樂山社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問題及對(duì)策研究

摘? ?要：“十三五”時(shí)期，國(guó)家提出要全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次、智能化社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)格局。通過對(duì)樂山多個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在支撐、定位、供需方面還存在問題。為此，要明確定位，構(gòu)建共建共治共享養(yǎng)老格局;整合資源，擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有效供給;突出重點(diǎn)，提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)精準(zhǔn)水平。

關(guān)鍵詞：社區(qū);社區(qū)養(yǎng)老;基層社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：C91? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.03.016

文章編號(hào)：1009-6922（2019）03-90-04

社區(qū)是社會(huì)治理的重心和基石，是黨和國(guó)家一切工作的落腳點(diǎn)。社區(qū)養(yǎng)老以其更符合中國(guó)人的養(yǎng)老習(xí)慣、成本低廉、就近便捷、輻射廣泛、有效彌補(bǔ)家庭照料功能弱化和緩解機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源短缺的優(yōu)勢(shì)，成為應(yīng)對(duì)人口老齡化的必然選擇。課題組通過對(duì)樂山社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)狀況的實(shí)地調(diào)查，梳理發(fā)展現(xiàn)狀、找出存在問題、借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，提出優(yōu)化樂山社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的路徑，幫助老人實(shí)現(xiàn)不離家、不離熟悉社區(qū)就近養(yǎng)老，打造“沒有圍墻的養(yǎng)老院”。

一、樂山社區(qū)養(yǎng)老的四種典型模式

（一）政府主導(dǎo)型

政府是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要供給方。近年來，樂山通過出臺(tái)支持性發(fā)展政策、劃定階段性目標(biāo)任務(wù)、提供優(yōu)待性扶持措施、興建陣地化養(yǎng)老設(shè)施、下沉常態(tài)化教育資源等方式，社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展迅速。截止2017年底，樂山市共建成城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料中心324個(gè)、農(nóng)村幸福院363個(gè)、各類老年學(xué)校669所，享受高齡補(bǔ)貼老人8.5萬人。

（二）社會(huì)參與型

基層老協(xié)、志愿者隊(duì)伍等社會(huì)力量廣泛參與。截止2017年底，樂山在社區(qū)、行政村的老年協(xié)會(huì)建會(huì)率分別達(dá)到98%、96%。部分社區(qū)積極發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，培育起由社區(qū)居委會(huì)工作人員、居民小組組長(zhǎng)、網(wǎng)格員、黨員、團(tuán)員和其他熱心人士組成的志愿者隊(duì)伍，開展“愛老、敬老、助老”活動(dòng)。如柏楊街道茶坊社區(qū)的嘉州518志愿服務(wù)中心，是目前樂山唯一一家在社區(qū)層面設(shè)立的社會(huì)組織。

（三）購(gòu)買服務(wù)型

社會(huì)組織和企業(yè)逐步承擔(dān)部分政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能。樂山市民政局通過購(gòu)買服務(wù)的方式將12349養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)委托給樂山市養(yǎng)老服務(wù)中心和中國(guó)電信樂山分公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)，初步構(gòu)建起四級(jí)養(yǎng)老服務(wù)信息管理體系和24小時(shí)呼叫服務(wù)體系。

（四）政社合作型

以民建公助、公建民營(yíng)為抓手，初步形成政府主導(dǎo)、社會(huì)組織參與、市場(chǎng)化運(yùn)作的政社合作多元治理體系雛形。一是民建公助，通過引進(jìn)外地連鎖品牌和培育本地特色品牌，將日間照料中心委托給成都華城助老服務(wù)中心和樂山市養(yǎng)老服務(wù)中心兩家社會(huì)組織建設(shè)運(yùn)營(yíng)，打造出“海棠花日間照料中心”和“孝老苑”兩個(gè)特色品牌。截止2017年底，全市范圍內(nèi)已建成由社會(huì)組織建設(shè)的日間照料中心19個(gè)，服務(wù)范圍覆蓋36個(gè)社區(qū)。尤其是樂山市養(yǎng)老服務(wù)中心在通江街道打造了樂山目前唯一能提供晚間托養(yǎng)服務(wù)的社區(qū)微型養(yǎng)老院，豐富了樂山社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)。二是公建民營(yíng)，在各縣（市、區(qū)）選取中心城區(qū)日間照料設(shè)立線下體驗(yàn)中心，將居家上門服務(wù)與社區(qū)站點(diǎn)服務(wù)深度融合，推動(dòng)日間照料中心盤活做強(qiáng)。

