論我國資源性產(chǎn)品進出口海關(guān)監(jiān)管政策的調(diào)整

上海海關(guān)學(xué)院海關(guān)管理系 錢錦

上海海關(guān)學(xué)院海關(guān)管理 郭恬

資源，一個國家、民族賴以生存、發(fā)展的物資基礎(chǔ)。而許多資源又是不可再生的。于是，許多國家對資源性產(chǎn)品的進出口都是嚴(yán)格管理的。

我國是一個資源相對貧乏的國家。隨著國家的發(fā)展，對資源性產(chǎn)品的進出口實施有效管理越來越成為國家戰(zhàn)略。

海關(guān)作為代表國家行使對外貿(mào)易管轄權(quán)的行政執(zhí)法機關(guān)，在這一戰(zhàn)略中的地位作用是不言而喻的。其在不同歷史時期的監(jiān)管政策，特別是進出口政策是保障國家發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。

1 中美貿(mào)易摩擦與資源性產(chǎn)品進出口

資源性產(chǎn)品，主要是指水、電、石油、天然氣、煤炭、土地等產(chǎn)品，是人類賴以生存的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著世界及中國經(jīng)濟快速增長，資源問題已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實瓶頸。

2018年中央經(jīng)濟工作會議把當(dāng)今世界形勢定義為“百年未有之大變局”，其重點就是強調(diào)中美貿(mào)易摩擦對世界格局、世界經(jīng)濟格局以及中美關(guān)系 的深刻影響?；仡櫲祟惖陌l(fā)展史，幾乎所有的重大歷史事件與戰(zhàn)爭都與各類資源的爭奪有關(guān)。因此，中美貿(mào)易摩擦又再一次向全人類敲響了資源爭奪的警鐘。

2 當(dāng)前我國資源性產(chǎn)品進出口海關(guān)監(jiān)管存在的主要問題

我們把我國資源性產(chǎn)品進出口的海關(guān)監(jiān)管政策分為2001年入世之前與入世之后兩個階段。入世之前，國家以“地大物博”自居，對資源性產(chǎn)品的進出口不設(shè)門檻，自由進出；入世以后，資源性產(chǎn)品短缺的壓力與日俱增，國家先后實施了一系列的進出口海關(guān)監(jiān)管政策加以控制，但是在遭到一些重量級世貿(mào)成員的抗議以后，目前我國資源性產(chǎn)品的進出口正在經(jīng)歷又一迷茫期。

第一，監(jiān)管政策粗放，沒有做到一品一策。

改革開放之初，由于長期形成的“地大物博”觀念，國家鼓勵出口，慢慢形成了拼資源、拼勞力的粗放型發(fā)展模式。特別是各種資源，只要能帶來收益，都是鼓勵大量出口；很快的，我們就認(rèn)識到資源是不可再生、且總有挖完的那一天，于是又大量的鼓勵進口。在這期間中國海關(guān)的各種監(jiān)管，無論是監(jiān)管政策布局，還是現(xiàn)場監(jiān)管實施，都是粗放的以配合鼓勵為主，根本沒有做到一品一策。

第二，頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳，頂層設(shè)計缺失。

在早期的鼓勵出口階段，我國大量出口石油、煤炭、稀土等不可再生資源。特別是稀土的出口更是亂象環(huán)生，最終將寶貴的稀土買成了白菜價。于是海關(guān)總署專門出臺了嚴(yán)加管控的出口監(jiān)管政策。隨著國家經(jīng)濟的突飛猛進，各種資源的短缺日漸顯現(xiàn)，于是又針對各種礦產(chǎn)出臺了一些鼓勵進口的監(jiān)管政策。在鼓勵進口階段，又不顧實際情況大量進口一些生活垃圾、醫(yī)療垃圾等，給居民與地方帶來了大量的病毒威脅與環(huán)境污染。于是又專門針對廢舊物品進口實施專項整治?？傮w來看，改革開放四十年，我國至今還沒有真正做到對資源性產(chǎn)品進出口海關(guān)監(jiān)管政策的頂層設(shè)計。

第三，政策沒有變化快，受地方政府干預(yù)大。

我國東西差異、南北差異巨大。尤其是執(zhí)行了幾十年的讓一部分人先富起來的雁陣發(fā)展模式，造成了發(fā)展巨大的不平衡。有的省份沒有科技支撐，沒有區(qū)位優(yōu)勢，只有地下資源，要發(fā)展地方經(jīng)濟，只能靠出口資源。中央出臺的各項關(guān)于加強資源性產(chǎn)品進出口的海關(guān)監(jiān)管政策，一到地方，就被區(qū)分為若干特例加以區(qū)別對待。長期以來，國家出臺的好多政策，一到地方就難以執(zhí)行，甚至是完全走樣。對資源型產(chǎn)品進出口的海關(guān)監(jiān)管政策更是如此。

