“舊城改造”應(yīng)成為新型城鎮(zhèn)化信貸業(yè)務(wù)的著力點

許 偉

(平安銀行合肥分行，安徽 合肥 230051)

在不斷深化改革的背景下，城鎮(zhèn)化加速及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已是大勢所趨，商業(yè)銀行必須順應(yīng)趨勢，把握城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中所蘊含的巨大市場機(jī)遇，為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供資金信貸支持。新型城鎮(zhèn)化信貸具有業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)?、覆蓋范圍廣等特點，但新型城鎮(zhèn)化信貸特別是對公授信業(yè)務(wù)須在何處著力應(yīng)引起思考。通過研究，我們認(rèn)為在當(dāng)前信貸業(yè)務(wù)實踐中，舊城改造項目應(yīng)逐步成為新型城鎮(zhèn)化信貸的著力點。

1 舊城改造是新型城鎮(zhèn)化的重要路徑

城鎮(zhèn)化離不開對土地要素的經(jīng)營，但我國人多地少，實施嚴(yán)格的耕地紅線保護(hù)制度，土地要素的經(jīng)營主要依靠“存量挖潛”與“創(chuàng)造增量”兩種方式。當(dāng)前，增量土地(指標(biāo)) 的創(chuàng)造主要是通過“拆舊建新”等方式實現(xiàn)，“拆舊”主要是指通過對農(nóng)村建設(shè)用地及農(nóng)村宅基地的整治，利用“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛政策”，將農(nóng)村減少的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城市使用; “建新”實際上是將通過各種途徑獲取的建設(shè)用地指標(biāo)用來征用土地、建設(shè)新城、出讓土地，從而實現(xiàn)土地資源在空間上的價值交換。增量土地(指標(biāo))的創(chuàng)造過程是城鎮(zhèn)化的重要路徑，但與新型城鎮(zhèn)化“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)互動、和諧發(fā)展”等內(nèi)涵要求可能并不完全吻合，因為產(chǎn)業(yè)驅(qū)動的城鎮(zhèn)化將是一個較為緩慢的過程，所以地方基層政府容易偏離新型城鎮(zhèn)化的政策初衷，將新型城鎮(zhèn)化視同為又一個“搭便車盛宴”。當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)以及農(nóng)村土地綜合整治等項目依然是銀行關(guān)注的要點，但必須意識到將信貸資金投入到“荒毛之地”上造新城，換言之，空有規(guī)劃而缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的大規(guī)模造新城運動終將是不可持續(xù)的，另外土地增減掛政策的異化、對新增建設(shè)用地指標(biāo)的過度追求可能會導(dǎo)致農(nóng)民利益的受損，也有悖于深化改革的方向，從而不利于信貸資金的安全。這就促使我們在城鎮(zhèn)化信貸投放領(lǐng)域中進(jìn)一步優(yōu)選，考慮土地資源的“存量挖潛”領(lǐng)域。

城市的發(fā)展始終離不開對存量土地資源的挖潛。城市的升級改造是城市發(fā)展的內(nèi)在需求，特別是在中西部省份城鎮(zhèn)化率相對較低的現(xiàn)實背景下，城市產(chǎn)業(yè)的升級、城市面貌的改觀等都需要對原有的城市規(guī)劃布局進(jìn)行調(diào)整，不可避免會涉及舊街道、舊廠房、舊村莊的拆遷改造。舊城改造是土地集約利用的重要體現(xiàn)，在解決好利益再分配問題的前提下，在舊城改造存量土地的挖潛升級中將會達(dá)成多贏的局面，因而舊城改造是新型城鎮(zhèn)化實施的重要路徑。

2 舊城改造信貸業(yè)務(wù)中的幾個關(guān)鍵性問題

舊城改造有多種學(xué)術(shù)定義上的解釋，我們主張對舊城改造在概念上做外延式的理解，將除“造新城”以外的涉及城市的改造升級，包括棚戶區(qū)改造、城中村改造，土地一級開發(fā)以及周邊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容都理解成舊城改造，這樣理解的目的是使我們的認(rèn)識從對政策的教條式理解中解放出來，站在更高的層面去進(jìn)行信貸實踐，科學(xué)地進(jìn)行授信業(yè)務(wù)拓展與授信方案設(shè)計。在明晰相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，當(dāng)前仍需要對“舊城改造”信貸業(yè)務(wù)中的幾個關(guān)鍵性問題作進(jìn)一步的厘清。