二、社區(qū)養(yǎng)老面臨的突出問題

（一）支撐乏力：培育扶持尚未到位

1.扶持方式單一化、碎片化，整體效應(yīng)發(fā)揮不足。各級(jí)政府以行政任務(wù)攤派的方式推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，盲目追求進(jìn)度，加上建設(shè)資金均為政府一次性撥款，無后續(xù)運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致部分設(shè)施在建成后由于運(yùn)作不利和資金鏈斷裂，淪為“擺設(shè)”或“空殼”。

2.扶持政策表態(tài)性、倡導(dǎo)性，項(xiàng)目目標(biāo)難以落地。目前僅有關(guān)于日間照料中心建設(shè)和農(nóng)村幸福院建設(shè)的兩個(gè)局部性實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，全局性建設(shè)指標(biāo)體系尚未出臺(tái)。養(yǎng)老公益性崗位落實(shí)不力、福利待遇較低、培育機(jī)制不健全、激勵(lì)性制度缺乏等問題導(dǎo)致從業(yè)人員專業(yè)性不高、流動(dòng)頻繁。

3.扶持力度不平衡、差異大，后續(xù)運(yùn)營(yíng)舉步維艱。受“誰(shuí)牽頭、誰(shuí)負(fù)責(zé)”固有觀念的制約，部門之間各自為政，治理合力沒有形成。中心城區(qū)對(duì)購(gòu)買服務(wù)、政社合作等模式接納程度較高，偏遠(yuǎn)地區(qū)仍桎梏于傳統(tǒng)的公建公營(yíng)模式，導(dǎo)致部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。目前，農(nóng)村社區(qū)日間照料中心覆蓋率不足10%。

（二）定位不清：“小政府，大社會(huì)”尚未形成

1.對(duì)政府而言，面臨“立”或“不立”的兩難選擇。一方面，有“立”需要，迫切需要社會(huì)組織為其接續(xù)部分公共服務(wù)職責(zé);另一方面，有“不立”考慮，一旦成為社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管部門，需擔(dān)負(fù)起審查、監(jiān)督、指導(dǎo)等方面的監(jiān)管責(zé)任和瀆職、連帶等違法風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)果是，政府“一家獨(dú)大”，社會(huì)組織“放任自流”，政府、社區(qū)依然在治理過程中“唱主角”。

2.對(duì)社會(huì)組織而言，面臨“進(jìn)”或“不進(jìn)”的尷尬處境。一方面，迫切需要進(jìn)入“體制內(nèi)”，通過掛靠業(yè)務(wù)主管部門的方式，取得合法地位，獲得項(xiàng)目、資金、政策等支持;另一方面，必須擺脫成為“附庸”，避免主管部門的“裹挾”，維持獨(dú)立運(yùn)作邏輯和具備獨(dú)立開展活動(dòng)能力。目前，樂山市社區(qū)養(yǎng)老領(lǐng)域僅有兩家運(yùn)作較為成熟的社會(huì)組織，且均處于前期投資建設(shè)階段，尚未探索擴(kuò)展出多樣化的盈利項(xiàng)目和穩(wěn)定的利潤(rùn)來源，對(duì)政府、社區(qū)的依賴性還較高。老年協(xié)會(huì)、志愿者團(tuán)體等受到場(chǎng)地、資金、人員素質(zhì)、思想觀念等因素的制約，影響力有限、活躍度不高等問題凸顯。

3.對(duì)治理過程而言，面臨“顧此失彼”的共治困局。政府、社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)、志愿者團(tuán)體等供給主體在利益取向、權(quán)力位階、治理邏輯、目標(biāo)認(rèn)定上存在明顯的差異，往往把分工變?yōu)榉旨?，難以形成統(tǒng)一的行動(dòng)。

（三）供需失衡：“最后一公里”尚未打通

1.有效需求不足。群眾普遍尚未充分認(rèn)識(shí)到社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的積極作用，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施知曉度較低，參與意愿不高，服務(wù)需求多集中在無償、低償?shù)姆?wù)上。

2.服務(wù)內(nèi)容失準(zhǔn)。服務(wù)供給方?jīng)]有充分考慮老人需求痛點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)能力，迫切需要的醫(yī)療服務(wù)類、生活服務(wù)類以及針對(duì)失能、高齡老人的上門服務(wù)匱乏。

