò)全國(guó)信訪系統(tǒng)扎實(shí)工作，廣大信訪干部特別是基層信訪干部的艱辛努力，有效解決和化解了一大批事關(guān)群眾切身利益、影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的信訪問(wèn)題。2016年全國(guó)信訪總量比2013年下降23%，初次信訪下降31.3%，呈現(xiàn)出總量減少、結(jié)構(gòu)向好、秩序平穩(wěn)的態(tài)勢(shì)。

二、基層信訪工作存在的主要問(wèn)題

（一）信訪工作人員素質(zhì)不高

一是工作人員的主動(dòng)性不夠。有的工作人員在信訪維穩(wěn)工作中缺乏主動(dòng)性，比如，某地群眾上訪并圍攻當(dāng)?shù)乜h委縣政府，一些不涉及此案的信訪干部以“事不關(guān)己”的心態(tài)不管不問(wèn)，甚至以看熱鬧的心態(tài)與群眾一起圍觀，大家都不愿意管這“閑事”。又如，一些工作人員看到上訪人員找上門來(lái)便“避而遠(yuǎn)之”，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為上訪人是最難纏的人，不愿惹“火”燒身，都想著“多一事不如少一事”。二是工作人員對(duì)業(yè)務(wù)不熟悉。一些地方群工中心、矛盾調(diào)處中心抽調(diào)的信訪維穩(wěn)干部對(duì)個(gè)案不一定熟悉，大多都是聽(tīng)上訪人單方訴說(shuō)，上訪人說(shuō)完以后，有經(jīng)驗(yàn)的接訪干部會(huì)做一些調(diào)查，與當(dāng)事人、相關(guān)職能部門進(jìn)行對(duì)接溝通和協(xié)調(diào)處理;沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)的則僅聽(tīng)一面之詞，還不熟悉情況就開(kāi)始評(píng)判：“你說(shuō)的是對(duì)的，誰(shuí)是不對(duì)的”。由于工作人員的先期評(píng)判，往往給信訪人以更大的希望，給后期處理留下很大的后遺癥。如果后期處理結(jié)果沒(méi)有達(dá)到上訪人的預(yù)期，則會(huì)進(jìn)一步演變成纏訪、鬧訪。

（二）信訪工作投入成本巨大

信訪制度在實(shí)踐中存在著保障群眾民主權(quán)利和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的兩難選擇，既要暢通信訪渠道，又要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，于是上級(jí)對(duì)下級(jí)通過(guò)信訪維穩(wěn)指標(biāo)考核努力控制上訪數(shù)量。一些省、市、縣為了減少各種類型的上訪數(shù)量，實(shí)踐中出現(xiàn)了“截訪”“1+X”看護(hù)模式等有違現(xiàn)代法治社會(huì)基本精神的做法。在攔訪、截訪中必然產(chǎn)生大量的穩(wěn)控工作經(jīng)費(fèi)：一是工作人員外出交通、住宿、伙食補(bǔ)貼等經(jīng)費(fèi);二是查找上訪人員信息費(fèi);三是跟蹤上訪人員車輛租賃、使用費(fèi);四是中途攔截上訪人員相關(guān)費(fèi)用;五是勸返接回上訪人員交通費(fèi)、臨時(shí)處置費(fèi)等。一些地方政府為了維穩(wěn)不計(jì)成本，維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)（公共安全支出）的增長(zhǎng)速度要遠(yuǎn)高于GDP的增速。“花錢買平安”導(dǎo)致一些地方財(cái)政不堪重負(fù)。

