紀(jì)檢監(jiān)察體制改革背景下法治反腐的實踐探索與深化創(chuàng)新

郭 興 全

提 要：黨的十八大以來，我國的法治反腐進程不斷提速，實現(xiàn)了從禁令反“四風(fēng)”到各種行政規(guī)范的約束趨緊、從黨內(nèi)法規(guī)到反腐敗國家法律不斷完善的大轉(zhuǎn)變，基本建成自成體系、配套協(xié)調(diào)、互相補充的反腐敗法治框架。在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革背景下，提高法治反腐水平，還需要提高法治監(jiān)督的實效，規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，在合署中更好發(fā)揮國家監(jiān)察委的作用，提高紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)接受監(jiān)督的法治化水平，最終實現(xiàn)反腐敗斗爭壓倒性勝利目標(biāo)。

法治反腐兼顧程序正當(dāng)和實體正義，是國際社會治理腐敗這個世界性難題探索形成的有效方式。新中國成立以來，我國的腐敗治理大致經(jīng)歷了運動反腐、權(quán)力反腐、制度反腐三個階段。改革開放以來，特別是黨的十八屆四中全會提出“加快推進反腐敗國家立法”后，標(biāo)志著反腐敗斗爭進入法治反腐的新階段。法治反腐，強調(diào)的是用法治思維和法治方式推進反腐敗斗爭，需要反腐敗立法、執(zhí)法、司法和普法共同推進，預(yù)防腐敗重在把權(quán)力關(guān)進制度籠子，不斷提高權(quán)力監(jiān)督實效；懲治腐敗重在于法有據(jù)，切實保障人權(quán)。推進法治反腐，能夠有效促進各反腐敗主體以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩預(yù)防和懲治腐敗，不僅是深化依法治國實踐的要求，也是借鑒國際反腐敗成功經(jīng)驗實現(xiàn)反腐敗斗爭壓倒性勝利的需要。

一、新時代法治反腐的實踐探索

黨的十八大以來，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)不斷深化“三轉(zhuǎn)”聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)，推動雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化程序化制度化，實現(xiàn)派駐和巡視全覆蓋，特別是國家四級監(jiān)察委的設(shè)立，使紀(jì)檢監(jiān)察體制改革不斷深入推進。與此同時，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，由作風(fēng)整飭入手，發(fā)布一系列禁令治理亂作為，制定一系列從政規(guī)范指導(dǎo)官員正確用權(quán)履職，將黨內(nèi)法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分大力推進，《刑法修正案（九）》新增加了貪污罪、受賄罪判處死緩減為無期徒刑后終身監(jiān)禁的規(guī)定，特別是反腐敗國家法律——國家監(jiān)察法的順利出臺，刑事訴訟法修正草案增設(shè)對于貪污賄賂等犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人潛逃境外，依法進行缺席審判的規(guī)定，有效提高了反腐敗的法治化水平。

（一）第一階段：實現(xiàn)由道道禁令到各項規(guī)范性文件的轉(zhuǎn)變

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以強烈的使命擔(dān)當(dāng)和頑強的意志品質(zhì)，直面黨內(nèi)存在的作風(fēng)之弊，將制定和落實中央八項規(guī)定作為推進全面從嚴(yán)治黨的第一刀，刀刃向內(nèi)，開啟了整飭作風(fēng)的新戰(zhàn)役。隨后，在處分違規(guī)發(fā)放津補貼行為，停止新建樓堂館所和清理辦公用房，制止豪華鋪張、提倡節(jié)儉辦晚會，剎住中秋國慶期間公款送禮等不正之風(fēng)，嚴(yán)禁公款購買印制寄送賀年卡等物品，嚴(yán)禁元旦春節(jié)期間公款購買贈送煙花爆竹等年貨節(jié)禮，嚴(yán)肅整治“會所中的歪風(fēng)”，嚴(yán)禁在歷史建筑、公園等公共資源中設(shè)立私人會所，嚴(yán)禁黨政機關(guān)到風(fēng)景名勝區(qū)開會等方面，發(fā)布道道禁令，點名道姓通報頂風(fēng)違紀(jì)者，基本做到令行禁止，扭轉(zhuǎn)了一度渙散的黨風(fēng)政風(fēng)，帶動社會風(fēng)氣整體不斷好轉(zhuǎn)。