第四，宏觀戰(zhàn)略缺位，國家資源監(jiān)管意志難以體現(xiàn)。

對外貿(mào)易作為對外交往的核心，其戰(zhàn)略的制定與布局是該國對外交往成熟與否的重要標(biāo)志。改革開放四十年以來，我國經(jīng)濟發(fā)展走的是外貿(mào)引領(lǐng)型模式。按道理，我國的資源戰(zhàn)略一定是高端大氣上檔次，宏觀、微觀面面俱到的。很遺憾，至今我國的資源戰(zhàn)略無論是宏觀還是微觀，無論是進口還是出口，其戰(zhàn)略布局的缺位幾乎是全方位的。

第五，關(guān)檢融合背景下的進出口海關(guān)監(jiān)管政策制定缺位。

2018年，國家檢驗檢疫總局并入中國海關(guān)，從此中國海關(guān)的內(nèi)涵、外延都擴大了。即是說，如今中國海關(guān)的職能已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，原來的監(jiān)管思想、監(jiān)管理念、監(jiān)管政策、監(jiān)管模式、監(jiān)管內(nèi)涵等等都將發(fā)生擴展與延伸。在資源性產(chǎn)品方面，其進出口的海關(guān)監(jiān)管政策亟需重新制定。

3 當(dāng)前我國資源性產(chǎn)品進出口海關(guān)監(jiān)管面臨問題的成因分析

如前所述，改革開放四十年，我國對外貿(mào)易經(jīng)歷了入世之前與入世之后兩個大的階段。入世之前，國家如饑似渴，一切以發(fā)展為核心，凡是能使經(jīng)濟發(fā)展的方法手段概不拒絕，對外貿(mào)易實行大進大出粗放增長方式，海關(guān)也實施以配合鼓勵政策；入世以后，根據(jù)入世規(guī)則及國家發(fā)展戰(zhàn)略，對外貿(mào)易才漸漸走上優(yōu)進優(yōu)出科學(xué)發(fā)展的道路。但是有關(guān)我國資源性產(chǎn)品進出口海關(guān)監(jiān)管導(dǎo)致的問題已經(jīng)形成。

第一，一省一策、一關(guān)一策、各自為政是造成資源性產(chǎn)品進出口混亂，海關(guān)難以監(jiān)管的首要原因。

中國有34個省市直轄市。由于各省市資源稟賦與發(fā)展水平不同，在經(jīng)濟發(fā)展方面各省市先后形成了各自的特色與政策。對資源性產(chǎn)品，有資源省市的進出口政策與沒有資源省市的相關(guān)政策是不盡相同的，這是導(dǎo)致中國海關(guān)在實際監(jiān)管過程中很難做到執(zhí)行一個統(tǒng)一國家海關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的根本原因。特別是早期，我國有42個直屬海關(guān)，一個直屬海關(guān)就是一個關(guān)區(qū)，一個關(guān)區(qū)要為本關(guān)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展保駕護航，就肯定要從維護本關(guān)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的角度制定相關(guān)海關(guān)監(jiān)管政策，最終導(dǎo)致國家至今對資源性產(chǎn)品進出口的海關(guān)監(jiān)管處境艱難。

第二，各國資源分布不均，國際炒家興風(fēng)作浪導(dǎo)致國內(nèi)外市場價格劇烈波動是造成進出口海關(guān)監(jiān)管問題的國際因素。

當(dāng)今193個主權(quán)國家按人均算，其資源的分布是及其不均衡的。我國就是其中人均嚴(yán)重偏低的典型代表。由于資源分布的不均衡性，國際炒家就會不時地進行炒作，人為推高或者降低資源性產(chǎn)品的國際市場價格。尤其是針對一些稀缺資源，比如稀土，近四十年來，稀土的國際價格起起伏伏，經(jīng)歷了多次過山車般的波動。加上國內(nèi)價格政策不規(guī)范、不統(tǒng)一，更加助長了國際炒家肆無忌憚的興風(fēng)作浪，也給國內(nèi)海關(guān)監(jiān)管政策的制定與執(zhí)行帶來了巨大挑戰(zhàn)。

