設區(qū)市地方立法權限研究

● 王 堯

十八屆四中全會提出要完善立法制度，賦予地方立法權。為貫徹十八屆四中全會精神，2015年3月，全國第十二屆人大會三次會議召開，會上通過了立法修改相關決定。立法法后修訂后，區(qū)域地方政府依法享有地方立法權，對地方立法權與范圍作出了明確規(guī)定，在此基礎上，促使我國立法體制逐步完善。地方立法權享有主體以原31個省，自治區(qū)，直轄市和49個大城市為依據。增加了274個，包括240個地區(qū)城市，30個自治州和4個沒有地區(qū)的地級市。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議第三次全體會議投票通過了“中華人民共和國憲法修正案”。地區(qū)法規(guī)制定地方法規(guī)的規(guī)定正式納入憲法，這意味著地區(qū)城市的地方立法權在憲法中得到確認。

一、設區(qū)市地方立法權限的概述

（一）設區(qū)市地方立法權限的劃分依據

第一是國家政治制度方面，在同一政治體系中，中央與地方政府而言，中央立法處于主導，而地方立法居于從屬地位；地區(qū)性城市的地方立法權是地方立法權的衍生水平，受到審批和備案等程序的強有力控制。中央給予地方權力，權力的大小也由地方調整，因此城市和地方立法權受到國家制度的限制。

第二是經濟發(fā)展層面，這是劃分立法權限的重要因素。從1954到1979年間，我國以計劃經濟為主，中央權威保障的同時，集中優(yōu)化管理全國資源，全面停止地方立法是十分必要的。自改革開放以來，我國實施市場經濟體制，地方經濟快速發(fā)展的背景下，中央賦予地方一些權力，將立法權有一定限度下放到設區(qū)的市一級，對法制統(tǒng)一和經濟發(fā)展有一定的積極作用。

（二）賦予地區(qū)和城市地方立法權的重要性

賦予城市立法權現(xiàn)實意義非常突出，能夠推動區(qū)域法制建設，保障和諧社會的建立。深刻闡釋了賦予該地區(qū)市政立法權的現(xiàn)實意義，并從以下幾個方面，適當反映其集中度：

1．首先是國家政治制度。區(qū)域城市的地方立法權，一定程度上是地方立法權的衍生水平，并受到審批和備案等程序的強烈控制。中央政府給予地方政府一定的權力，而該權力的大小也由地方政府進行適當?shù)卣{整，因此城市和地方立法權受到國家制度很大的限制，必須要正確認識這一問題。

2．第二是經濟發(fā)展。1954到1979年間我國以計劃經濟體制為主，為了確保中央權威性，優(yōu)化管理各項資源，應全面停止地方立法。隨著改革開放的深入，我國經濟體制由計劃轉向市場經濟，地方經濟快速發(fā)展的同時，中央政府賦予地方政府一些權力，在一定限度范圍內，將立法權下放到設區(qū)市一級政府部門，此種情況下，它對法制和經濟發(fā)展的統(tǒng)一發(fā)揮著重要的積極作用。在市區(qū)各項事務管理中，享有一定立法權，調動地方公眾參與立法的熱情與積極性，對于提高立法有效性發(fā)揮著重要的作用，同時對地方資源進行優(yōu)化與招聘，也可以提高地方立法的針對性和有效性，支持地方社會建設工作的優(yōu)化和中國依法治國方略的實施。

二、關于設區(qū)市地方立法權限中存在的問題

該地區(qū)的市政立法權是該地區(qū)立法權的核心內容，雖然新的“立法法”明確界定了其核心內容，但受各種因素影響，新《立法法》對核心內容規(guī)定還是不夠完善，使得地區(qū)市政立法權理實脫節(jié)，各種爭議與問題不斷出現(xiàn)，因而亟待進行明確規(guī)定。具體而言，主要體現(xiàn)為：

（一） 區(qū)和市的權限范圍模糊不清

2000年《立法法》是以排除方式規(guī)定了原較大的市立法權限，即除過國家具體立法事項外，一定條件下，對于任何事項，原有較大市人大及常委會可制定相應的立法。所以，設區(qū)市立法應有明確的規(guī)定，不能模糊不清。但事實并非如此，雖然對于設區(qū)市人大與常委會可立法事項，新《立法法》列舉的比較清楚，但其概況性依然比較高，存在一定的不確定性與模糊性。具體主要表現(xiàn)為：一是理論與實務界對于“城鄉(xiāng)建設管理、環(huán)保及歷史文化保護”等的具體范圍存在很大的爭議，根本原因是其范圍可大可小，界定難度大，尤其是“城鄉(xiāng)建設與管理”自身有廣泛的范圍，包含很多事項，如果全國人大常委會沒有給出權威性立法解釋，設區(qū)市人大與常委會就會將其解釋無限擴大，自身立法權限得以擴大，而這時不符合新《立法法》立法原意的。二是新《立法法》中，如何理解第72條第2項條款中的“等”字？所以，為了預防因不同理解使得設區(qū)立法權限范圍產生差異性認識，全國人大常委會要對該內容給予權威性的立法解釋說明。