如果說禁令更多的是用政策性通知發(fā)布的，那么，隨后，黨中央和國務(wù)院陸續(xù)出臺的各種規(guī)范性文件就初步顯現(xiàn)了法治反腐的進展。實際上，十八屆黨中央在制定中央八項規(guī)定的同時，及時出臺了《實施細(xì)則》，十九屆黨中央也是在第一時間出臺了《貫徹落實中央八項規(guī)定的實施細(xì)則》，這是將禁令落實的實施細(xì)則，具有規(guī)范性文件的意蘊。與此同時，相關(guān)部門在干部教育培訓(xùn)中進一步加強學(xué)員管理，中央和國家機關(guān)會議費管理辦法，黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例，黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定，因公臨時出國經(jīng)費管理辦法，中央和國家機關(guān)培訓(xùn)經(jīng)費管理辦法，黨政機關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整中央和國家機關(guān)差旅住宿費標(biāo)準(zhǔn)，中央和國家機關(guān)工作人員赴地方差旅住宿費標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)表，中央和國家機關(guān)會議費管理辦法，中央行政單位通用辦公設(shè)備家具配置標(biāo)準(zhǔn)，中央和國家機關(guān)會議費管理辦法，黨政機關(guān)辦公用房管理辦法，黨政機關(guān)公務(wù)用車管理辦法等方面，出臺各項管理規(guī)范和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，明確了權(quán)力邊界，劃定了一度模糊的從政底線，成為干部依法用權(quán)履職的指引。

（二）第二階段：反腐敗黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)漸成體系

黨的十八屆四中全會將全面依法治國確定為黨治國理政的基本方式，將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，不僅開辟了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的新階段，還對反腐敗黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的快速推進起到了催化作用。自黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成效明顯。首要的是修改形成了十九大黨章。十九大通過的黨章修正案，共有107處修改，其中總綱部分修改了58處，條文部分修改了49處。①姚桓：《如何認(rèn)識十九大黨章的新變化、新特點》，《中共黨史研究》，2017年11期。新黨章最為重要的修改是將習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，全面從嚴(yán)治黨、四個意識，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的等內(nèi)容寫進了新黨章。其次，有序推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。公開發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，制定了兩個《黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃》和一個《加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》從完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、民主集中制建設(shè)等方面，提出了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的具體規(guī)劃，確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點制定項目。這五年期間，制定、修改了90多部黨內(nèi)法規(guī)，超過當(dāng)時黨內(nèi)法規(guī)總量的40%。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》提出，要完善黨的組織法規(guī)，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，自身建設(shè)法規(guī)，監(jiān)督保障法規(guī)等，并將中國共產(chǎn)黨思想道德準(zhǔn)則、中國共產(chǎn)黨密切聯(lián)系群眾準(zhǔn)則等列入黨內(nèi)法規(guī)計劃。再次，兩次大規(guī)模清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。中央對從新中國成立至2012年6月期間中央出臺的全部文件集中進行了兩次清理，共清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件，其中322件在清理中被廢止、369件被宣布失效，經(jīng)過清理，宣布廢止和失效691件，繼續(xù)有效的487件。①參見盛若蔚：《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成》，《人民日報》 2014年11月18日。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不僅從整體上取得了新的成效，特別是在反腐敗黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的方面，更是成效卓著。主要體現(xiàn)在：第一，反腐敗黨內(nèi)法規(guī)占比最重。黨的執(zhí)政是全面執(zhí)政，但是在黨的十八大以來制定、修訂的90余部黨內(nèi)法規(guī)中，與反腐敗相關(guān)就有30余部。比如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《 中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等都是具有基礎(chǔ)性的反腐敗黨內(nèi)法規(guī)。第二，反腐敗黨內(nèi)法規(guī)實體性規(guī)定漸成體系。目前紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)三大職責(zé)，都已經(jīng)制定了相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)作支撐。十九大黨章明確規(guī)定，黨的各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)，其職責(zé)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)。目前，監(jiān)督職責(zé)有《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，執(zhí)紀(jì)職責(zé)有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，問責(zé)職責(zé)有《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)作依據(jù)?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》也為紀(jì)委履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)提供了工作流程、工作規(guī)范。第三，反腐敗黨內(nèi)法規(guī)的框架基本形成。目前，反腐敗黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)形成以黨章為核心，包括《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《廉潔自律準(zhǔn)則》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《紀(jì)律處分條例》《問責(zé)條例》《巡視工作條例》《地方黨委工作條例》《黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》等在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)框架體系，基本奠定了法治反腐的法規(guī)制度基礎(chǔ)。

