以規(guī)劃修編為前提全面提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量

王小廣 產(chǎn)健

一、改革開放以來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的顯著特征

改革開放40年來，中國城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成就，可以用規(guī)?？涨啊⑹窡o前例來概括。中國城鎮(zhèn)化在五個方面取得了顯著的成就，呈現(xiàn)出五大特征。

1.城鎮(zhèn)化水平大幅提高，實現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)社會向城市社會的根本轉(zhuǎn)變

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)時間短、速度快、規(guī)?？涨暗奶卣?。1978年中國城鎮(zhèn)化率僅為17.92%，到2017年，這一數(shù)字已經(jīng)突破50%，達(dá)到58.52%，年均提高1.04個百分點。從增長趨勢看，參見圖1，大致可以將中國城鎮(zhèn)化分為兩個階段：第一階段為1978—1996年，該時期城鎮(zhèn)化率提高較慢，年均僅提高0.67個百分點。第二階段為1996—2017年，城鎮(zhèn)化速度明顯加快，年均提高1.46個百分點，比第一階段增速快一倍多。

圖1 1978—2017中國城鎮(zhèn)化率變化趨勢

城鎮(zhèn)化水平大幅提高，是中國現(xiàn)代化進(jìn)程取得重大突破、經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新階段新時代的重要標(biāo)志。根據(jù)美國社會學(xué)家阿·英克爾斯提出的現(xiàn)代化10條標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)化率超過50%是邁入現(xiàn)代化的一個重要指標(biāo)。中國早在2010年城鎮(zhèn)化率就超過了50%，基本滿足這一條件。到2015年，中國城鎮(zhèn)化率再提升到56%，超過了世界平均城鎮(zhèn)化率，比世界平均水平高1.2個百分點。這些都說明中國現(xiàn)代化進(jìn)入到新的歷史階段。

然而，中國城鎮(zhèn)化歷程遠(yuǎn)沒走完，還有很大的發(fā)展?jié)摿?。以發(fā)達(dá)國家平均80%左右的城鎮(zhèn)化率來看，中國還有20個點左右的提升空間。目前中國的城鎮(zhèn)化速度依然保持每年提升1.2個百分點左右，未來十多年還能穩(wěn)定在每年提升1個百分點左右，潛力巨大。

2.促進(jìn)了農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移，顯著提高了農(nóng)村居民的生活水平

一是快速的城鎮(zhèn)化使農(nóng)村剩余勞動力得到極大利用。劉易斯在經(jīng)典論文《勞動力無限供給條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》中指出，工業(yè)化就是不斷吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動力，進(jìn)而消除二元結(jié)構(gòu)的過程。城市作為工業(yè)化的重要載體，為農(nóng)業(yè)人口提供了大量的就業(yè)機(jī)會和場所。改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)勞動力的比重均大幅下降。1978年全國9.6億人口中有7.9億農(nóng)民，占比達(dá)到82%；2016年，總?cè)丝谠黾拥?3.7億人，農(nóng)村人口為6億人，占總?cè)丝诒戎叵陆档揭话胍韵隆?978年全國4億多從業(yè)人員中有農(nóng)民2.8億人，占70%，是典型的農(nóng)業(yè)大國，而經(jīng)過不到40年的發(fā)展，全國從業(yè)人員已經(jīng)增加到7.7億人，其中農(nóng)村勞動力僅有2.2億人，不僅出現(xiàn)了凈減少，而且占比降到30%以下（2016年為27.7%）。

二是農(nóng)民的凈減少和大量農(nóng)民外出務(wù)工顯著提升了農(nóng)村居民收入水平。2016年，中國農(nóng)民人均純收入為12363元，較1978年增長了91倍，年均名義增長為7.3個百分點，參見圖2。從收入結(jié)構(gòu)來看，非農(nóng)收入（主要是務(wù)工性的工資收入）占比大幅提高，1978年工資性收入僅為88.3元，2016年達(dá)到5022元，名義增長了55.9倍，占農(nóng)村居民可支配收入的比重超過40%，對農(nóng)村居民人均純收入增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到40.3%，成為提高農(nóng)民收入的主渠道。