一是舊城改造與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)系。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在相當(dāng)長的時間內(nèi)依然會是政績驅(qū)動下政府“經(jīng)營城市”策略的重點工作，由于單純的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏自身現(xiàn)金流，傳統(tǒng)的“修路造橋”授信模式難以滿足嚴(yán)格監(jiān)管與科學(xué)信貸的要求。但對于商業(yè)銀行而言，如果將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放置到城市升級改造的大背景下考察，就會認(rèn)識到“舊城改造后地塊價值提升的空間決定于周邊基礎(chǔ)設(shè)施配套”的一般常識，所以在內(nèi)在邏輯上，我們主張將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)視為舊城改造不可分割的一部分。簡言之，周邊的市政道路、地下管網(wǎng)、基本配套等基礎(chǔ)設(shè)施配套是土地價值實現(xiàn)的必要條件，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的價值體現(xiàn)在舊城改造地塊后續(xù)的經(jīng)營中。

二是舊城改造與土地一級開發(fā)及土地收儲的關(guān)系。舊城改造的最大目的在于存量土地的價值再造，而土地一級開發(fā)實際上是“毛地”“生地”變“凈地”“熟地”的過程，主要是完成“通平”工作，是存量土地價值再造流程中的重要環(huán)節(jié)。土地一級開發(fā)的主體有多樣性的特征，但土地的最終上市離不開土儲中心，土地一級開發(fā)是地塊最終實現(xiàn)收儲與上市交易的所有前端環(huán)節(jié)之和。土儲中心代表政府壟斷土地的上市供給，但受制于土儲中心自身職能、人員及資金限制，土儲中心不會陷入日常的拆遷動員、張榜公示、補償發(fā)放等細(xì)節(jié)問題，這些相對煩瑣的問題都由區(qū)一級政府協(xié)調(diào)，最終由街道和居委會等基層組織去解決。實際中，土地收儲中心與區(qū)政府(原有的土地所有人) 簽訂收儲協(xié)議，雙方核算收儲成本，收儲成本一般會覆蓋土地一級開發(fā)的成本，土地出讓后的凈收益將按照規(guī)定在市、區(qū)財政間進(jìn)行分潤。土地一級開發(fā)內(nèi)含于舊城改造中，而舊城改造后土地價值的最終實現(xiàn)離不開土儲中心，土地一級開發(fā)成本的回?fù)芤搽x不開土儲中心，雙方的關(guān)系很交織，對于銀行而言，選擇介入的時點不同決定了不同的授信模式與方案。

三是舊城改造與棚戶區(qū)改造等保障性安居工程建設(shè)的關(guān)系。新一屆政府將民生工程建設(shè)提升到前所未有的高度，包括棚戶區(qū)改造在內(nèi)的保障性安居工程是政治任務(wù)，是地方政府真正要做的事情。即使“九個鍋蓋蓋十個鍋”，或者說“拆東墻補西墻”也好，沒有信貸資金支持也是肯定要建設(shè)的，所以我們主張將舊城改造與棚戶區(qū)等保障性安居工程建設(shè)適當(dāng)?shù)丶右月?lián)系。因為政府主導(dǎo)項目中政府的支持意愿、協(xié)調(diào)力度至關(guān)重要，“信貸資金也要講政治”。實際業(yè)務(wù)中，有些地區(qū)的確將棚戶區(qū)改造、城中村改造、拆遷安置房建設(shè)等聯(lián)系在一起，改善居住環(huán)境、提升城市形象，通常的模式不外乎對原有的土地進(jìn)行拆遷，拆遷后一部分土地用于安置，另一部分土地用于出讓，出讓的收入作為安置資金的來源，核心要點還是在于通過對同一塊土地的容積率的重新調(diào)整和用途的重新規(guī)劃，實現(xiàn)存量土地的價值增值，從而實現(xiàn)對原來利益主體的補償。

四是舊城改造與銀行其他業(yè)務(wù)的聯(lián)動關(guān)系。舊城改造貸款的目的不僅僅是“放貸款收利息撈中收”，更重要的是為落實國家戰(zhàn)略作注解并密切與地方政府層面的關(guān)系，通過落地網(wǎng)點去重構(gòu)以前銀行可能相對忽視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及居委會關(guān)系。另外，業(yè)務(wù)合作的基礎(chǔ)是信任，“沒有信任就沒有信貸”，有信貸業(yè)務(wù)的帶動，后續(xù)的業(yè)務(wù)機(jī)會才可能會不斷涌現(xiàn)，對于輕資產(chǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展也更加有利，對拆遷安置款代發(fā)等零售業(yè)務(wù)、普惠金融也是一個促進(jìn)，以點帶面的輻射效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，實現(xiàn)“風(fēng)險調(diào)整后的收益最大化”。

3 舊城改造信貸主要模式辨析

當(dāng)前，舊城改造主要有政府主導(dǎo)和社會資本主導(dǎo)兩種模式，兩種模式的核心問題實際上是利益分配問題，政府獲取更多的(甚至全部) 土地增值利益，就必須承擔(dān)更大的資金投入壓力; 如引入社會資本采取PPP 等模式，其資金投入壓力就會減少，但政府必將讓渡部分土地增值利益。