3.服務(wù)設(shè)施空置。部分地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施淪為老年人棋牌娛樂室和社區(qū)辦公場(chǎng)所，備餐室、圖書室、休息室、康復(fù)室等利用率低。

三、優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老供給模式的實(shí)踐路徑

（一）明確定位，構(gòu)建共建共治共享養(yǎng)老格局

打造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府引導(dǎo)、社區(qū)搭臺(tái)、項(xiàng)目運(yùn)作、專業(yè)運(yùn)營(yíng)、廣泛參與”的共建共治共享的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)格局。

1.黨委引領(lǐng)建設(shè)。明確黨組織對(duì)基層社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)地位，建立社區(qū)黨建協(xié)調(diào)機(jī)制，整合各類養(yǎng)老資源，鼓勵(lì)黨員中有識(shí)之士利用所長(zhǎng)為老人提供多樣化服務(wù)，充分發(fā)揮黨組織對(duì)其他服務(wù)主體的規(guī)范、引領(lǐng)、監(jiān)督作用。

2.政府搭建平臺(tái)。確保有陣地，大力推進(jìn)老年人日間照料中心、12349平臺(tái)線下體驗(yàn)中心、老年活動(dòng)中心、嵌入式中小微養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“四位一體”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，探索社區(qū)養(yǎng)老綜合體建設(shè);確保全覆蓋，加快填補(bǔ)新建小區(qū)、老舊小區(qū)養(yǎng)老設(shè)施空白;確?？深A(yù)期，因地制宜打造社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系和發(fā)展規(guī)劃;確保能持續(xù)，全面放開社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，完善審批、土地、財(cái)稅、信貸、資金等扶持引導(dǎo)機(jī)制。

3.社會(huì)組織運(yùn)作。降低門檻，放寬準(zhǔn)入條件，實(shí)行登記備案雙軌制，簡(jiǎn)化審批流程。孵化培育，加強(qiáng)能力建設(shè)，高度重視2019年即將建成的樂山市社會(huì)組織孵化中心建設(shè)，重點(diǎn)遴選對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需、具有成長(zhǎng)潛力的社會(huì)組織，開展入園培育孵化，在機(jī)制上建立從準(zhǔn)入、孵化、服務(wù)、監(jiān)管到退出的完整制度體系，在模式上采取“本土+引進(jìn)”“園內(nèi)+園外”的多種孵化模式，在扶持上設(shè)立社會(huì)組織專項(xiàng)發(fā)展基金。專業(yè)運(yùn)作，搭建展示平臺(tái)，“有慧眼”，廣泛挖掘具有潛質(zhì)的草根人才和社會(huì)組織;“搭平臺(tái)”，通過購(gòu)買服務(wù)、委托管理、連鎖經(jīng)營(yíng)等項(xiàng)目化運(yùn)作方式增強(qiáng)社會(huì)組織能力，化無序?yàn)橛行?“建機(jī)制”，從政策咨詢、資源對(duì)接、理念宣傳入手，整合多方力量;“塑品牌”，積極宣傳服務(wù)成效，擴(kuò)大社會(huì)組織影響力。規(guī)范引導(dǎo)，打造行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，編制行業(yè)發(fā)展規(guī)范，探索建立社會(huì)組織監(jiān)管綜合平臺(tái)。

4.公眾廣泛參與。大力發(fā)展老年志愿服務(wù)，深入開展基層老年協(xié)會(huì)“樂齡工程”，引導(dǎo)基層老協(xié)參與到日間照料中心、老年活動(dòng)中心、老年大學(xué)等養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理當(dāng)中，促進(jìn)老年人實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)。積極支持社會(huì)力量開展讀書看報(bào)、親情陪伴、康養(yǎng)護(hù)理、健康講座等多種形式的老年關(guān)愛工作，將敬老養(yǎng)老助老作為國(guó)民教育和村規(guī)民約的重要內(nèi)容，形成全社會(huì)接納、尊重、幫助老年人的關(guān)愛氛圍。

（二）整合資源，擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有效供給

1.橫向聯(lián)合，齊抓共管建立多元合作伙伴關(guān)系。進(jìn)一步建立完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制，制定工作實(shí)施方案和落實(shí)責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)。拓寬老年志愿者服務(wù)隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)各類養(yǎng)老資源的深度融合。

