“條件—形式”視閾下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式探索

摘? ?要：村民自治的實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)行了三十多年，目前村民自治的有效實(shí)現(xiàn)面臨著三大問題：自治單元不合理、村民參與不足、自治規(guī)則不明確。通過“條件—形式”的范式進(jìn)行分析，可以得出：選取村民自治的適當(dāng)規(guī)模、激發(fā)村民自治的內(nèi)生動(dòng)力、厘清自治組織的行為關(guān)系是促進(jìn)村民自治有效實(shí)現(xiàn)的重要條件。

關(guān)鍵詞：條件—形式范式;村民自治;有效實(shí)現(xiàn)形式

中圖分類號(hào)：C91? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.03.017

文章編號(hào)：1009-6922（2019）03-94-04

20世紀(jì)80年代，我國為了破解當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村治理的難題，村民自治理論應(yīng)運(yùn)而生，并在1988年正式確立了“村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式。中央歷來重視村民自治工作，特別是近五年下發(fā)的中央一號(hào)文件都要求各地積極“探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”。2019年中央一號(hào)文件指出要發(fā)揮群眾參與治理主體作用;2019年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局。村民自治作為鄉(xiāng)村治理的主要形式，在其實(shí)踐過程中依然需要不斷創(chuàng)新、推進(jìn)。在此過程中，采取“條件—形式”的分析范式，根據(jù)重心下移、村民參與、規(guī)則確立的條件，選擇激發(fā)自治主體積極性、選取適當(dāng)自治規(guī)模、厘清組織行為關(guān)系的形式，探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。近年來，廣東清遠(yuǎn)、廣東云浮、廣西貴港、湖北秭歸、四川都江堰等地紛紛進(jìn)行了村民自治單元下沉的嘗試，并取得了一定的成效。根據(jù)各地情況嘗試選取新的適宜村民自治發(fā)展的單元成為了一種趨勢(shì)。

一、都江堰村民自治的現(xiàn)狀與探索

現(xiàn)行的村民自治有效實(shí)現(xiàn)的探索主要面臨三個(gè)難題：一是村民自治單元的選擇不恰當(dāng);二是村民參與自治的積極性不夠高;三是村民自治規(guī)則與制度不能完全切合當(dāng)?shù)貙?shí)情。在一些地方的探索當(dāng)中，可以看到其在單元選擇、村民參與、規(guī)則確立方面已經(jīng)有了新的進(jìn)步。

四川省都江堰位于成都平原西北部，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，都江堰的散居院落陷入“上面管不著、下面難自治、服務(wù)難到位”的困境之中。由此，都江堰以院落為單位，成立“院落委員會(huì)”，形成鄉(xiāng)—村—院落的三級(jí)治理層級(jí)。

都江堰院落中，明確“院規(guī)”、訂立“民約”，王家院子院落住戶規(guī)約中規(guī)定：房前屋后無“三亂”，方家院子文明行為約束機(jī)制中規(guī)定：院落住戶內(nèi)、外物品擺放整齊有序，不亂放亂掛。九井村、峰門村村規(guī)民約中對(duì)道路基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)進(jìn)行規(guī)定，每家每戶門口張貼文明承諾書。規(guī)則的重要性在此體現(xiàn)出來。但是，在涉及特殊情況的時(shí)候，各地的規(guī)則程序等也能適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，特別是在村網(wǎng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋之后，微信、電話等即時(shí)電子通訊設(shè)備成為村民參與自治的重要工具。例如當(dāng)某村民代表外出時(shí)，召開了村民代表大會(huì)，該代表可通過電話微信等遠(yuǎn)程工具參與到會(huì)議中來，而非采取死板的、人必須到場(chǎng)的會(huì)議形式。

都江堰單元下移，建立三級(jí)治理層級(jí)，宋家坪村、方家梁村、九井村、峰門村整合經(jīng)濟(jì)利益以提高村民的自治參與為前提，都江堰、九井村、峰門村因地制宜確立相關(guān)自治規(guī)則，這些都有效地促進(jìn)了當(dāng)?shù)卮迕褡灾蔚膶?shí)踐。在重心下移、村民參與、確立規(guī)則的條件之下，得益于單元規(guī)模的適宜選擇、村民參與的內(nèi)生動(dòng)力以及因地制宜的規(guī)則確立，村民自治有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