一是政府主導(dǎo)模式。政府主導(dǎo)是當(dāng)前棚戶區(qū)及舊城改造主流模式。此類模式中，與銀行直接對接并對區(qū)域內(nèi)項目有話語權(quán)的主要是縣區(qū)一級的財政局、城投公司等融資單位，但是現(xiàn)實中存在的主要問題是縣區(qū)一級負(fù)責(zé)項目融資的單位與實際使用資金的單位往往不能對接，如一個舊城改造項目是由街道具體實施的，包括項目的立項、報建、實施流程等安排，但街道一般不是融資主體，缺錢了就會“開口”找財政“要錢”，導(dǎo)致對整個舊改項目缺乏從融資視角的考慮，典型問題是銀行關(guān)注的“四證主體一致性”以及“還款來源確定性”的問題，所以政府主導(dǎo)模式的項目中，政府內(nèi)部關(guān)系是否順暢、協(xié)調(diào)力度如何對項目融資至關(guān)重要。政府主導(dǎo)模式中借款主體的選擇以及舊城改造項目的包裝也很重要，如果是銀保監(jiān)口徑“監(jiān)管類平臺”為借款主體，根據(jù)監(jiān)管規(guī)定和舊城改造較為接近的貸款投向是土儲、保障房或者在建工程進(jìn)度達(dá)60%以上且現(xiàn)金流測算全覆蓋的在建項目，所以通過土地儲備貸款以及保障房項目建設(shè)貸款等品種之名行舊城改造之實，在程序和流程上相對規(guī)范; 如果是銀保監(jiān)口徑“監(jiān)測類平臺”為借款主體，根據(jù)監(jiān)管要求，需“嚴(yán)格遵守產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策和一般公司貸款條件”“不得發(fā)放保障性住房和其他公益項目貸款”，所以應(yīng)避免為舊城改造中保障性住房建設(shè)或容易認(rèn)定為公益性項目提供信貸資金，但不論是“監(jiān)管類”平臺還是“監(jiān)測類”平臺，項目的現(xiàn)金流情況均是要首先考慮的，另外還都要履行“總行統(tǒng)一授信，逐筆審批”流程。如果暫時以“類平臺公司”國資公司作為借款主體，應(yīng)該要求項目合規(guī)性文件中項目法人名稱一致，對于一些原來在城投公司名下的證件，應(yīng)變更到借款主體名下，對于不能變更的，應(yīng)謹(jǐn)慎介入，避免合規(guī)風(fēng)險以及后續(xù)的監(jiān)管風(fēng)險。在當(dāng)前嚴(yán)控地方政府債務(wù)背景，商業(yè)化運作至關(guān)重要，需界定好商業(yè)和公益的邊界。

二是社會資本主導(dǎo)模式。社會資本介入到舊城改造中，多以房地產(chǎn)企業(yè)或者建筑業(yè)企業(yè)資金為主，一般目的都是獲取舊城改造之后的建設(shè)用地，主要流程無非是社會資本先與政府簽訂《合作框架協(xié)議》等法律文書，雙方約定在一定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行包括為征地拆遷安置房提供資金、市政基礎(chǔ)設(shè)施及“六通一平”等建設(shè)內(nèi)容，同時確保合作區(qū)域未來的規(guī)劃中要有一定比例的商住建設(shè)用地，主要通過競拍條件的設(shè)置使其有一定的優(yōu)先競拍優(yōu)勢，或者在不拿地的情況下，按照事先約定的分成比例在第三方獲取土地后進(jìn)行利潤的分成、回?fù)?。由于這類項目涉及大量的政府關(guān)系協(xié)調(diào)，同時面臨政策風(fēng)險、拆遷風(fēng)險、資金及成本控制風(fēng)險等多重風(fēng)險因素，現(xiàn)階段多以央企、國資公司為主，以往多以BT 模式開展，近兩年來主要采取PPP 模式加上政府購買等形式。社會資本主導(dǎo)模式下利益錯綜復(fù)雜，對開發(fā)企業(yè)的股東背景、資本實力、營運經(jīng)驗等要求較高，當(dāng)前信貸資金介入應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎。

總之，由于舊城改造是實施新型城鎮(zhèn)化的重要路徑，商業(yè)銀行應(yīng)在總結(jié)以往開展政府融資平臺貸款業(yè)務(wù)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合政策動向和各地實際進(jìn)行研究，將舊城改造作為新型城鎮(zhèn)化貸款的業(yè)務(wù)著力點，努力實現(xiàn)將業(yè)務(wù)發(fā)展和支持實體經(jīng)濟(jì)、落實國家戰(zhàn)略有機(jī)統(tǒng)一。