（二）各區(qū)市、省、自治區(qū)之間的管轄權劃分不明確

對于各省自治區(qū)與設區(qū)市等相關立法權限，雖然新《立法法》中已經做出了明確規(guī)定，但因兩者出現(xiàn)立法領域重疊，如何劃分其立法權限是面臨的重要問題。結合我國憲法及相關法律規(guī)定，省與自治區(qū)擁有較為完整的地方立法權，廣泛的權限范圍，但設區(qū)市立法領域與省、自治區(qū)出現(xiàn)重復，即對于上述事項，雙方都會做出立法。但在新《立法法》中，并沒有明確規(guī)定設區(qū)市及省、自治區(qū)立法重疊領域如何劃分權限。此種情況下，在實際工作中，需要針對上述事項制定相應的地方立法，且雙方都有制定權利情況下，如何優(yōu)先制定呢？理論層面上，雙方有各自的優(yōu)勢，省級地方立法對省、自治區(qū)整體情況可實現(xiàn)統(tǒng)籌考慮，一定程度上，為省自治區(qū)開展各項工作提供管理法律依據。設區(qū)市立法則利于充分考慮地區(qū)實際發(fā)展，針對性的制定地方立法，提高其可操作性。因此，立法重疊領域，要盡快明確如何劃分設區(qū)市與省、自治區(qū)權限，采取有效措施解決雙方優(yōu)先適用性問題，確保充分優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。

（三）設區(qū)市與原規(guī)模較大的市立法權限銜接不到位

新《立法法》的出臺，所有地區(qū)城市享有立法權，原來較大的城市立法權已成為歷史。 然而，原來較大的城市立法權已經存在了30多年。 這49個地區(qū)的市政立法權很難與原來的49個較大的市政立法權力有效聯(lián)系。具體而言，因原有規(guī)模較大的城市自身擁有較為廣泛的立法權范圍，限制非常小。可以為所有事項制定地方立法，城市立法權的范圍很小。此種情況下，使得兩者立法權限無法實現(xiàn)有效銜接，出現(xiàn)一系列相關問題，主要包含：首先，是否有必要繼續(xù)執(zhí)行原來較大的市政立法計劃中包含的地方立法，并且正在制定這一過程，但它是否超出了該地區(qū)的市政立法權？其次，原大城市批準的地方立法正在提交省，自治區(qū)人民代表大會常務委員會審批。 但是，如果有一個城市立法權力來建立一個區(qū)，是否有必要繼續(xù)？ 第三，誰應該解釋，修改或廢除監(jiān)督城市立法權的原始大規(guī)模地方立法？其中，后者的問題更為突出，影響更為長遠。 雖然新的《立法法》明確規(guī)定了，超越本地區(qū)市政立法權規(guī)模較大的地方立法依然存在法律效力，但并未做出詳細解釋、修改及廢除，為“兩難”問題的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。

三、設區(qū)市逐步完善地方立法權限

設區(qū)市立法權限上述缺陷的存在，要求全國人大常委會及時對新《立法法》條款內容給予一定的解釋。但全國人大常委會在提供權威性解釋時，可從理論與邏輯層面進行相應的分析探討，并提出完善的修正意見，在此基礎上逐步完善設區(qū)市立法權限。

（一）科學列舉基礎上，明確設區(qū)市立法的權限范圍

新的“立法法”通過查點澄清了該市在該地區(qū)的立法權力范圍，這是對2000年立法法的巨大改進。 要有效地解決這個問題，我們應該采取積極的列舉和消極的排斥來澄清區(qū)域城市立法權的范圍。具體來講，人為以上事項范圍具體包含：一是城鄉(xiāng)建設與管理主要包含城鄉(xiāng)規(guī)劃及房地產開發(fā)，還有征地拆遷與補償、基礎設施建設及市政管理等方面的問題。二是環(huán)境保護主要指對大氣、海洋、水、森林、土地、草原、濕地、礦藏、野生動植物、自然遺跡，人類遺骸等進行的保護; 三是關于上述審查結果的報告中未提及有關保護歷史文化的事項。