二、重心下移：選取村民自治的適當(dāng)規(guī)模

滕尼斯認(rèn)為，由于持久地保持與農(nóng)田和房屋的關(guān)系，就形成了共同體的生活。由此產(chǎn)生的生活范圍就是村莊。共同生活的新基礎(chǔ)的影響造就了村莊的時(shí)代，“這種新的基礎(chǔ)是隨著耕作土地才有的，鄰里的基礎(chǔ)與血緣親戚的舊的和堅(jiān)固的基礎(chǔ)并存;村莊的基礎(chǔ)和望族并存?！钡赜?、文化、血緣等因素造就了村莊，村民在村莊中生活，但是村莊的范圍在不同的地方，由于不同的條件呈現(xiàn)出不同的規(guī)模。

20世紀(jì)80年代，《憲法》確認(rèn)村民委員會(huì)是中國農(nóng)村基層社會(huì)的群眾性自治組織，村民自治開始發(fā)展起來。全國的農(nóng)村政治體制改革開始之后，各地開始進(jìn)行合村并組、撤銷村小組等活動(dòng)，村民自治實(shí)施的共同體持續(xù)擴(kuò)大，自治單元上移。與此同時(shí)，許多問題開始暴露出來：村民自治單元過大，村民對(duì)于自治事務(wù)的關(guān)注度不集中;村民參與自治成本過高，自治積極性不足;村民代表與村民人數(shù)比例不合理，村民代表的代表性不足;村委會(huì)承擔(dān)過多上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)，造成過度行政化，上面千條、下面一根針，各種上級(jí)任務(wù)落地，令村干部應(yīng)接不暇。

徐勇指出，利用自然村或者地域相近的村落建立起相應(yīng)的、不具有行政功能的、屬于完全自治的自治組織，這種新的村民自治形式，在破解農(nóng)村治理中長期存在且又十分緊迫的難題方面發(fā)揮了積極作用。這種自治形式一是激發(fā)了村民內(nèi)在的動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了其自我的發(fā)展;二是緩解了黨政機(jī)關(guān)與村民的矛盾;三是破解了村民自治制度難以“落地”的問題;四是維護(hù)了基層的穩(wěn)定。

通過村民自治單元的下移提高村民自治實(shí)施的有效性，需要根據(jù)一定的條件。其一，選取適當(dāng)?shù)睦婀餐w。共同利益是村民參與自治的根本動(dòng)因。不同的利益如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)等會(huì)產(chǎn)生不同的利益共同體。因此，選取適當(dāng)形式的利益共同體對(duì)提高村民對(duì)自治事務(wù)的參與度有所增益。其二，選取恰當(dāng)?shù)牡赜蚍秶＿^大的地域范圍會(huì)提高村民參與自治的時(shí)間和空間成本，過小的地域范圍會(huì)降低自治效率。就目前村民自治在建制村之下的實(shí)踐狀況來看，村民自治的單元有必要進(jìn)行下沉。更小的自治單元、更緊密的共同體更有助于使村民的利益密切相關(guān)，從而激發(fā)村民參與自治的積極性。

三、村民參與：激發(fā)自治主體的內(nèi)生動(dòng)力

我國對(duì)人民實(shí)行民主，民主與現(xiàn)代化相攜而行。二者在鄉(xiāng)村治理層面表現(xiàn)為國家對(duì)農(nóng)村的治理。但是，完全依靠國家的行政管理來治理農(nóng)村無疑是不現(xiàn)實(shí)的，龐大的人口基數(shù)、遼闊的地域范圍要求中國廣大的農(nóng)村基層要依靠自身的組織功能實(shí)現(xiàn)自我管理。為了提升農(nóng)民自身民主素質(zhì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的自我管理，有效行使民主權(quán)利以及推動(dòng)現(xiàn)代化的進(jìn)程，群眾的參與就變得尤其重要。