（三）部門推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重

在當(dāng)前信訪工作中，不同程度存在縱向和橫向推卸責(zé)任的問(wèn)題，導(dǎo)致熟悉信訪緣由等情況的部門和工作人員不能到位。不熟悉情況的接處訪工作人員對(duì)上級(jí)或相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的政策講不清楚、對(duì)事情的前因后果說(shuō)不明白，導(dǎo)致很多信訪問(wèn)題“越處越難處”。一是上級(jí)往下推責(zé)。對(duì)一些完全可以由上級(jí)解決的問(wèn)題，各級(jí)信訪部門存在不同程度向下推責(zé)的情況。比如，一些因?yàn)樯霞?jí)法律法規(guī)、政策施行引起的信訪問(wèn)題，上一級(jí)工作人員更有權(quán)限去解釋和處理，也能更好地調(diào)動(dòng)資源進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。但他們不處理、也不解釋，多以“地方最熟悉情況，拿回去好好處理”“縣一級(jí)機(jī)構(gòu)健全，什么職能都有”等為由推到地方去處理。二是同級(jí)相互推諉。在農(nóng)業(yè)、國(guó)土、人社等橫向職能部門之間，存在相互推諉、不支持不配合信訪維穩(wěn)工作的情況，主要有三種表現(xiàn)形態(tài)：其一，一些部門工作人員因不愿意做群眾工作、不善于做群眾工作而推諉。據(jù)王小新、喬晗對(duì)某省發(fā)生的涉訴信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析顯示：女性個(gè)體的信訪概率高達(dá)76.47%，遠(yuǎn)高于男性的44.30%;文盲和中學(xué)文化程度分別占51.4%和42.71%;文盲的非正常上訪概率高達(dá)67.8%。這些低文化程度的“婦女上訪大軍”很多時(shí)候會(huì)讓工作人員面臨“有理講不清”的窘境。相關(guān)部門工作人員認(rèn)為這些上訪人很難纏，做她們的思想工作特別耽誤時(shí)間，所以都不愿意和她們接觸，于是絞盡腦汁找和本部門無(wú)關(guān)的理由“踢皮球”。其二，一些部門工作人員認(rèn)為農(nóng)業(yè)局只管農(nóng)業(yè)的事，城建局只管城鄉(xiāng)建設(shè)的事，信訪是一項(xiàng)單獨(dú)的工作，應(yīng)由專門的信訪局管。于是對(duì)即便由本部門工作失誤造成的信訪事項(xiàng)的處置也找理由進(jìn)行推阻。其三，有的職能部門工作人員以“屬地管理”原則為由進(jìn)行推阻，他們認(rèn)為：既然是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）的人上訪，就應(yīng)該由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）去管，和本部門沒(méi)有關(guān)系。比如，一個(gè)交通事故的認(rèn)定、調(diào)處，應(yīng)該是交通部門的事，法律法規(guī)也賦予其調(diào)處權(quán)力，但被推到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去處理。這就導(dǎo)致很多部門及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）存在被動(dòng)應(yīng)付的情況，得到通知和指令也是被動(dòng)應(yīng)付，不會(huì)主動(dòng)作為。

（四）考核和引領(lǐng)機(jī)制不規(guī)范

一是對(duì)下級(jí)的考核機(jī)制不科學(xué)不合理。上級(jí)對(duì)下級(jí)職能部門及工作人員的考核考評(píng)簡(jiǎn)單粗放，缺乏科學(xué)合理的考評(píng)機(jī)制。當(dāng)前，有的上級(jí)信訪部門對(duì)下級(jí)的信訪維穩(wěn)工作考核主要是看結(jié)果定論，不分青紅皂白，不問(wèn)履職與否，不調(diào)查研究。只要有人上訪，就認(rèn)定是上訪人所屬地方的問(wèn)題。自2013年2月起，中央取消實(shí)行近10年的信訪排名做法，取而代之的是“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、一對(duì)一”地對(duì)有關(guān)地方通報(bào)進(jìn)京非正常上訪的情況和問(wèn)題。國(guó)家信訪局通報(bào)到省，省通報(bào)到市，一級(jí)一級(jí)往下通報(bào)，最后到基層，相關(guān)干部被約談、問(wèn)責(zé)?；鶎诱凸ぷ魅藛T都非常畏懼上級(jí)“通報(bào)”，因此為了遏制“攔訪”“截訪”而取消排名的初衷并沒(méi)有得以實(shí)現(xiàn)。除此之外，仍然通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)批示、文件指令、指標(biāo)考核等方式進(jìn)行問(wèn)責(zé)或變相問(wèn)責(zé)。這就讓地方工作人員特別懼怕上訪人在上級(jí)被登記備案，于是采取一些異化手段“圍追堵截”上訪人員。二是上級(jí)工作人員存在亂指令問(wèn)題。有的上級(jí)信訪部門工作人員不按事先制訂的規(guī)則進(jìn)行指令，動(dòng)不動(dòng)變更規(guī)則，用不同的標(biāo)準(zhǔn)去指令類似或同樣的事情，讓下級(jí)信訪部門及工作人員無(wú)所適從。比如，對(duì)重點(diǎn)人員的穩(wěn)控，某市規(guī)定：對(duì)某時(shí)段之前發(fā)生的由甲縣負(fù)責(zé)，之后發(fā)生的由乙縣負(fù)責(zé)。按此規(guī)定一對(duì)照，甲縣、乙縣的事都由甲縣負(fù)責(zé)。完全打破了之前訂立的“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，也不遵循之前規(guī)定的以戶籍地為主的原則，最后是哪個(gè)地方好指揮就指揮那個(gè)地方。另外，有的上級(jí)信訪專班工作人員不在一線處理具體信訪事項(xiàng)，不清楚基層具體情況，也不深入調(diào)查研究，通過(guò)打電話等方式隨意指令基層應(yīng)該怎樣不應(yīng)該怎樣，直接將其意志強(qiáng)加給基層工作人員。這些隨意的指令有時(shí)不符合工作實(shí)際，也破壞了機(jī)制，破壞了規(guī)則。