（三）第三階段：反腐敗國家法律體系不斷完善

制定一部符合我國國情的國家反腐敗法律是社會各界多年的期盼。自1988年“腐敗”一詞首次出現(xiàn)在政府工作報告中，到1993年黨中央首次提出“反腐敗”后，制定反腐敗國家法的呼聲就不時出現(xiàn)。在1999年的全國人大九屆二次會議上，時任上海社科院院長的全國人大代表張仲禮提交的全國人大史上第一份建議制定《反腐敗法》的議案，被確定為“一號議案”。此后，全國人大代表宋清渭、周洪宇、周曉光、徐安等人先后于2002年、2005 年、2010年、2012年也提出反腐立法方面的建議。這些不同時期的反腐敗立法建議，對于我國反腐敗國家法律的制定具有重要的推動作用。

反腐敗國家立法的步伐在黨的十八大后不斷加快。2013年3月，十二屆全國人大一次會議把“完善反腐敗方面的立法”列入立法規(guī)劃。2014年10月，黨的十八屆四中全會提出加快推進反腐敗國家立法后，推進反腐敗國家立法就列入全國人大2015年的重點工作計劃。2015年8月，十二屆全國人大常委會十六次會議表決通過《刑法修正案（九）》，新增加了貪污罪、受賄罪判處死緩減為無期徒刑后終身監(jiān)禁的規(guī)定，修訂后的刑法自2015年11月1日開始施行。2016年10月，黨的十八屆六中全會閉幕后，中央紀(jì)委機關(guān)會同全國人大常委會法制工作委員會即共同組成國家監(jiān)察立法工作專班。黨的十九大報告明確提出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施?！边@樣，在國家監(jiān)察體制改革試點順利推進的條件下，從監(jiān)察法草案，到監(jiān)察法草案修改稿，再到監(jiān)察法草案建議表決稿，國家監(jiān)察法的制定進入了快車道。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》第五十二條，在憲法第三章“國家機構(gòu)”中增加一節(jié)，作為第七節(jié)“監(jiān)察委員會”。2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（簡稱“國家監(jiān)察法”）。

對外逃貪官缺席審判進入立法程序。2018年8月，十三屆全國人大常委會第五次會議就刑事訴訟法修正草案提請全國人大常委會進行二次審議。修正草案二審稿的一大特色是進一步明確了檢察機關(guān)與監(jiān)察委員會的辦案協(xié)調(diào)銜接機制，特別是調(diào)整了缺席審判的適用范圍等。刑事缺席審判制度在我國是一個全新的制度，草案增設(shè)一章規(guī)定了缺席審判，也就是對于貪污賄賂等犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人潛逃境外，監(jiān)察機關(guān)移送起訴，人民檢察院認(rèn)為犯罪事實已經(jīng)查清，證據(jù)確實、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，可以向人民法院提起公訴。①參見段相宇：《法治反腐聲隆隆，腐敗分子心慌慌》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2018年8月29日。在人民法院依法進行審查后，對于起訴書中有明確的指控犯罪事實的，應(yīng)當(dāng)決定開庭審判。以往外逃人員只有被追逃回國才能對其審判，如今通過修改刑訴法建立缺席審判程序，即便外逃人員逃到天涯海角，也難逃法律的正義審判，審判后再追回將使外逃人員成為負(fù)罪之身，增加了追逃的砝碼。

二、法治反腐的標(biāo)志性成果——國家監(jiān)察法

《中華人民共和國監(jiān)察法》是反腐敗國家立法，其制定于憲有源，實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，對于以法治思維和法治方式預(yù)防和懲治腐敗提供了法律依據(jù)，是我國反腐敗斗爭進入法治反腐新階段的重要標(biāo)志。

（一）國家監(jiān)察法以良法促善治，是將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的反腐敗國家立法。國家監(jiān)察法的主要框架包括總則、監(jiān)察機關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、反腐敗國際合作、對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任和附則等方面，分為9章，共69條，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律。①國家監(jiān)察法對監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，監(jiān)察工作的原則和方針，監(jiān)察委員會的產(chǎn)生和職責(zé)，監(jiān)察范圍，監(jiān)察機關(guān)的權(quán)限，監(jiān)察程序，監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，等方面作出了明確具體的規(guī)定。國家監(jiān)察法是加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋的反腐敗國家立法。在我國，80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部都是共產(chǎn)黨員，這決定了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在一致性，也決定了實行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相統(tǒng)一的必然性，奠定了提高腐敗治理效能的法治基礎(chǔ)。

