我國存款保險(xiǎn)制度發(fā)展存在的問題及對策

王 璐

一、存款保險(xiǎn)制度

存款保險(xiǎn)制度，是為了維護(hù)存款人的存款安全，維護(hù)金融體系的安全和穩(wěn)定，成立專門的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，各存款性金融機(jī)構(gòu)作為投保人，根據(jù)所吸收的存款按一定比例交付保險(xiǎn)費(fèi)。當(dāng)投保機(jī)構(gòu)因經(jīng)營不善出現(xiàn)問題甚至面臨倒閉的時(shí)候，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按規(guī)定向投保機(jī)構(gòu)提供救助或向存款人進(jìn)行賠付的一種制度。

存款保險(xiǎn)制度分為隱性的存款保險(xiǎn)制度和顯性的存款保險(xiǎn)制度。顯性存款保險(xiǎn)制度，是指由國家以制定法律的形式保護(hù)存款人的權(quán)利，依據(jù)法律規(guī)定建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，以此來保護(hù)存款人的存款。隱性存款保險(xiǎn)制度，是指國家并未出臺有關(guān)存款保險(xiǎn)的法律，當(dāng)銀行面臨經(jīng)營困境或?yàn)l臨倒閉時(shí)，政府會(huì)對存款人的存款提供保護(hù)，保護(hù)存款人的權(quán)益，保障金融市場的穩(wěn)定。

二、存款保險(xiǎn)制度在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

1.隱性存款保險(xiǎn)制度

在《存款保險(xiǎn)條例》正式實(shí)施之前，我國并未建立顯性存款保險(xiǎn)制度，而是采取隱性的存款保險(xiǎn)制度，即政府對儲戶的存款提供保護(hù)，保護(hù)存款人的權(quán)益不受損失，保障金融體系的穩(wěn)定。在銀行經(jīng)營出現(xiàn)問題或?yàn)l臨破產(chǎn)時(shí)，政府會(huì)采取一切措施化解危機(jī)，同時(shí)存款人也將會(huì)享受全額的存款保護(hù)。應(yīng)該說，中國式的隱性存款保險(xiǎn)制度對于穩(wěn)定金融秩序、實(shí)現(xiàn)國家的長治久安起到了非常重要的作用。

2.顯性存款保險(xiǎn)制度

1993 年，存款保險(xiǎn)基金在我國首次提出，以保障社會(huì)公眾利益。2015 年5 月1 日《存款保險(xiǎn)條例》開始施行，標(biāo)志著我國顯性存款保險(xiǎn)制度正式確立。同時(shí)，也表明我國政府將不再承擔(dān)隱性擔(dān)保的責(zé)任，不再為存款類金融機(jī)構(gòu)兜底，從而將商業(yè)銀行真正意義上的推入瞬息萬變的市場之中，進(jìn)一步深化金融體制機(jī)制改革。

三、我國存款保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容

第一，我國實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，要求存款類金融機(jī)構(gòu)必須參保，但不包括投保機(jī)構(gòu)設(shè)立的境外分支機(jī)構(gòu)以及外國銀行在我國境內(nèi)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)。

第二，存款保險(xiǎn)的償付金額，實(shí)行限額償付，最高為50 萬元人民幣。據(jù)央行測算，這一標(biāo)準(zhǔn)可以保障99.63%的存款人不會(huì)受到利益損失，超出50 萬元的部分，從破產(chǎn)銀行的清償資產(chǎn)中受償。

第三，保險(xiǎn)費(fèi)率實(shí)行差別費(fèi)率，由基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率構(gòu)成。各投保機(jī)構(gòu)的適用費(fèi)率，由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)投保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理狀況和風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素確定。

第四，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)并非僅僅作為“付款箱”存在，還具有一定的早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置職能以及對其投保銀行的監(jiān)督職能。