（五）注重接訪工作不注重后續(xù)處置

一些地方及工作人員在信訪維穩(wěn)工作中，注重前期登記、接訪、攔訪等工作但忽視后期跟蹤處置，導(dǎo)致群眾“上訪被接回，接回又上訪”，而且變本加厲，最后形成惡性循環(huán)而更加難以處置。一是對(duì)初信初訪人員訴求事項(xiàng)的甄別、預(yù)判失誤。有的工作人員認(rèn)為一些群眾的上訪訴求是一些雞毛蒜皮的小事，于是在重視程度上不夠，在接待處置態(tài)度上欠妥，以求快速簡(jiǎn)單“打發(fā)回去”了事，不注重其動(dòng)態(tài)的跟蹤了解和訴求的徹底解決。這就導(dǎo)致不是所有上訪者的訴求都能獲得平等地對(duì)待，上訪者的正義具有明顯的機(jī)會(huì)主義性質(zhì)。但每一個(gè)上訪群眾認(rèn)為他的訴求是大事，甚至是天大的事。如果他們合法合理訴求的大事沒(méi)有得到妥善解決，便心不爽、氣不順，導(dǎo)致訴求愿望升級(jí)和新的怨氣產(chǎn)生。二是對(duì)一些纏訪、鬧訪、重復(fù)訪等重點(diǎn)對(duì)象，部分工作人員存在“破罐子破摔”的心理，認(rèn)為“反正都會(huì)再來(lái)，下次來(lái)纏來(lái)鬧再說(shuō)！”每次接訪僅求穩(wěn)定當(dāng)下，不管長(zhǎng)遠(yuǎn)與否，不從根本上徹底解決問(wèn)題。這樣維穩(wěn)只是維了暫時(shí)之穩(wěn)，重復(fù)訪成為必然。三是對(duì)赴省進(jìn)京上訪人員，在攔截、勸返工作中花大力氣，但接回后往往通過(guò)簡(jiǎn)單說(shuō)服教育后即擱置一邊，不做思想教育長(zhǎng)期跟蹤工作，不注重與縱向橫向相關(guān)職能部門開(kāi)展溝通協(xié)調(diào)工作，徹底解決合法合理訴求的努力程度不夠，甚至認(rèn)為有的上訪人員的問(wèn)題沒(méi)法解決，是國(guó)家政策法規(guī)造成的，只要過(guò)了這段敏感時(shí)期，這一次不被通報(bào)即可，下次再上訪再去攔再去接。這種治標(biāo)不治本的思想和工作措施，必然導(dǎo)致重復(fù)上訪甚至變本加厲。

三、法治視野下基層信訪工作保障機(jī)制構(gòu)建

規(guī)范化是法治化的應(yīng)有之意。基層信訪工作之所以出現(xiàn)上述系列問(wèn)題，主要是因?yàn)樵谙嚓P(guān)方面缺乏規(guī)范，探索創(chuàng)新有余，規(guī)范操作不足。在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，建立完善信訪工作保障機(jī)制，推進(jìn)規(guī)范化運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)信訪工作人力、財(cái)力等方面的保障，切實(shí)推進(jìn)信訪工作的有序開(kāi)展。