第三，國際市場的不確定因素是導(dǎo)致國內(nèi)外資源性產(chǎn)品海關(guān)監(jiān)管風(fēng)險的又一原因。

國際市場的不確定因素主要包括經(jīng)濟周期的上升與下行、貿(mào)易保護主義、產(chǎn)品研發(fā)周期、國際政治意識形態(tài)干擾本國及他國的產(chǎn)業(yè)政策及其進出口貿(mào)易等。特別是貿(mào)易保護主義和意識形態(tài)對一個國家、一個企業(yè)的進出口影響是非常明顯的。近幾年的美國特朗普政府就是貿(mào)易保護主義的典型代表。長期以來，一些發(fā)達國家利用歷史形成的其擁有對資源性產(chǎn)品的話語權(quán)、定價權(quán)，極力干擾資源性產(chǎn)品的進出口市場。有的國家甚至運用一些惡劣手段干擾、破壞國際資源性產(chǎn)品市場。以稀土為例，國際社會多年來一直流傳日本長期大量低價進口稀土沉入其海底倉庫，至今已儲藏可供其上百年稀土需求就是典型例證。

第四，新的關(guān)檢融合模式才剛剛起步，海關(guān)監(jiān)管政策還需時間調(diào)整、磨合。

海關(guān)與檢驗檢疫都是隨著國家機器的建立與完善而先后建立起來的、代表國家行使對外監(jiān)督管理權(quán)的行政執(zhí)法機關(guān)。其職能雖有很多交集，部分職能也可相互替代，但畢竟其各自產(chǎn)生與發(fā)展的時代、關(guān)注的領(lǐng)域、職能的分工是不盡相同的。如今國家機構(gòu)改革，二者合二為一。雖說形式上是已經(jīng)聯(lián)合辦公了，但多年來形成的管理思維模式、工作模式、職能定位等真可謂大相徑庭，要很快做到高度契合、水乳交融的境界談何容易，其出臺高度融合、真正符合國家對資源性產(chǎn)品進出口監(jiān)管客觀需要的政策尚需時日。

4 中美貿(mào)易摩擦背景下我國資源性產(chǎn)品進出口海關(guān)監(jiān)管政策調(diào)整

第一，頂層設(shè)計，一品一策。

改革開放已經(jīng)四十年了，而關(guān)于資源性產(chǎn)品進出口海關(guān)監(jiān)管政策至今還處于粗放型條款階段，這是必須要加以改進的。這就需要趁著關(guān)檢融合的契機，集合相關(guān)部委專家，群策群力，制定出一部具有頂層設(shè)計的關(guān)于我國資源性產(chǎn)品進出口的海關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)，尤其要做到一品一策。特別是針對那些敏感的、短缺的、不可再生而又不可或缺的品種，更是要有大格局、遠目標(biāo)。比如稀土，幾十年來，圍繞稀土的海關(guān)監(jiān)管政策已經(jīng)是幾上幾下。在2004年之前，我國自詡稀土王國，各地開采國營私營一起上，粗放開采，無節(jié)制出口，導(dǎo)致稀土買成了白菜價。后來國家認(rèn)識到稀土的不可再生性及濫采低價出口的危害性以后就開始限制產(chǎn)量，抬高出口價格。可遭到日美歐的強烈抵制，共同在WTO控告我國違反世貿(mào)規(guī)則。迫于無奈我國只好再次放開出口與價格，至今都還沒有很好的解決這一問題。

第二，數(shù)據(jù)為王，建立我國資源性產(chǎn)品進出口海關(guān)監(jiān)管大數(shù)據(jù)庫。

大數(shù)據(jù)，作為人類發(fā)展到一定階段對人類智慧的一種回饋，是未來人類賴以生存的重要資源之一，理當(dāng)?shù)玫轿覀兊闹匾暸c應(yīng)用。很遺憾，在大數(shù)據(jù)理念早已深入人心的今天，中國海關(guān)的大數(shù)據(jù)庫至今仍然還處于“只聽樓梯響未見人下樓”的窘境，更不用談關(guān)于資源性產(chǎn)品進出口海關(guān)監(jiān)管的大數(shù)據(jù)了。希望海關(guān)總署盡快責(zé)成相關(guān)司局，從資源性產(chǎn)品進出口海關(guān)監(jiān)管大數(shù)據(jù)在未來國家發(fā)展戰(zhàn)略中不可或缺的高度，盡快建立我國資源性產(chǎn)品海關(guān)監(jiān)管大數(shù)據(jù)庫，以使未來我國的資源性產(chǎn)品進出口海關(guān)監(jiān)管監(jiān)有所據(jù)，管有所依，最大限度地接近國家對外貿(mào)易戰(zhàn)略實戰(zhàn)需要，為國家的總體發(fā)展戰(zhàn)略保駕護航。