四、我國存款保險(xiǎn)制度存在的問題

1.道德風(fēng)險(xiǎn)問題

隨著存款保險(xiǎn)制度在我國的正式施行，不可避免地會(huì)帶來道德風(fēng)險(xiǎn)問題，這不僅會(huì)削弱存款保險(xiǎn)所發(fā)揮的實(shí)際作用，而且，道德風(fēng)險(xiǎn)的積累也會(huì)加劇金融不穩(wěn)定性。

（1）存款人的道德風(fēng)險(xiǎn)

由于存款保險(xiǎn)保障了存款人的存款安全，即使存款銀行發(fā)生破產(chǎn)倒閉，存款人也會(huì)免受損失或受到的損失有限。因此，存款人往往選擇利率高收益高的銀行，而忽視了存款銀行的業(yè)務(wù)狀況、風(fēng)險(xiǎn)狀況，存款人收集銀行信息、選擇銀行及監(jiān)督銀行經(jīng)營活動(dòng)的意識和行為將大為減少，失去了對銀行進(jìn)行監(jiān)督的積極性。

（2）投保機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)

由于存款保險(xiǎn)能夠保護(hù)存款人的利益，防范銀行發(fā)生擠兌風(fēng)險(xiǎn)。這就使得投保銀行高息攬儲、更多的傾向經(jīng)營高風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，期望獲取高收益，而對其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范意識下降，自身約束能力減弱，致使銀行風(fēng)險(xiǎn)不斷的累積。投保銀行參與投保的行為實(shí)質(zhì)是將其本身所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，即以投保的方式轉(zhuǎn)移到存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的身上。

（3）存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為了能獲取更多的利益或由于資金不足，可能“忽略”或掩飾銀行存在的問題，對發(fā)生問題的投保銀行“有意寬容”，不及時(shí)給予救助或進(jìn)行破產(chǎn)處置，而是“拖延時(shí)間”期望投保銀行能解決自身的問題。這不僅沒有起到維護(hù)金融穩(wěn)定的作用，反而會(huì)由于其“掩飾”和“拖延”行為可能導(dǎo)致投保銀行風(fēng)險(xiǎn)的積累。

2.逆向選擇問題

根據(jù)《存款保險(xiǎn)條例》，明確規(guī)定存款類金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)辦理投保手續(xù)。由于強(qiáng)制參保制度，將會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營業(yè)績不良、風(fēng)險(xiǎn)高的銀行大量加入。雖然我國對投保機(jī)構(gòu)實(shí)行基于風(fēng)險(xiǎn)狀況的差別費(fèi)率政策，但由于動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等級評定機(jī)制還不夠完善，銀行信息的不對稱，以及信息披露的不完整、滯后性等因素，在存款保險(xiǎn)制度實(shí)施中要充分考慮到逆向選擇的問題。

3.存款保險(xiǎn)意識薄弱，個(gè)體潛意識和社會(huì)記憶尚未形成

《存款保險(xiǎn)條例》實(shí)施后，因“銀行倒閉”謠言引發(fā)少數(shù)儲戶恐慌、造成銀行擠兌存款的現(xiàn)象并未完全杜絕，還會(huì)偶爾發(fā)生。2017 年8 月7 日，有個(gè)別網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上散布山東“臨商銀行倒閉”的謠言。該謠言在當(dāng)?shù)匮杆俾觽鞑?，引發(fā)當(dāng)?shù)夭幻髡嫦嗳罕姷目只牛率共糠謨艏腥】?，造成銀行擠兌現(xiàn)象。當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)依法查處了該起造謠傳謠破壞金融秩序的治安事件。臨商銀行以及當(dāng)?shù)卣趯暨M(jìn)行安撫工作的同時(shí)，迅速啟動(dòng)大批量現(xiàn)金供應(yīng)增加流動(dòng)性，以確保儲戶兌付到位，消除群眾的恐慌情緒，順利地化解了“擠兌”風(fēng)險(xiǎn)。