首先，村民參與自治是提升農(nóng)民民主素質(zhì)的迫切要求。中國作為以農(nóng)業(yè)文明為主的國家，農(nóng)村人口占據(jù)了中國人口的大多數(shù)。中國社會(huì)具有鄉(xiāng)土性，中國鄉(xiāng)土社區(qū)的單位是村落。對(duì)一個(gè)村莊的公共事務(wù)來說，很多事情可以采用直接民主的辦法。但是由于歷史原因，村落中的農(nóng)民民主意識(shí)長期被擠壓，農(nóng)村缺乏民主傳統(tǒng)，農(nóng)民自身民主素質(zhì)不足以支撐民主制度建設(shè)。其次，村民參與自治是實(shí)現(xiàn)民主的要求。彭真指出，十億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家作主，最基本的兩個(gè)方面體現(xiàn)在：人民通過選舉組成全國人大和地方各級(jí)人大，行使管理國家的權(quán)力;在基層實(shí)行群眾自治，群眾的事情群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利。村民自治能夠使人民充分行使民主權(quán)利。徐勇也認(rèn)為，中國農(nóng)村的村民自治是農(nóng)村居民根據(jù)法律自主管理本村事務(wù)的基層民主制度，是有中國特色社會(huì)主義民主的一種重要形式，亦是在新的歷史條件下農(nóng)村治理的一種有效方式。村民參與自治是民主在農(nóng)村基層的重要體現(xiàn)，民主化的進(jìn)程依靠村民自治將得到更有效的推動(dòng)。最后，村民參與自治是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的要求。建設(shè)社會(huì)主義民主，是現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)之一。鄧小平提出：“沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化。當(dāng)然，民主化和現(xiàn)代化一樣，也要一步一步地前進(jìn)。”由此看來，群眾參與村民自治，不僅有助于社會(huì)主義民主的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于現(xiàn)代化的進(jìn)程也有所裨益。

村民參與自治需要根據(jù)一定的條件。其一，村民要自愿參與。群眾自愿是自治的主體基礎(chǔ)，自治離不開自愿，群眾自愿程度決定自治的有效實(shí)現(xiàn)程度。強(qiáng)迫進(jìn)行外部干預(yù)只能出現(xiàn)強(qiáng)制性的聚合，村民被迫參與只會(huì)出現(xiàn)消極自治，無法達(dá)到村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。其二，自治內(nèi)容要切合村民利益。馬克思指出，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！贝迕駥?duì)于自身利益的關(guān)切程度比其他無關(guān)緊要的事件更高，在適宜的自治單元中，村民的利益被緊密聯(lián)合，村民參與自治的積極性也會(huì)隨之提高。其三，自治結(jié)果要有利于發(fā)展。一味強(qiáng)調(diào)自治形式，采取體制化的自治方式，忽視村民本身意愿，不考慮本地實(shí)際，會(huì)使村民自治陷入“空轉(zhuǎn)”，出現(xiàn)“干部自治”“形式自治”等情況，最終結(jié)果不利于村民與村民自治的發(fā)展。在適宜的自治單元中，出于利益的考量，村民參與自治的積極性得到激發(fā)，村民自治的規(guī)則和制度也將進(jìn)一步明確與落實(shí)。

四、規(guī)則確立：厘清自治組織的行為關(guān)系

村民自治的發(fā)展過程就是制度化和規(guī)范化并進(jìn)的過程，從村一級(jí)的村規(guī)民約、村民自治章程，到省市縣的條例規(guī)定，再到國家層面的法律文件，為村民自治提供一套正式的制度規(guī)范，體現(xiàn)現(xiàn)代法治秩序的要求。確立規(guī)則、明確制度、厘清自治組織的行為關(guān)系是村民自治組織有效運(yùn)行的前提條件。確立組織規(guī)則的原因有二：其一，維護(hù)組織的穩(wěn)定性。制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程。村民自治的組織要想維持其穩(wěn)定性必須確立其規(guī)則，明確其制度。費(fèi)孝通指出，在一個(gè)變遷很快的社會(huì)，傳統(tǒng)的效力是無法保證的。要保證大家在規(guī)定的辦法下合作應(yīng)付共同問題，就得有個(gè)力量來控制各個(gè)人了，這個(gè)力量就是“法治”。從村民自治的角度來看，這種力量也意味著規(guī)則與制度。規(guī)則是村民自治的制度基礎(chǔ)，維系著自治單元的穩(wěn)定。但是國家制度安排不可能對(duì)所有的村莊自治規(guī)則給予具體的明確規(guī)定，而國家制度輸入到村莊的過程中，又會(huì)受到各種因素的影響，使具體規(guī)則的制定運(yùn)用在不同的村落出現(xiàn)較大的差異。因此，在進(jìn)行村民自治的探索的時(shí)候，需要因地制宜，合理建立適用于當(dāng)?shù)氐囊?guī)則。其二，建立組織的共同價(jià)值觀。共同價(jià)值觀有利于提高自治組織的凝聚力，使自治主體的思想觀念緊密相連，提升其對(duì)自治組織的認(rèn)同感與歸屬感。由此，村民在參與自治事務(wù)的過程中，會(huì)更加設(shè)身處地、積極參與。而自治組織獲取價(jià)值觀需要規(guī)則與制度的確立。有效的規(guī)則與制度可以使村民在自治組織中保持積極的思想觀念，做出相似的行為選擇，將組織的共同利益放在自己的個(gè)人利益之前。為了維持村莊的穩(wěn)定與發(fā)展，踐行社會(huì)主義民主，村民有必要在共同價(jià)值觀的引導(dǎo)下，遵守自治組織規(guī)則與制度。確立規(guī)則、明確制度也需要根據(jù)一定的條件。

