基于SD公路PPP項(xiàng)目的思考分析和管理建議

趙凱華

摘 要：國(guó)務(wù)院“43號(hào)文”發(fā)布后，PPP模式作為一種促經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提供給效能的政策方式得到日益推廣，加之當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的大背景，使得PPP項(xiàng)目的發(fā)展前景愈來(lái)愈廣。本文以到2018年P(guān)PP項(xiàng)目數(shù)累計(jì)居全國(guó)首位的SD為基，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“先行官”-公路行業(yè)為例，對(duì)PPP項(xiàng)目中存在的問(wèn)題進(jìn)行思考分析，并提出有關(guān)的建議意見。

關(guān)鍵詞：SD公路 ?公路經(jīng)濟(jì) ?PPP項(xiàng)目

一、當(dāng)下SD公路PPP項(xiàng)目面臨的幾個(gè)主要問(wèn)題

一是民營(yíng)企業(yè)參與度低，政府承擔(dān)的金融風(fēng)險(xiǎn)較大。以SD為例，公路工程央國(guó)企的參與規(guī)模是民營(yíng)企業(yè)2倍，這一定程度上偏離了PPP模式“引進(jìn)社會(huì)資本、提高供給效率”的思想原則，并增加了政府的金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一方面因工程類央國(guó)企在施工資質(zhì)、能力方面具有優(yōu)勢(shì)，金融機(jī)構(gòu)在融資時(shí)更傾向于服務(wù)央國(guó)企，從而在資金方面制約了民營(yíng)企業(yè)的參與;另一方面，民營(yíng)企業(yè)多以利益最大化為目標(biāo)，一旦經(jīng)營(yíng)不善就容易履約失信，對(duì)政府債務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

二是存在項(xiàng)目融資到位率不足影響落地率的問(wèn)題。從SD數(shù)據(jù)來(lái)看，商業(yè)銀行是PPP融資的主渠道，但因其更關(guān)注資金風(fēng)險(xiǎn)程度，對(duì)PPP項(xiàng)目合規(guī)性審查、資金安全措施、政府財(cái)力和債務(wù)指標(biāo)等方面要求嚴(yán)苛，并要求超10年的貸款報(bào)中國(guó)人民銀行備案，且最長(zhǎng)期限不能超15年，而多數(shù)公路PPP項(xiàng)目都高于15年，這使得項(xiàng)目融資更加困難、落地率降低。

三是PPP財(cái)務(wù)管理及監(jiān)管體制尚不成熟，工程項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)值較高。公路PPP項(xiàng)目具有投資數(shù)額大、運(yùn)行周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)因素多的特點(diǎn)，要求配備高專業(yè)素養(yǎng)財(cái)務(wù)人員、健全完善財(cái)務(wù)監(jiān)督體制，以隨時(shí)對(duì)某個(gè)時(shí)間點(diǎn)、環(huán)節(jié)上的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效監(jiān)控反饋，并制定措施規(guī)避降低風(fēng)險(xiǎn)，并因涉及資金額大，在監(jiān)管體制上更應(yīng)著重防范挪用、擠占等腐敗行為。但從當(dāng)前實(shí)際來(lái)看，在專業(yè)度、重視度和漏洞查補(bǔ)上存在諸多問(wèn)題。

四是PPP項(xiàng)目環(huán)節(jié)復(fù)雜，專業(yè)技術(shù)人才缺乏?！督煌ㄟ\(yùn)輸PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別》一文中，梳理交通行業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素達(dá)35個(gè)方面，包括財(cái)務(wù)法律、金融工程、政策研究，甚至自然環(huán)境等不可抗風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)方面，這就要求參與PPP項(xiàng)目的三方--政府、社會(huì)資本和中介機(jī)構(gòu)，都有一批對(duì)政策理解深刻、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的PPP管理人才，而PPP模式在我國(guó)尚屬新生事物，專業(yè)人才缺乏制約了項(xiàng)目的實(shí)施。

二、基于面臨問(wèn)題提出的管理建議和控制策略

建立健全契約制度，引入三方機(jī)構(gòu)審查認(rèn)證，提高民營(yíng)企業(yè)參與度。國(guó)資委[2017]192號(hào)文對(duì)央國(guó)企參與PPP項(xiàng)目進(jìn)行急剎車，民營(yíng)企業(yè)成為今后PPP項(xiàng)目一支重要社會(huì)資本力量。建議盡快從國(guó)家層面出臺(tái)法律規(guī)章，界定政府、企業(yè)及中介等三方權(quán)責(zé)職能，當(dāng)各方利益受損時(shí)，可以依法處罰，防止違約失信行為對(duì)公共利益的損害;同時(shí)引入專業(yè)三方機(jī)構(gòu)審查認(rèn)證社會(huì)資本，選擇專業(yè)能力強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，以最大程度提高政府利用社會(huì)資本效力，并避免社會(huì)資本方的違約問(wèn)題。

規(guī)范PPP項(xiàng)目管理，完善金融機(jī)構(gòu)融資機(jī)制，破解融資到位率不足問(wèn)題。嚴(yán)格遵循《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》合同簽訂，將政府承擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼支出納入規(guī)章約束，減少商業(yè)銀行對(duì)在實(shí)際融資過(guò)程中對(duì)政府公共預(yù)算和負(fù)債率方面的擔(dān)憂。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)破除舊的貸款審批模式，重點(diǎn)建立針對(duì)民營(yíng)企業(yè)PPP項(xiàng)目的審議程序，并鼓勵(lì)保險(xiǎn)證券、信托基金層長(zhǎng)線資金參與PPP項(xiàng)目，以解決商業(yè)銀行融資期限問(wèn)題。

強(qiáng)化內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)管，健全財(cái)務(wù)預(yù)警機(jī)制，規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。以真實(shí)準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為基，結(jié)合嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的報(bào)表數(shù)據(jù)，為管理決策者做出準(zhǔn)確判斷、避免危機(jī)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)結(jié)合公路工程實(shí)際，從籌投資、收益分配、成本超支風(fēng)險(xiǎn)等方面，準(zhǔn)確分析項(xiàng)目?jī)攤?、盈利能力，以現(xiàn)金流量表為重點(diǎn)，及時(shí)預(yù)判債務(wù)危機(jī)，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)警戒線，以保障項(xiàng)目順利開展。

提高人才專業(yè)度，注重培養(yǎng)PPP項(xiàng)目人才隊(duì)伍。結(jié)合省市層面的人才引進(jìn)計(jì)劃，將引進(jìn)和培養(yǎng)公路工程PPP專業(yè)人才列入計(jì)劃內(nèi)。同時(shí)可建立PPP交易市場(chǎng)，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)人才，融合工程項(xiàng)目實(shí)際，制定具體的實(shí)施方案，逐步完善和充實(shí)PPP項(xiàng)目人才市場(chǎng)。

參考文獻(xiàn)：

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