圖2 1978—2016年農(nóng)民人均純收入增長趨勢

三是城鎮(zhèn)化給農(nóng)村居民生活及思維方式帶來重大變化。首先，農(nóng)村居民生活水平顯著提高。2017年農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為31.2%，較1978年下降了36.5個百分點。農(nóng)村居民耐用品消費經(jīng)歷了巨大變化，2017年農(nóng)村居民平均每百戶有電視機(jī)120臺，而1980年僅有0.4臺。農(nóng)村居民平均每百戶擁有冰箱、洗衣機(jī)也分別由1989年的0.9臺和8.2臺增加到2017年的89.5臺和84臺。2017年農(nóng)村居民平均每百戶擁有移動電話246部，計算機(jī)29.2臺，家用汽車19.3輛，與城鎮(zhèn)居民差距明顯縮小。其次，城鄉(xiāng)社會的大規(guī)模融合以及基礎(chǔ)教育的普及化促進(jìn)了農(nóng)民整體素質(zhì)的大幅提高，逐步擺脫小農(nóng)思想桎梏，市場觀念、開放意識不斷增強(qiáng)。

3.不斷壯大的城市經(jīng)濟(jì)，是推動中國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要引擎

2017年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值按不變價格計算,比1978年增長33.5倍，年均增長9.5%，平均每8年翻一番，遠(yuǎn)高于同期世界經(jīng)濟(jì)2.9%左右的增長速度①。1988年，全國城市地區(qū)生產(chǎn)總值只有7025億元，占全國GDP的一半左右，到2016年，這一比重已經(jīng)上升到80%以上。其中，僅地級以上城市地區(qū)生產(chǎn)總值就達(dá)46.6萬億元，占全國GDP的比重為62.7%。正是因為城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮才造就了中國經(jīng)濟(jì)長期快速增長，而這一切都離不開規(guī)?？涨暗某擎?zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化主要在以下幾個方面助推城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一是城鎮(zhèn)消費長期保持高增長態(tài)勢。2017年，中國城鎮(zhèn)消費品零售額為314290億元，是1978年的420倍，年均增長16.8%，城鎮(zhèn)消費品零售額占社會消費品零售總額的比重由1978年的48%逐年提高至2017年85.8%②。消費結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出從一般生活必需品到耐用消費品，再到高端耐用消費品不斷升級的特征。2017年城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為28.6%，比1978年下降28.9個百分點。居民消費開始由實物型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。文化娛樂、休閑旅游、大眾餐飲、教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、健康養(yǎng)生等服務(wù)性消費成為新的消費熱點，體驗類消費快速發(fā)展。

二是城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)設(shè)施投資的規(guī)模和數(shù)量得到極大提升。2016年，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資總額為596500億元，占全社會固定資產(chǎn)投資總額98.4%，較1980年增長838倍。其中城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資17460億元，而1978年僅有12億元。城市公共交通建設(shè)取得卓著成就。2016年末，中國城市道路長度達(dá)38.2萬公里，較1978年增長13.1倍；城市道路面積達(dá)75.4億平方米，而1978年末僅有2.3億平方米。到2017年末，有32個城市開通了軌道交通，車站3040個，運營線路達(dá)149條，運營線路總長度達(dá)4484公里③。

三是房地產(chǎn)市場持續(xù)繁榮?？焖俚某擎?zhèn)化催生了旺盛的住房需求。1998—2017年中國房地產(chǎn)開發(fā)投資累計完成85萬億元，年均增長21.4%。2017年房地產(chǎn)開發(fā)投資占全部投資的比重為17.1%，比1997年提高4.4個百分點。城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積從1978年的6.7平方米提高到2016年的36.6平方米。

4.城市集聚效應(yīng)顯著提高

城鎮(zhèn)化發(fā)展達(dá)到一定階段后，必然會產(chǎn)生強(qiáng)大的集聚效應(yīng)，催生大城市化。大城市常常演化為區(qū)域性甚至國家性經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新中心，正是這些中心城市最終決定了國家核心競爭力水平。