（二）出臺國家監(jiān)察法，是新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措。出臺國家監(jiān)察法，將黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨的理論和實踐創(chuàng)新成果，以國家法律形式固定下來，能夠有效推動反腐敗斗爭法治化規(guī)范化。首先，尊重憲法精神，維護憲法權(quán)威，推進全面依法治國。十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案共21條，其中有11條與國家監(jiān)察體制改革相關(guān)，特別是在憲法第三章“國家機構(gòu)”中新增“監(jiān)察委員會”一節(jié)，從而確立了監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)的憲法地位。而且，十三屆全國人民代表大會是在通過憲法修正案之后，再審議監(jiān)察法草案，將憲法修改所確立的監(jiān)察制度具體化，使國家監(jiān)察法的立法于憲有據(jù)，成為依憲執(zhí)政、依憲治國的生動體現(xiàn)。①參見中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018年版，第4頁。其次，深化國家監(jiān)察體制改革，完善具有中國特色的監(jiān)督體系，推進全面深化改革。深化國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，在國家權(quán)力機構(gòu)中設(shè)置監(jiān)察機關(guān)，對履行全體公職人員進行專責(zé)監(jiān)督，同紀(jì)委合署辦公，既是黨的機構(gòu)，又是國家機構(gòu)。監(jiān)察委員會的性質(zhì)，是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關(guān)，既不是行政機關(guān)，也不是司法機關(guān)。國家監(jiān)察法的通過和施行，既是深化國家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容，也是監(jiān)察委員會運行的法源依據(jù)，既是對我國政治體制、政治權(quán)力、政治關(guān)系的重大調(diào)整，也是從國情出發(fā)強化對權(quán)力監(jiān)督制約的重大制度創(chuàng)新。最后，強化黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體系，推進全面從嚴(yán)治黨。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。與此同時，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，任何權(quán)力都必須受到制約和監(jiān)督。在我國監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察發(fā)揮著十分重要的作用。毫無疑問，國家監(jiān)察法的通過和施行，不僅是法治反腐的重大立法成果，也是一項加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、強化黨內(nèi)監(jiān)督的制度創(chuàng)新。

（三）國家監(jiān)察法的通過和施行，開啟了法治反腐的新征程。國家監(jiān)察法的立法過程，充分發(fā)揚民主，認(rèn)真回應(yīng)關(guān)切，廣泛凝聚共識，嚴(yán)格依法按程序辦事，體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法、依法立法的精神和原則，為法治反腐打下了良好的法治基礎(chǔ)。首先，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，清除監(jiān)察空白、反腐不留死角，實現(xiàn)從監(jiān)督“狹義政府”到“廣義政府”的轉(zhuǎn)變，有助于將公權(quán)力關(guān)進制度的籠子，為新時代推進反腐敗斗爭提供堅強法治保障。其次，用“留置”取代“兩規(guī)”措施，并規(guī)定嚴(yán)格的程序，有利于解決長期困擾我們的法治難題，鞏固國家監(jiān)察體制改革的成果，創(chuàng)新和完善國家監(jiān)察制度，保障反腐敗工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。再次，將6大類公職人員納入監(jiān)察范圍，彌補了過去行政監(jiān)察范圍過窄的短板，切實保證公權(quán)力在正確的軌道上行使。實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，必將有力強化黨和國家監(jiān)督效能。最后，監(jiān)察法的通過和施行，使監(jiān)察權(quán)力行使更加規(guī)范、邊界更加清晰、運行更加透明，有助于解決當(dāng)前存在的燈下黑問題，依法奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利。

三、推進法治反腐面臨的現(xiàn)實困境

反腐敗立法是法治反腐的基礎(chǔ)。反腐敗執(zhí)法、司法和普法也是題中應(yīng)有之義。盡管在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革條件下反腐敗立法取得了積極進展，但是在法治反腐的執(zhí)法、司法實踐中，還存在一些影響法治反腐實效的突出問題。