從上述案例可以看出，我國雖然在宏觀制度層面已經(jīng)正式確立了存款保險(xiǎn)制度，但由于少數(shù)公眾個(gè)體易受謠言影響，并在恐慌情緒驅(qū)使下作出盲目從眾的非理性行為，在此次擠兌存款事件中存款保險(xiǎn)制度并未發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。這種現(xiàn)象的發(fā)生，是因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)的知識宣傳不到位，少數(shù)公眾個(gè)體對存款保險(xiǎn)相關(guān)知識了解甚少，存款保險(xiǎn)意識薄弱，“存款保險(xiǎn)”的觀念還未深入人心，尚未形成“存款保險(xiǎn)”的社會(huì)記憶和共識。

4.信息披露機(jī)制有待完善

有關(guān)投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況、評級情況等信息披露的是否及時(shí)、全面、真實(shí)、有效，都會(huì)影響到存款保險(xiǎn)制度能否正常運(yùn)行及其作用的正常發(fā)揮。目前銀行信息披露在一定程度存在內(nèi)容不完整、有滯后性、被動(dòng)性等問題。因此，應(yīng)注重補(bǔ)充完善信息內(nèi)容，保障信息披露的質(zhì)量、保證信息的時(shí)效性，為存款人自主選擇銀行、進(jìn)行理性投資以及自覺監(jiān)督銀行經(jīng)營活動(dòng)提供數(shù)據(jù)支持。

5.相關(guān)法律建設(shè)存在缺陷

我國剛出臺的《存款保險(xiǎn)條例》，還未上升到法律的層面上，不具有獨(dú)立、權(quán)威的法律地位，如果沒有與其相應(yīng)的法律作保障，該制度在實(shí)施中的相關(guān)問題就不會(huì)有法律上的制約，缺乏強(qiáng)制實(shí)施的原則標(biāo)準(zhǔn)。我國應(yīng)適時(shí)制定《存款保險(xiǎn)法》，有了存款保險(xiǎn)相關(guān)法律的明確制約，將迫使投保機(jī)構(gòu)權(quán)衡利弊、慎重確定其投資業(yè)務(wù)，避免觸犯法律，同時(shí)也使得監(jiān)管部門有法可依。

五、我國存款保險(xiǎn)制度發(fā)展的建議

1.加強(qiáng)金融法律體系建設(shè)

目前我國只是出臺了《存款保險(xiǎn)條例》，希望這項(xiàng)制度在執(zhí)行的過程中，能結(jié)合我國實(shí)際并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)不斷進(jìn)行完善，并在此基礎(chǔ)上研究制定《存款保險(xiǎn)法》，通過法律形式將投保機(jī)構(gòu)與存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)各方的權(quán)利與義務(wù)、保費(fèi)的范圍、法律責(zé)任等細(xì)化，加強(qiáng)金融法律體系建設(shè)，對相關(guān)問題和風(fēng)險(xiǎn)的解決做好準(zhǔn)備，為存款保險(xiǎn)制度提供法律保障。

2.加強(qiáng)日常的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，建立和完善存款保險(xiǎn)信息系統(tǒng)

應(yīng)加強(qiáng)對投保機(jī)構(gòu)在遵守法律、資產(chǎn)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)狀況、評級情況等方面的監(jiān)督管理。建立和完善金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度機(jī)制、細(xì)化和落實(shí)日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施、加強(qiáng)日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督管理，完善金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系，是實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率的必要前提。在根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展?fàn)顩r等因素調(diào)整基準(zhǔn)費(fèi)率的同時(shí)，也要根據(jù)對投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況監(jiān)測結(jié)果適時(shí)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率。這對于降低存款保險(xiǎn)制度所誘發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)銀行間的公平競爭，保障金融體系穩(wěn)定起著重要作用。

2017 年6 月，中國人民銀行存款保險(xiǎn)信息系統(tǒng)開發(fā)與實(shí)施項(xiàng)目完成采購。存款保險(xiǎn)信息系統(tǒng)的建立和在實(shí)施中的不斷完善，有利于投保機(jī)構(gòu)的信息管理、費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)、適用費(fèi)率管理等，有利于促進(jìn)落實(shí)日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施、加強(qiáng)日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，對投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的監(jiān)管。同時(shí)，也有利于投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率的合理制訂。