2.上下聯(lián)通，因地制宜推進(jìn)智慧養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)。研發(fā)居家智能養(yǎng)老系統(tǒng)，搭建社區(qū)養(yǎng)老綜合服務(wù)信息平臺(tái)，合理設(shè)置系統(tǒng)與所屬社區(qū)信息平臺(tái)接口，實(shí)現(xiàn)與社保、戶籍、醫(yī)療等專業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)共享，在滿足社區(qū)老人服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，對(duì)各類服務(wù)機(jī)構(gòu)、人員、場(chǎng)所進(jìn)行系統(tǒng)管理，對(duì)服務(wù)情況、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行匯總分析。

3.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，分層分類普及社區(qū)健康養(yǎng)老服務(wù)。推動(dòng)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)為社區(qū)老人建立健康檔案、開展定期免費(fèi)體檢、實(shí)施上門巡診、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)，為有需要的家庭設(shè)立“家庭病床”;推動(dòng)基層養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擴(kuò)展護(hù)理康復(fù)職能，讓老年慢性病老人、危重疾病康復(fù)期老人、疾病治愈穩(wěn)定期老人能夠及時(shí)就近接受康復(fù)治療;推動(dòng)上級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過組建醫(yī)療集團(tuán)、技術(shù)幫扶、多點(diǎn)執(zhí)業(yè)等多種形式提升基層醫(yī)養(yǎng)結(jié)合水平。

4.補(bǔ)齊短板，精益求精提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。通過合作辦學(xué)、遠(yuǎn)程教育、開班入駐等方式下沉老年教育資源，為基層老人提供優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)。健全老年人法律援助網(wǎng)絡(luò)體系，推進(jìn)法律援助站向社區(qū)延伸。整合社區(qū)內(nèi)空置場(chǎng)所改建為適合老年人的體育健身場(chǎng)地，普及公共場(chǎng)所適老化改造，推進(jìn)公辦和民辦體育設(shè)施免費(fèi)或優(yōu)惠向老年人開放。

（三）突出重點(diǎn)，提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)精準(zhǔn)水平

1.引進(jìn)專業(yè)人才，提高服務(wù)質(zhì)量。保證穩(wěn)定性，改善老年服務(wù)人員工資收入和福利待遇，形成以專業(yè)人員引領(lǐng)志愿者的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制;提升專業(yè)性，鼓勵(lì)高等院校和中等職業(yè)學(xué)校加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)建設(shè)，依托專業(yè)院校、大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等建立養(yǎng)老服務(wù)和管理實(shí)訓(xùn)基地，打造以品德、能力和業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的階梯式職稱評(píng)價(jià)和技能等級(jí)評(píng)價(jià)制度;維持活躍性，開展職業(yè)道德教育，樹立養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的愛心、耐心、細(xì)心、恒心和敬畏之心“五心”，培養(yǎng)職業(yè)榮譽(yù)感。

2.豐富項(xiàng)目?jī)?nèi)容，提升服務(wù)水平。從“住”入手，讓老人住得舒心，推進(jìn)高齡、失能老人家庭適老化改造，整合暢通各類服務(wù)機(jī)構(gòu)和商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)為老人提供多樣化上門服務(wù);從“餐”入手，讓老人吃得放心，鼓勵(lì)連鎖化企業(yè)、個(gè)體工商戶、開放食堂為老人提供定點(diǎn)餐飲、外賣上門服務(wù)，打造社區(qū)老年餐桌;從“娛”入手，讓老人玩得開心，在農(nóng)村電影放映、農(nóng)家書屋等重大文化惠民工程中增加專門面向老年人的內(nèi)容，鼓勵(lì)老年人組織多種類型的文化體育交流活動(dòng);從“養(yǎng)”入手，讓老人賺得安心，嚴(yán)厲打擊各類電信網(wǎng)絡(luò)詐騙和非法集資活動(dòng);從“助”入手，讓老年人過得順心，引入社會(huì)工作者、心理咨詢師等為高齡、空巢、失能、失智、貧困、傷殘、計(jì)劃生育特殊家庭等重點(diǎn)老年人開展心理健康服務(wù)。

責(zé)任編輯：康? ?璇

[收稿日期]2019-03-05

[作者簡(jiǎn)介]殷婕（1988—），女，四川宜賓人，中共樂山市委黨校講師，主要研究方向：社會(huì)學(xué)。

[基金項(xiàng)目]本文為2018年樂山哲學(xué)社會(huì)科學(xué)管理課題《樂山社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系存在問題及對(duì)策研究》（項(xiàng)目編號(hào)：SKL2018C02）結(jié)項(xiàng)成果。