（一）紀(jì)委監(jiān)察委監(jiān)督職責(zé)的法治化水平不高影響法治反腐實效

監(jiān)督，是紀(jì)委和監(jiān)察委第一位的、基本的職責(zé)。十九大黨章第46條明確規(guī)定，黨的各級紀(jì)律檢查委員會的職責(zé)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)。國家監(jiān)察法第11條規(guī)定，監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。在國家監(jiān)察體制改革后，紀(jì)委、監(jiān)察委實行合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職責(zé)，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督。監(jiān)督本是預(yù)防腐敗的治本之策，有助于確保更多的干部不進入“四種形態(tài)”的調(diào)整范圍。監(jiān)督職責(zé)的法治化，不僅要體現(xiàn)在監(jiān)督的全過程，有明確的程序、對象、內(nèi)容，還要有必要的糾偏措施。但是，不論是黨章還是國家監(jiān)察法對監(jiān)督都只有原則性規(guī)定，沒有具體的配套措施予以法治保障。這樣，容易使監(jiān)督職責(zé)從首要之責(zé)變?yōu)榇我?zé)，監(jiān)督虛化后容易導(dǎo)致執(zhí)紀(jì)問責(zé)和調(diào)查處置職責(zé)負(fù)荷加重，長此以往造成惡性循環(huán)。

（二）監(jiān)察委的組織結(jié)構(gòu)以及紀(jì)委與監(jiān)察委合署形式與法治反腐要求不符

盡管國家監(jiān)察法對監(jiān)察機關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、反腐敗國際合作、對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督以及法律責(zé)任等方面從總體上都作出了明確的規(guī)定，使監(jiān)察委的設(shè)立、履職有法可依。但是，國家監(jiān)察委員會作為新的國家機構(gòu)，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其職責(zé)目前并沒有明確的法律規(guī)定，對于監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)的程序也沒有細(xì)化。這和其他國家機構(gòu)都有其組織法予以規(guī)定，形成強烈反差。特別是在紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公的條件下，監(jiān)察委沒有自己的內(nèi)設(shè)機構(gòu)保障其法定職責(zé)的落實，不僅機構(gòu)容易被虛化，甚至國家監(jiān)察法的全面實施變得困難。

紀(jì)委與監(jiān)察委合署后，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)立、職責(zé)規(guī)定、運行機制等方面需要依據(jù)各自設(shè)立運行的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律進一步細(xì)化。比如現(xiàn)行紀(jì)委的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置是以《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》為依據(jù)的，在紀(jì)律檢查全過程中進行案件監(jiān)督、紀(jì)律審查、審理等各環(huán)節(jié)都有明確的規(guī)定，形成了內(nèi)部互相監(jiān)督的權(quán)力運行體系。而國家監(jiān)察委成立后，合署辦公條件下并沒有依據(jù)其職責(zé)、權(quán)限對內(nèi)部機構(gòu)進行整合。實際上，國家監(jiān)察委某種程度上只是一塊牌子，只要監(jiān)督對象不是中共黨員就啟用這塊牌子，平時發(fā)揮作用的還是紀(jì)委的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

（三）紀(jì)委和監(jiān)察委接受監(jiān)督的法治化水平不高制約法治反腐實效

紀(jì)委和監(jiān)察委作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)和國家的監(jiān)察機關(guān)，不僅是監(jiān)督的主體，反過來也是被監(jiān)督的對象，應(yīng)該依法接受監(jiān)督。然而，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》對紀(jì)委的監(jiān)督規(guī)定和國家監(jiān)察法對監(jiān)察委的監(jiān)督規(guī)定，還主要依靠黨內(nèi)監(jiān)督和機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督，處于依靠慣例和政策的初級階段，一些監(jiān)督方式的可操作性還有待提高，外部民主監(jiān)督法治化水平亟待提高。

（四）反腐敗相關(guān)部門法定職責(zé)履行不到位，體制尚顯不順

從黨的十八大以來查處的大量腐敗問題來看，不僅組織部門帶病提拔問題突出，紀(jì)委監(jiān)察委的監(jiān)督關(guān)口一再被突破，而且審計、統(tǒng)計等職能部門的監(jiān)督很顯然也沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，人大的監(jiān)督更是需要進一步落實。另外，盡管紀(jì)檢監(jiān)察體制改革不斷深入，但是，對造成腐敗問題的責(zé)任追究依然困難，一些黨委主體責(zé)任的落實還有待深化，敢不敢、愿不愿查都是個問題，查辦案件的雙報告制度在現(xiàn)實中也存在難以真正落實的問題，監(jiān)督同級黨委何其之難？這一方面是由于我國的反腐敗體制機制還不到位，另一方面也說明我國的反腐敗國家基本法還不完善，缺乏對相關(guān)反腐敗機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