3.健全銀行信息披露制度

及時(shí)、有效、全面的信息披露是維護(hù)金融體系穩(wěn)定的重要條件，也是防范存款保險(xiǎn)道德風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。我國應(yīng)建立健全銀行信息披露的制度機(jī)制，要求定期披露銀行的資產(chǎn)水平、風(fēng)險(xiǎn)程度、經(jīng)營狀況等信息，重大的經(jīng)營事件要及時(shí)披露，提高銀行的透明度，有助于投保銀行約束自身風(fēng)險(xiǎn)。通過全面、有效的披露銀行信息，使公眾能及時(shí)、有效、完整的了解銀行信息，可以在很大程度上防范道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也可提高公眾的關(guān)注度，加強(qiáng)存款人對銀行的社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)銀行穩(wěn)健經(jīng)營。

4.多舉措并舉，加強(qiáng)存款保險(xiǎn)知識的宣傳

各投保機(jī)構(gòu)應(yīng)積極組織形式豐富多樣、內(nèi)容易于理解傳播的各種宣傳活動(dòng)，廣泛宣傳《存款保險(xiǎn)條例》、宣傳金融安全知識。通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等手段，建立教育、宣傳等多種途徑，向公眾普及存款保險(xiǎn)知識。通過持續(xù)不斷的知識宣傳，增加公眾存款保險(xiǎn)的觀念和意識，爭取在全社會(huì)形成存款保險(xiǎn)的“社會(huì)記憶”和“社會(huì)共識”，使存款保險(xiǎn)制度在施行中發(fā)揮出最佳作用。

5.適時(shí)拓寬存款保險(xiǎn)制度目標(biāo)

隨著利率市場化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，銀行業(yè)的競爭逐漸加劇，給銀行業(yè)造成了風(fēng)險(xiǎn)上升、經(jīng)營成本增加、盈利能力大幅下降等沖擊，銀行經(jīng)營能力的差異逐漸顯現(xiàn)出來，經(jīng)營業(yè)績出現(xiàn)明顯分化。銀行業(yè)在面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的同時(shí)也孕育著機(jī)遇，對準(zhǔn)備充分的銀行來說，往往能夠抓住改革中的機(jī)遇，將市場化危機(jī)轉(zhuǎn)化為贏的有利時(shí)機(jī)，迅速發(fā)展壯大。而對于缺乏準(zhǔn)備，不能適應(yīng)利率市場化改革要求的銀行，就可能會(huì)被兼并，或是破產(chǎn)被淘汰出局。因此，在利率市場化的環(huán)境下，銀行業(yè)面臨的優(yōu)勝劣汰在所難免。

存款保險(xiǎn)制度實(shí)質(zhì)上是將各投保機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移手段，一旦投保機(jī)構(gòu)面臨經(jīng)營困境或?yàn)l臨倒閉，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就要承擔(dān)起相關(guān)的賠付責(zé)任。因此存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)具有對問題銀行進(jìn)行處置的職責(zé)，即參與處理問題或干預(yù)問題銀行的職責(zé)。例如監(jiān)督投保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理，甚至直接干預(yù)問題銀行的經(jīng)營管理、采取相關(guān)措施糾正問題銀行不當(dāng)?shù)慕?jīng)營行為，參與問題銀行的破產(chǎn)清算等善后工作，完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理辦法、細(xì)則等。

自2015 年5 月1 日至今，存款保險(xiǎn)制度實(shí)施以來，綜合考慮利率市場化的推進(jìn)、金融環(huán)境的變化等各方面因素，我國應(yīng)適時(shí)拓寬存款保險(xiǎn)制度目標(biāo)，例如在現(xiàn)有目標(biāo)上加上“參與處置問題或危機(jī)”等，以更好地防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

6.明確職責(zé)，加強(qiáng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，建立協(xié)同監(jiān)管模式