（一）定位準(zhǔn)確化

進(jìn)行自治首先要有準(zhǔn)確的定位，即自治主體的定位、自治組織的定位、自治制度的定位。自治主體是村民自治的參與者，在村民自治的過程中，發(fā)揮著組織、管理、教育、監(jiān)督等作用，村民在參與自治事務(wù)的過程中，可能扮演著不同的角色。因此，每個(gè)自治參與者都應(yīng)當(dāng)明確自己的角色定位，有效發(fā)揮自己的作用，積極參與村民自治事務(wù)。自治組織是村民自治的實(shí)施載體。作為自治主體的村民只有在自治組織中才能有效發(fā)揮自己的作用，從而推動(dòng)自身乃至村莊的發(fā)展。而自治組織是由于村民的加入才能實(shí)現(xiàn)自身存在的價(jià)值，因此自治組織應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確定位自身，為村民的自治服務(wù)，合理選擇自治規(guī)模，避免過度行政化。自治制度的存在就是為了使村民更好、更方便地參與自治、發(fā)揚(yáng)民主。因此，自治制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其作為村民自治運(yùn)行規(guī)則與方式的作用，以期村民自治能夠更有效實(shí)踐。

（二）規(guī)則明確化

村民自治的規(guī)則應(yīng)當(dāng)明確，不論是白紙黑字，或是約定俗成，都應(yīng)當(dāng)使村民對(duì)其有明確的認(rèn)知。規(guī)則不明確、制度不落實(shí)、程序不規(guī)范，就會(huì)模糊村民對(duì)自身擁有的權(quán)利、應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)等的認(rèn)知，不利于村民參與積極性的提高，形式上出現(xiàn)“干部自治”“威權(quán)自治”，最終導(dǎo)致村民自治陷入“制度空轉(zhuǎn)”。

（三）適度程序化

程序化在村民自治的實(shí)踐中有其存在的必要性。但是片面強(qiáng)調(diào)正規(guī)化和程序化，村級(jí)治理的效能就可能降低，活力就會(huì)下降，制度實(shí)踐就可能效果不佳。因此，在村民自治的實(shí)踐中，各自治組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，選擇合理的自治單元，建立相應(yīng)的自治制度，增加或減少相關(guān)程序，以期最大限度保障村民自治權(quán)利、推動(dòng)村民自治事務(wù)實(shí)施。

通過選擇適當(dāng)治理單元、激發(fā)村民自治參與動(dòng)力、厘清自治組織的行為關(guān)系、明確組織規(guī)則，可以因地制宜建立制度化的自治體系，促進(jìn)村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：秦利民

[收稿日期]2019-03-20

[作者簡(jiǎn)介]葉清（1998—），女，四川樂山人，山東青年政治學(xué)院政治與公共管理學(xué)院2016級(jí)政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)學(xué)生，主要研究方向：基層政治。

[基金項(xiàng)目]2016年山東青年政治學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練資助項(xiàng)目《“條件—形式”視閾下探索村民自治不同實(shí)現(xiàn)形式的研究——基于四川都江堰的院落自治的調(diào)查與研究》。