四、法治反腐深化創(chuàng)新的對策設(shè)想

（一）提高紀(jì)委監(jiān)察委履行監(jiān)督職責(zé)的法治化水平

提高監(jiān)督的法治化水平，一方面，要把黨內(nèi)法規(guī)對于“監(jiān)督”的各項規(guī)定落到實處。當(dāng)前，根據(jù)新黨章精神和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的規(guī)定，要明確黨內(nèi)監(jiān)督的主要內(nèi)容，落實黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)，把握黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象。另一方面，要把國家監(jiān)察法對于監(jiān)督的規(guī)定落到實處。監(jiān)察法對于“監(jiān)督”職能有具體規(guī)定，即對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查。當(dāng)前，對于廉政教育的開展更加規(guī)范，但是對于依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查還需要細(xì)化辦法。同時，還要不斷完善監(jiān)督的法治基礎(chǔ)，把監(jiān)督關(guān)口不斷前移。

（二）規(guī)范監(jiān)察委內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，在合署中充分發(fā)揮監(jiān)察作用

新憲法第一百二十四條規(guī)定，監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定。目前出臺的《國家監(jiān)察法》規(guī)定的是國家監(jiān)察委的性質(zhì)、職責(zé)、權(quán)限等宏觀方面的內(nèi)容。依照現(xiàn)有國家機構(gòu)都有組織法，因此建議參照其他國家機構(gòu)的組織法，制定出臺《監(jiān)察委員會組織法》，專門就監(jiān)察委內(nèi)部機構(gòu)設(shè)立、職權(quán)范圍、運行機制、人員資質(zhì)等予以規(guī)定，保障監(jiān)察委各項職責(zé)權(quán)限有承擔(dān)主體和責(zé)任。

紀(jì)委與監(jiān)察委名義上雖屬于兩個機構(gòu)，受各自法律制度的約束，但在省級以下監(jiān)察委主任由紀(jì)委書記擔(dān)任，副主任由副書記兼任，在運行上不分彼此，是黨政高度合一的機關(guān)，俗稱“一套人馬，兩塊牌子”。在這種高度合一的體制下發(fā)揮國家監(jiān)察委會的作用，使《國家監(jiān)察法》規(guī)定的國家監(jiān)察委各項權(quán)限落到實處，當(dāng)前首要的是在合署辦公條件下，探索國家監(jiān)察委員會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)與紀(jì)委內(nèi)設(shè)機構(gòu)的有效對接，避免用紀(jì)委機構(gòu)代替國家監(jiān)察委的機構(gòu)，虛化國家監(jiān)察委的作用。同時，建議探索在黨領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的前提下，試行紀(jì)委決策、監(jiān)察委負(fù)責(zé)決策執(zhí)行的合署又分工機制。

（三）創(chuàng)新紀(jì)委監(jiān)察委接受監(jiān)督的方式方法

提高反腐敗主體接受監(jiān)督的法治化水平有助于把監(jiān)督權(quán)力關(guān)進制度的籠子。一方面，要將現(xiàn)有監(jiān)督機制落到實處，對于紀(jì)委來說，嚴(yán)格依照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的規(guī)定，強化自我監(jiān)督，健全內(nèi)控機制，并自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督，確保權(quán)力受到嚴(yán)格約束。對于監(jiān)察委來說，要細(xì)化本級人民代表大會及其常務(wù)委員會對其監(jiān)督的具體形式，要突出過程監(jiān)督，同時要發(fā)揮內(nèi)設(shè)機構(gòu)的相互制約與監(jiān)督，更為重要的是接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。同時，作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗專門機構(gòu)，對其嚴(yán)格監(jiān)督，也需要不斷創(chuàng)新方式方法，避免出現(xiàn)監(jiān)督漏洞。

（四）在深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革前提下，探索國家反腐敗基本法

當(dāng)前，隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革不斷深入推進，提高反腐敗斗爭的法治化水平還需要從長計議。為解決當(dāng)前反腐敗機構(gòu)難以形成有效合力的實際，建議出臺具有中國特色的反腐敗國家基本法律，不僅要從法律上營造公職人員廉潔履職的制度環(huán)境，防范利益沖突，還要對各職能部門發(fā)揮反腐敗作用和責(zé)任追究要實現(xiàn)硬約束，真正建成不敢腐、不能腐、不想腐的反腐敗法治體系。同時，對于一些已經(jīng)出臺的反腐敗法律法規(guī)，關(guān)鍵是制定實施細(xì)則，完善配套措施，充分發(fā)揮反腐敗的法治合力。