第三，開展政策大梳理，力保海關(guān)監(jiān)管政策調(diào)整與時俱進。

如前所述，長久以來，我國關(guān)于資源性產(chǎn)品進出口的海關(guān)監(jiān)管政策無論從立法還是執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)都是不成功的。其主要原因還是在于政出多門，頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳，相關(guān)政策前后不一，相互抵觸，甚至是朝令夕改，缺乏科學(xué)、系統(tǒng)、完整的梳理對比，去粗取精。總之是我們自己攪亂了我們的立法與執(zhí)法體系。為此，立即對我國有關(guān)資源性產(chǎn)品進出口的海關(guān)監(jiān)管政策進行一次大梳理、大調(diào)整，圍繞國家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策，尤其是要從資源性產(chǎn)品進出口的國家意志角度思考立法、嚴(yán)格執(zhí)法，堅決做到海關(guān)監(jiān)管政策調(diào)整與時俱進就顯得非常必要與急迫。

第四，成立專家團隊，實時為國家監(jiān)管提供智力支持。

目前，在我國所有的實體單位，幾乎都建立有自己的研究團隊?？雌饋硪?guī)模是龐大的，實力是雄厚的。不過這些研究團隊大多都是眼光向內(nèi)，主要關(guān)注點都是向著自己領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的命題上。以海關(guān)總署、商務(wù)部、國家統(tǒng)計局為例，這幾個部級單位的研究實力不可謂不強大，但是關(guān)于我國資源性產(chǎn)品進出口的戰(zhàn)略研究至今還處于各自為政、互不干涉的尷尬局面。正因為如此，目前我國關(guān)于資源性產(chǎn)品進出口的戰(zhàn)略是缺位的。尤其是海關(guān)總署，關(guān)于資源性產(chǎn)品進出口的海關(guān)監(jiān)管政策研究也只是零散的分散于幾個下屬直屬海關(guān)，至今沒有形成統(tǒng)一的、可供國家決策參考的權(quán)威研究結(jié)論。所以，成立關(guān)于我國資源性產(chǎn)品進出口的專家團隊，實時跟蹤世界資源性產(chǎn)品進出口現(xiàn)狀，及時提出可供國家決策層參考的相關(guān)政策就顯得十分必要。

第五，動態(tài)監(jiān)測，動態(tài)預(yù)警，及時處置。

隨著世界經(jīng)濟、人口等因素的不斷增長，世界資源從理論上講是絕對下降的。為此，未來世界各國對資源的爭奪將日趨激烈。特別是一些稀缺資源，比如稀土，隨著人類發(fā)展更依賴于高科技產(chǎn)品，預(yù)計對稀土的需求將明顯高于對其他資源的需求。為此，我們必須未雨綢繆，早起步、早規(guī)劃、早布局，國家一定要建立有關(guān)資源性產(chǎn)品進出口的動態(tài)監(jiān)測制度，按照相關(guān)規(guī)劃，實施國家資源性產(chǎn)品進出口的動態(tài)監(jiān)測預(yù)警機制。一旦發(fā)現(xiàn)其價格、進出量等重大不合理情況，及時研究、及時評判、及時處置，使我國的資源性產(chǎn)品進出口常年保持在可控的、合理的進出口區(qū)間。

第六，規(guī)范管理，建立資源性產(chǎn)品進出口重點商品檔案管理制度。

長期以來，我國在管理領(lǐng)域無論宏觀或是微觀逐漸形成了頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳的頑疾。其典型特征就是缺乏科學(xué)布局、規(guī)范管理。關(guān)于資源性產(chǎn)品進出口的海關(guān)監(jiān)管政策尤其明顯。我們提出建立資源性產(chǎn)品進出口檔案管理制度是能夠較好解決這一頑疾的有效方法。特別是針對那些關(guān)系到國計民生的重點商品，那些不可再生的、稀缺的、未來用途又特別廣的產(chǎn)品，比如稀土、石油等，更是要專立檔案，精心布局，合理控制。其目的就是要為國家的可持續(xù)發(fā)展、為子孫后代早謀劃、早布局，以保中華民族偉大復(fù)興的中國夢早日實現(xiàn)。