按最新的城市劃分標(biāo)準(zhǔn)，2017年常住人口超過1000萬人的超大城市有北上廣深4個，超過500萬人的特大城市有13個之多。4個超大城市以4.6%的人口貢獻(xiàn)了12.3%的GDP，如果再加上其他的13個特大城市，人口占比也不過10.8%，卻驚人地創(chuàng)造了全國32.3%的經(jīng)濟(jì)總量。這些超大城市和特大城市是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心力量，也是參與全球競爭的主力。

大城市化趨勢之所以能產(chǎn)生如此巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展推進(jìn)力，主要是由于以下幾點原因：

一是規(guī)模效應(yīng)顯著。城市規(guī)模越大，產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)度越高，創(chuàng)新融合的能力就越強(qiáng)，并最終反映在城市競爭力上。2017年世界城市競爭力排行榜中，深圳首次進(jìn)入全球經(jīng)濟(jì)競爭力10強(qiáng)城市，上海、北京、廣州進(jìn)入全球20強(qiáng)，有多達(dá)21個城市進(jìn)入全球100強(qiáng)。

二是大幅增強(qiáng)了對周邊的輻射能力。大量大城市的產(chǎn)生，產(chǎn)生了越來越明顯的輻射效應(yīng)，帶動了環(huán)城市周邊郊區(qū)和縣域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。

三是促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)、新技術(shù)的突破。城市越大、城市發(fā)展水平越高，越有利于創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展。諸如阿里、騰訊、百度、滴滴等互聯(lián)網(wǎng)巨頭的崛起正說明了這一點。特別是在新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境下，衍生出了大量新的商業(yè)形態(tài)發(fā)展，加快了中國新舊動能轉(zhuǎn)換的進(jìn)程。

5.迅速提高的城鎮(zhèn)化也從根本上為解決三農(nóng)問題創(chuàng)造了有利條件

長期以來，三農(nóng)問題一直是國家發(fā)展中的突出問題，連續(xù)多年出現(xiàn)在中央一號文件中，然而由于發(fā)展階段及體制機(jī)制障礙等原因，一直未能得到有效解決。一方面，勞動力的大量流失使得鄉(xiāng)村加速衰落，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)缺乏活力。另一方面，農(nóng)民工在城市中難以獲得應(yīng)有的社會地位和合理的收入，貧富差距越拉越大。城市房價高居不下又直接增加了農(nóng)民工市民化的成本，引發(fā)農(nóng)民工家庭普遍化的兩地分居問題，并產(chǎn)生諸如留守兒童、空巢老人等嚴(yán)峻的農(nóng)村社會問題。這一系列的矛盾很難依靠鄉(xiāng)村自身的調(diào)整去根治，必須依賴于城市這一外部因素，從機(jī)制、制度、治理和產(chǎn)業(yè)等多個方面進(jìn)行幫扶。

現(xiàn)在，我們邁入新的時代，具備了從根本上解決三農(nóng)問題的基礎(chǔ)。一方面城市的發(fā)展積累了大量的物質(zhì)財富和發(fā)展資本，城市經(jīng)濟(jì)向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的輻射能力顯著增強(qiáng)。另一方面隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家有更多的公共資源支持鄉(xiāng)村振興，具備在政策上支持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”的能力。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是從根本上解決三農(nóng)問題的重大舉措，標(biāo)志中國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)入新的階段。

二、當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化和城市高質(zhì)量發(fā)展仍面臨多重難題

過去40年，無論是從規(guī)模上講還是從速度上看，中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展在世界上都是獨一無二的，但快速的城鎮(zhèn)化也面臨許多難題，表現(xiàn)為普遍性城市規(guī)劃的不合理和城市建設(shè)的粗放，從而引發(fā)大量城市建設(shè)和運營低質(zhì)量、低效率問題。

1.城市規(guī)劃的不科學(xué)使城市高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)“先天不足”