（一）完善隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制

新時(shí)期新形勢(shì)下通過(guò)信訪反映出的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越廣泛和復(fù)雜，信訪人才隊(duì)伍已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)期信訪工作的要求。重視信訪專業(yè)人才的培養(yǎng)是實(shí)現(xiàn)信訪法治化的重要環(huán)節(jié)，人才的支撐是信訪制度良好運(yùn)行和不斷發(fā)展的保證。只有不斷提升信訪維穩(wěn)工作人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和法治思維，同時(shí)注重激發(fā)信訪工作人員的干事激情，才能適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的信訪維穩(wěn)工作。一是提高政治素質(zhì)。通過(guò)“三會(huì)一課”等載體，加強(qiáng)黨員干部黨性教育和鍛煉，讓工作人員增強(qiáng)為民服務(wù)的理念和吃苦耐勞的精神，時(shí)刻做好“打硬仗”的準(zhǔn)備，為信訪維穩(wěn)工作做出貢獻(xiàn)。二是舉辦業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。采取引進(jìn)來(lái)、走出去等方式，每年至少對(duì)信訪工作人員開(kāi)展每次不少于一周的兩輪（次）集中培訓(xùn)。一方面，通過(guò)對(duì)政策、法律法規(guī)的集中學(xué)習(xí)，讓工作人員及時(shí)更新知識(shí)，掌握最新、最全面的政策法規(guī)知識(shí)，提升其政策水平和運(yùn)用法治思維和法治方式處理問(wèn)題和化解矛盾的能力。另一方面，通過(guò)采取情景模擬、案例研討、交流討論等培訓(xùn)方式，提升工作人員信訪穩(wěn)控工作的實(shí)戰(zhàn)能力。此外，通過(guò)集中脫產(chǎn)培訓(xùn)，也給信訪工作人員休養(yǎng)生息和反思反省的時(shí)間，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，謀劃下步工作，讓其以更加飽滿的精神狀態(tài)投入到下步工作中去。三是完善晉升獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。建立健全物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與政治待遇相結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)在信訪維穩(wěn)工作中業(yè)績(jī)突出的破格提拔晉級(jí)使用，并予以物質(zhì)和精神上的表彰獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)工作人員的工作熱情和活力，驅(qū)動(dòng)他們從內(nèi)心深處愛(ài)崗敬業(yè)。

（二）建立經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制

在當(dāng)前法制不完善、機(jī)制不健全，信訪還未完全納入法治化軌道的一段時(shí)期，信訪維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)仍將居高不下。因此，信訪維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)如果全部按照屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則由地方負(fù)擔(dān)，地方財(cái)政將不堪重負(fù)。建立多方承擔(dān)機(jī)制，能有效化解成本高昂?jiǎn)栴}。一是誰(shuí)負(fù)責(zé)誰(shuí)承擔(dān)。很多問(wèn)題是由相關(guān)職能部門的工作決策失誤、工作方法不科學(xué)不合理，甚至上級(jí)部門的政策失誤造成的。這就需要相關(guān)職能部門劃撥或協(xié)調(diào)相應(yīng)資金并納入到信訪案件的處置經(jīng)費(fèi)中，確保信訪維穩(wěn)工作經(jīng)費(fèi)得到保障。二是誰(shuí)受益誰(shuí)承擔(dān)。信訪人員到市、赴省、進(jìn)京上訪，會(huì)給市府、省府所在地和京城帶去不穩(wěn)定因素。對(duì)上訪人員的接回、處置，市、省、京等去訪地也是受益地，而且從全國(guó)大局來(lái)講，有利于維護(hù)整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，信訪維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由中央和地方各級(jí)財(cái)政按照一定比例進(jìn)行專項(xiàng)劃撥、匹配。另外，企業(yè)的生存發(fā)展離不開(kāi)所屬地和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，企業(yè)同樣是信訪工作的受益者，相關(guān)企業(yè)也應(yīng)捐助相應(yīng)比例的信訪維穩(wěn)資金作為工作基金。三是誰(shuí)違法誰(shuí)承擔(dān)。對(duì)違法違規(guī)的纏訪、鬧訪人員，不僅應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，而且要建立機(jī)制制度，向上訪人員追償為處置其上訪事項(xiàng)所支付的工作經(jīng)費(fèi)。