（二）對于立法重疊領域，明確劃分設區(qū)市與省、自治區(qū)權限

對于立法重疊領域部分，要想明確劃分設區(qū)市與省、自治區(qū)間的權限，找到問題根源是首要任務。兩者之間之所以會出現(xiàn)立法重疊領域，根本原因在于我國各級人大與常委會、政府部門之間“職責同構化”問題比較嚴重，即各級人大與常委會、政府部門職責相同，管理事項也沒有什么區(qū)別，機構部門的上下對口設置，僅僅是不同級別人大與常委會、政府存在不同的行政管轄區(qū)域。所以，設區(qū)市及省、自治區(qū)幾乎存在相同的可供立法的事項，此種情況下，兩者立法勢必會出現(xiàn)重疊領域。實際工作中，因設區(qū)市立法權限的限制比較大，使得雙方立法存在相對較少的重疊領域，局限于以上三方面事項。問題在于，兩者立法出現(xiàn)重疊領域情況下，設區(qū)市立法權亦或是省自治區(qū)立法權，誰為優(yōu)先適用？這就要求要深入分析各級人大與常委會、政府部門的“職責同構化”問題。結合我國相關《憲法》及《地方組織法》規(guī)定與精神，各級人大與常委、政府部門發(fā)生“職責同構化”問題，除過有相同的管理事項外，調動自身積極性與主動性，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢也是其中最為重要的原因。

（三）實現(xiàn)區(qū)域市政立法權與城市原有的較大立法權之間的有效聯(lián)系

因為該區(qū)的市政立法權與原來較大的立法權之間存在很大差異，最初的49個主要市政立法權力與作為其繼承者的49個地區(qū)的市政立法權力之間沒有聯(lián)系。如果出現(xiàn)了上述三方面問題，就要積極采取有效的促使解決這些問題。其中，針對上述第一與第二方面的問題，因原規(guī)模較大的地方市立法要通過省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會審批，才能生效。 因此，只要它具有該地區(qū)的立法權，只要它是在建立的過程中，或者是否已經投票的原始的更大的地方市政立法，未經省，自治區(qū)人民代表大會常務委員會批準，不起作用，不得繼續(xù)下列程序。第三方面，我們建議全國人民代表大會常務委員會采取授權立法手段，此種情況下，授權原49個規(guī)模較大的市繼任者所屬設區(qū)市，可繼續(xù)對市區(qū)立法權限超越的地方立法應予以解釋，修改或廢除。因這些地區(qū)地方立法啊規(guī)模較大的市政府機構制定，社區(qū)市作為其繼任者，可深入了解其立法原意，確保解釋、修改及廢除等工作相關與可操作性得到保障。

（四）設區(qū)的市地方專業(yè)立法機制的構建

在研究區(qū)域立法權專業(yè)立法機制建設的過程中，應注意對立法權形成更清晰認識。此外，將根據城市的實際發(fā)展情況，有效地建設和完善立法機制，加強設區(qū)市科學有效的開展各項立法工作，在此基礎上為城市的法制建設提供積極有效的支持與保障。

1．對立法體制進行完善。在地區(qū)城市成立立法機制時，要對立法監(jiān)督重要性形成正確認識。立法監(jiān)督旨在要求立法過程中，公眾要能夠參與，并充分發(fā)揮公眾在該地區(qū)市政立法中的監(jiān)督作用。只有這樣，才能對立法制度進行科學地完善，立法工作實際效果得到保障。地方組織實際開發(fā)時，增強立法與公眾間的聯(lián)系，從根本上為為民立法發(fā)展目標的實現(xiàn)提供保障，設區(qū)市立法機制獲得更好的建設效果。

2．全面推進立法能力建設。加強對地方立法人才的培養(yǎng)，在推進立法能力建設進程中，還要注意高素質立法人才的培養(yǎng)問題，積極探索高素質人才配置。首先，積極探究立法人員配置問題，實際立法工作中，保障充足的立法人才儲備，并結合地區(qū)實際情況，科學分析并合理制定立法規(guī)劃，以此促使設區(qū)市科學而有效的開展各項立法工作。其次，立法工作中，對于現(xiàn)有立法從業(yè)人員，要增強其綜合素養(yǎng)。設區(qū)市實際立法工作中，確保立法人員進行科學而專業(yè)的交流，以此科學指導實際立法工作，保障立法工作實效性。此種情況下，基于高素質立法人才的支撐，新時期，我國設區(qū)市立法工作獲得更好的發(fā)展成就，地方穩(wěn)定地開展各項立法工作，提高其工作效率。

3．為設區(qū)市建立健全立法程序體系。隨著社會經濟的快速發(fā)展，新《立法法》的出臺與逐步完善，設區(qū)市立法工作過程中，立法程序制度是其立法機制的重要構成內容。實際立法工作中，為了提升立法機制的專業(yè)化水平，要結合實際情況，建立完善的立法程序體系，在此基礎上確保設區(qū)市有效開展各項立法工作，為優(yōu)化集成化管理系統(tǒng)奠定良好的基礎。因而，開展各項立法工作時，要積極探索并逐步完善各項立法程序體系，從根本上加強立法工作建設與發(fā)展。最后，對于各地區(qū)法律規(guī)范的立法聽證會，明確其聽證程序，以此對聽證會工作內容進行規(guī)范，全面推進并落實聽證制度，區(qū)域城市立法工作中，提高其影響力，實現(xiàn)對區(qū)內城市立法權的規(guī)制和制約。