2017 年7 月，在北京召開的全國金融工作會(huì)議上宣布設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，標(biāo)志著我國的金融監(jiān)管格局正式升級為“一委一行三會(huì)”，這將改變此前金融監(jiān)管上缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，從而形成了具有中國特色的金融監(jiān)管體系。同時(shí)，也體現(xiàn)出了“一委一行三會(huì)”的權(quán)威性將遠(yuǎn)高于原來的“一行三會(huì)”。

目前，我國金融業(yè)實(shí)行的仍然是分業(yè)監(jiān)管模式，存款保險(xiǎn)制度與相關(guān)部門的職責(zé)或有交叉甚至產(chǎn)生混淆，極易導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，出現(xiàn)監(jiān)管效率較為低下的狀況，這種狀況要求我們劃清各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。劃清存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與央行最后貸款人、其他監(jiān)管部門之間的界線，明確職責(zé)，是存款保險(xiǎn)制度能夠有效發(fā)揮作用的根本保證。一是存款保險(xiǎn)的賠付與最后貸款人的作用相得益彰，二者相互補(bǔ)充、缺一不可。存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后，存款保險(xiǎn)制度并不能完全替代央行最后貸款人，仍然需要央行最后貸款人的存在。為了維護(hù)金融穩(wěn)定，創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的金融環(huán)境，有利于我國經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與央行最后貸款人更需要信息共享、有效協(xié)作。具體來說，存款保險(xiǎn)制度的付款箱功能是在問題銀行破產(chǎn)退出時(shí)發(fā)生作用，存款保險(xiǎn)不是保護(hù)銀行，是有限度的保護(hù)儲戶的存款損失風(fēng)險(xiǎn)，即對存款人進(jìn)行有限賠付；最后貸款人是指中央銀行對面臨流動(dòng)性困難，無法從其他銀行或金融市場籌資的商業(yè)銀行進(jìn)行支持和救濟(jì)的職能。因此，存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施也是明確二者職責(zé)分工的最佳時(shí)機(jī)。除此之外，存款保險(xiǎn)制度保護(hù)儲戶的存款安全的目標(biāo)，也間接起到了防范和化解“擠兌”風(fēng)險(xiǎn)的作用。二是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和銀監(jiān)會(huì)相輔相成、各司其職。銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍與風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行監(jiān)督管理，保障銀行業(yè)的安全與穩(wěn)定。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)則主要通過提高風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率對問題銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)警示，以減少處理問題銀行時(shí)的資金損耗，避免不必要的損失。

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門明確職責(zé)分工、劃清監(jiān)管范圍，與共享監(jiān)管信息、降低監(jiān)管成本并不存在矛盾對立的關(guān)系。國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)是國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其作用重在統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，統(tǒng)帥全局，該機(jī)構(gòu)的設(shè)立本身也標(biāo)志著我國金融監(jiān)管由分業(yè)監(jiān)管模式向協(xié)同監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。一方面，處于國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下的“一行三會(huì)”的信息共享，可以大量節(jié)省存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管成本，避免了信息重復(fù)收集造成的成本浪費(fèi)。另一方面，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以利用風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率的定價(jià)機(jī)制對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)控，加強(qiáng)和完善對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

六、結(jié)語

存款保險(xiǎn)制度自2015 年5 月1 日實(shí)施至今，實(shí)現(xiàn)了對我國存款類金融機(jī)構(gòu)的全覆蓋，存款保險(xiǎn)費(fèi)率厘定合理，存款保險(xiǎn)基金來源穩(wěn)定、余額充足。但是，對于存款保險(xiǎn)制度施行中逐漸暴露出的一些問題，如道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問題、存款保險(xiǎn)意識薄弱等，也不可忽視，應(yīng)在存款保險(xiǎn)制度的執(zhí)行中解決好相關(guān)的問題，使存款保險(xiǎn)制度在實(shí)施中能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，金融監(jiān)管體系更加完善，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)更加安全、穩(wěn)定的金融環(huán)境。