（三）明確責(zé)任共擔(dān)機(jī)制

針對(duì)橫向和縱向推卸責(zé)任的情況，需要對(duì)上下級(jí)信訪部門和同級(jí)職能部門的信訪工作職責(zé)予以明確。一是明確上下級(jí)信訪部門的職責(zé)。地方各級(jí)信訪部門特別是基層信訪部門應(yīng)堅(jiān)持“多辦少轉(zhuǎn)”的原則，省市兩級(jí)對(duì)一些重要的問(wèn)題或者下級(jí)難于解決的問(wèn)題必須直接處理。比如政策、法規(guī)導(dǎo)致的問(wèn)題往往需要上級(jí)信訪部門協(xié)調(diào)解決?？h級(jí)黨政機(jī)關(guān)及信訪部門更要“多辦少轉(zhuǎn)”，不能什么事情都推到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）去，最后鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）沒(méi)辦法處理又轉(zhuǎn)回縣一級(jí)，這不但耗費(fèi)了時(shí)間精力，而且因久拖不決，再次激起群眾的不滿。二是明確同級(jí)職能部門的職責(zé)。要結(jié)合實(shí)際，建立健全相關(guān)部門信訪維穩(wěn)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在政法委、信訪局（維穩(wěn)辦）、公安機(jī)關(guān)牽頭負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，界定農(nóng)業(yè)、國(guó)土、住建、社保等部門的職能職責(zé)，對(duì)信訪案件的接回、處置等工作，明確相關(guān)部門必須出錢出人出力，積極主動(dòng)參與相關(guān)工作，而且對(duì)所造成的后果負(fù)主要責(zé)任。只有責(zé)任共擔(dān)，才能使相關(guān)職能部門以主人翁的態(tài)度做到信息互通、謀略共出。同時(shí)，能促使職能部門及工作人員在決策、執(zhí)行相關(guān)工作中考慮后果，將關(guān)口前移，在決策執(zhí)行之初就思量合不合法、正不正確、老百姓滿不滿意、會(huì)不會(huì)導(dǎo)致上訪等后續(xù)事宜。

（四）理順考核評(píng)價(jià)機(jī)制

督促檢查，考核監(jiān)督能更好地推進(jìn)工作的有效落實(shí)。要合理設(shè)置考核項(xiàng)目和指標(biāo)，推動(dòng)各地把工作重點(diǎn)放在預(yù)防和解決問(wèn)題上，提高考核的科學(xué)性、客觀性和可信度。一是堅(jiān)持實(shí)事求是的原則。對(duì)確實(shí)沒(méi)有履行工作職責(zé)，沒(méi)有用心用力開(kāi)展工作造成嚴(yán)重后果的，堅(jiān)決予以問(wèn)責(zé);對(duì)工作積極主動(dòng)負(fù)責(zé)，由于不可抗力等客觀原因造成難以甚至不可避免的越級(jí)上訪、非正常上訪，甚至群體性事件的，不能不分青紅皂白進(jìn)行問(wèn)責(zé)，而且應(yīng)當(dāng)表?yè)P(yáng)的還要旗幟鮮明地表?yè)P(yáng)。不能按照人治思維模式，一定要找“替罪羊”來(lái)承擔(dān)責(zé)任，要遵循法治思維，是即是、非即非。二是規(guī)范通報(bào)和領(lǐng)導(dǎo)批示。雖然名義上取消了信訪排名，但實(shí)際上還在通過(guò)通報(bào)和領(lǐng)導(dǎo)批示等形式潛在地排名和問(wèn)責(zé)。通報(bào)有表?yè)P(yáng)性、批評(píng)性和知會(huì)性通報(bào)，除表?yè)P(yáng)性通報(bào)外，應(yīng)多以情況知會(huì)性通報(bào)為主，不能暗含批評(píng)之意。對(duì)查實(shí)確有工作失誤，需要批評(píng)教育的，應(yīng)當(dāng)明確下發(fā)批評(píng)性通報(bào)。作為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，在批轉(zhuǎn)信訪維穩(wěn)工作文件時(shí)，要切實(shí)理解當(dāng)前信訪維穩(wěn)工作的特殊性和復(fù)雜性，應(yīng)慎之又慎，不做“三拍”干部，要多用激勵(lì)和“妥善處置”之類的言辭。