在快速城鎮(zhèn)化過程中，我們過分追求城市發(fā)展的短期擴(kuò)張效應(yīng)，而嚴(yán)重忽視城市規(guī)劃的引領(lǐng)作用，導(dǎo)致城市建設(shè)和運營成本過高，資源浪費、效益低下。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人口、社會生產(chǎn)力向城市轉(zhuǎn)移和集中的過程，換句話說，城鎮(zhèn)化是聚集各類要素，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的過程。而城市規(guī)劃作為城市發(fā)展謀篇布局的重要抓手，對城市運行效率的提高、集聚性的增強(qiáng)起到了至關(guān)重要的作用。國際上知名的大都市，紐約、芝加哥、東京、香港城市規(guī)劃都表現(xiàn)出高度集約，結(jié)構(gòu)緊湊且路網(wǎng)密集規(guī)整的特點。反觀中國現(xiàn)有城市規(guī)劃，普遍存在著目標(biāo)短視化，房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向，追求短期經(jīng)濟(jì)和政績效應(yīng)等不科學(xué)的城市規(guī)劃傾向，無視中國“絕對數(shù)量大、人均占有量少、分布不均衡、質(zhì)量不高、耕地面積不足”的土地資源現(xiàn)狀，大搞蔓延式開發(fā)。這種攤大餅式的規(guī)劃導(dǎo)向，一方面造成資源的極大浪費，使得城市發(fā)展極不經(jīng)濟(jì)，另一方面也人為地放大了交通流，導(dǎo)致交通擁堵等嚴(yán)重城市病。

2.城市化過程中存在過度注重土地城鎮(zhèn)化，而忽視人口城鎮(zhèn)化的問題

3.普遍性“攤大餅式”城鎮(zhèn)化導(dǎo)致城市整體集聚效應(yīng)明顯偏低

經(jīng)濟(jì)學(xué)中有一個“范圍經(jīng)濟(jì)”的概念，指一個地區(qū)集中了某項產(chǎn)業(yè)的一系列研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)，使得各項活動費用的降低和經(jīng)濟(jì)效益的提高，并帶來技術(shù)擴(kuò)散和共享的效益，集聚性越強(qiáng)，這種效益越發(fā)明顯，對周邊輻射范圍也更廣、輻射功能則更強(qiáng)。而密度又是體現(xiàn)集聚效應(yīng)的一個直觀變量，某種程度上代表效率和價值水平。反映到城市發(fā)展中，城市結(jié)構(gòu)的密度越高，集聚性就越強(qiáng)，規(guī)模效應(yīng)和范圍經(jīng)濟(jì)也就越明顯，從而也更有利于提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和競爭力。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗是，城市密度呈邊緣遞減，中心區(qū)密度非常之高，紐約、東京的核心區(qū)100米以上超高層建筑（不含天線）分別為790、535座。反觀中國各大城市，錯誤的規(guī)劃導(dǎo)向使得城市在平面分散，蔓延式發(fā)展，城市密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)，難以形成足夠的集聚性，因而也就無法發(fā)揮應(yīng)有的輻射能力。如果以城市的第二圈來看，中國超大城市在這一圈層密度比發(fā)達(dá)國家低50%以下，而第三圈則相反，中國嚴(yán)重偏高，這種不科學(xué)的城市結(jié)構(gòu)一來放大交通流，增加通勤成本，二來使得集聚效應(yīng)不夠，導(dǎo)致中國多數(shù)城市的整體輻射能力明顯不足。

4.城市綜合服務(wù)能力亟待提高

服務(wù)業(yè)水平的提升是一個國家發(fā)展階段躍遷及結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要因素，是提升發(fā)展質(zhì)量、衡量一國現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)。發(fā)達(dá)國家的服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的占比主要集中在70%—80%，眾所周知的工業(yè)強(qiáng)國德國，服務(wù)業(yè)占比也超過68%，美、英、法、德等國的服務(wù)業(yè)占比則更是基本接近80%，而中國服務(wù)業(yè)占比在2017年也才剛剛過半，與發(fā)達(dá)國家相比差距明顯。另外服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理也直接影響著城市效率，中國除了少數(shù)幾個超大城市，其他城市服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)還處于偏低水平，存在著現(xiàn)代服務(wù)業(yè)水平不夠、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在服務(wù)業(yè)中占比偏低等問題，金融服務(wù)、物流服務(wù)、人才服務(wù)等在很多地方還比較薄弱，服務(wù)能力難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的需求。