（五）強(qiáng)化后續(xù)處置機(jī)制

接訪是標(biāo)，處置是本，只有標(biāo)本兼治才能長(zhǎng)治久安。一是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)和后續(xù)處置工作。宣傳教育要根據(jù)不同的信訪事項(xiàng)由不同的部門負(fù)責(zé)。一方面，對(duì)涉法涉訴信訪件，要配齊配強(qiáng)政法委內(nèi)設(shè)執(zhí)法監(jiān)督和宣教機(jī)構(gòu)力量，做好接回對(duì)象的法律法規(guī)解釋等宣傳引導(dǎo)工作。老百姓認(rèn)為政法委是管公檢法的，又是獨(dú)立于其他部門的，所以群眾認(rèn)為政法委說(shuō)的話更可信。通過(guò)他們切實(shí)做好宣傳引導(dǎo)，讓群眾知道司法裁判是公平正義的最后保障，法院判決書不能隨意“撕毀”，也不能靠找某一級(jí)某位領(lǐng)導(dǎo)就可以推倒重來(lái)。同時(shí)，積極主動(dòng)協(xié)調(diào)法院、檢察院等部門依法啟動(dòng)相關(guān)程序予以核實(shí)處理。另一方面，對(duì)非涉法涉訴的其他信訪件，要明確由產(chǎn)生信訪事件緣由的職能部門牽頭做宣傳引導(dǎo)和后期協(xié)調(diào)處置工作，信訪人所屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和信訪、綜治部門做好協(xié)調(diào)配合。二是抓好跟蹤督促落實(shí)?？h級(jí)信訪維穩(wěn)部門應(yīng)履行好跟蹤監(jiān)督職責(zé)，像接訪、處訪工作一樣做好臺(tái)賬登記和結(jié)案銷號(hào)等工作，并定期回訪相關(guān)部門及工作人員的后期處置情況。對(duì)不切實(shí)履行職責(zé)，沒(méi)有抓好后續(xù)處置的，提請(qǐng)監(jiān)察委等部門依據(jù)權(quán)限進(jìn)行問(wèn)責(zé)處理。另外，不能等到群眾重復(fù)上訪，造成后果了才跟蹤問(wèn)責(zé)，要樹(shù)立“問(wèn)題一天不處理炸彈就多埋一天”的理念，防范于未然，做到事事有回音、件件有落實(shí)。

參考文獻(xiàn)：

[1]梁士斌.去年全國(guó)信訪總量比2013年降兩成[N].法治日?qǐng)?bào)，2017-07-21（2）.

[2]張宗林，鄭廣淼.信訪與法治[M].北京：人民出版社，2014.

[3]陶元浩.國(guó)家治理中的社區(qū)定位及衰落[J].求實(shí)，2016，（05）.

[4]王小新，喬晗.涉訴信訪治理體系研究——基于法治系統(tǒng)論方法[M].北京：科學(xué)出版社，2016：40.

[5]嘉桐.信訪排名取消之后[N].檢察日?qǐng)?bào)，2013-11-29（01）.

[6]杜愛(ài)鵬.實(shí)現(xiàn)由“信訪維穩(wěn)”向“法治維穩(wěn)”轉(zhuǎn)變[J].中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)，2015，（03）.

[7]于建嶸.機(jī)會(huì)治理：信訪制度運(yùn)行的困境及其根源[J].學(xué)術(shù)交流，2015，（10）.

[8]張宗林，劉二偉.首都信訪創(chuàng)新與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2011.

[9]孫東陽(yáng)，苑銀和.完善信訪制度的法治化進(jìn)路[J].行政與法，2017（09）.

[10]刁杰成.周恩來(lái)與信訪工作[M].北京：人民出版社，2014.

[11]陳柏峰.信訪制度的功能及其法治化改革[J].中外法學(xué)，2016（5）

責(zé)任編輯：秦利民

[收稿日期]2019-03-20

[作者簡(jiǎn)介]田剛（1977—），男，貴州遵義人，研究生，中共清鎮(zhèn)市委黨校法學(xué)專業(yè)高級(jí)講師，主要研究方向：行政法學(xué)。

[基金項(xiàng)目]本文系貴州省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)2017年度理論創(chuàng)新課題《基層信訪治理法治化保障機(jī)制研究》（課題編號(hào)：GZLLLH2017069）的階段性成果。