三、提升城市發(fā)展品質(zhì)的思路

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，城市發(fā)展也進(jìn)入新階段，以外延快速擴(kuò)張的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化方式已走到盡頭，新時期加快提高城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展質(zhì)量，必須主要依靠存量結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高城市品質(zhì)。

一是更加重視城市科學(xué)規(guī)劃的引領(lǐng)作用。促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展必須對過去的城市規(guī)劃進(jìn)行重大的調(diào)整和修訂，制定更長遠(yuǎn)、更科學(xué)、更具約束力的新規(guī)劃。中國過去的規(guī)劃主要以GDP、城市建設(shè)、房地產(chǎn)等為導(dǎo)向，存在明顯的短視化傾向，未來的城市規(guī)劃必須擺脫GDP、城市建設(shè)和房地產(chǎn)的依賴，把著眼點放在優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，提升城市功能上，要考慮一百年、一千年城市的終極發(fā)展需要，體現(xiàn)千年大計。城市規(guī)劃的科學(xué)性主要體現(xiàn)在一個城市能否堅持以人為本、以效益為優(yōu)先的原則，反映城市發(fā)展的內(nèi)在需求且不受發(fā)展階段和環(huán)境變化影響的“本底規(guī)劃”?！氨镜滓?guī)劃”是對城市發(fā)展起著最基本也是最重要作用的因素，進(jìn)行一次性初始規(guī)劃，最核心的是對城市交通進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，這就必須對現(xiàn)有的城市規(guī)劃進(jìn)行重大修編。科學(xué)的規(guī)劃一旦確立，必須以法律的形式加以固定，強(qiáng)制執(zhí)行，否則便起不到城市規(guī)劃的長效引領(lǐng)作用。

二是強(qiáng)化問題導(dǎo)向，著力整治各種城市病。城市發(fā)展的低質(zhì)量主要反映在城市結(jié)構(gòu)不合理、功能不完善以及一些體制性障礙，其本質(zhì)就是資源配置效率低下，城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展質(zhì)量不高。解決交通嚴(yán)重?fù)矶?、環(huán)境污染、集聚效應(yīng)低、公共服務(wù)能力不足等問題，關(guān)鍵是依據(jù)新修編的城市規(guī)劃制定出詳細(xì)的城市更新規(guī)劃，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，提升城市功能。

三是深化城市的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。提高城市規(guī)劃的科學(xué)化水平，解決城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的低效率問題，面臨許多體制性和機(jī)制性障礙，主要體現(xiàn)在供給端。如現(xiàn)有的戶籍制度嚴(yán)重阻礙著農(nóng)民工市民化進(jìn)程，城市容積率的限制政策對城市空間布局的優(yōu)化形成重大障礙。因此，必須堅持以人為本、效率優(yōu)先的原則，深化城市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

四、全面實施城市更新改造規(guī)劃提高城市的整體功能與效率

1.更新改造城市交通結(jié)構(gòu)，提升城市“本底”的強(qiáng)大支撐功能

道路是城市運行的毛細(xì)血管，是保證城市運行高效率的基礎(chǔ)。治理城市病，提高城市的綜合承載能力，關(guān)鍵是對城市交通路網(wǎng)進(jìn)行綜合全面的改造。

觀察組在生理功能、精神健康、總體健康、活力方面得分均大于對照組，差異具有統(tǒng)計學(xué)意義（P＜0.05），見表3。

一是優(yōu)化城市地面路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，改“寬”“大”的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)為“毛細(xì)血管”豐富的細(xì)網(wǎng)型路網(wǎng)結(jié)構(gòu)?？傮w思路是加密路網(wǎng)，建設(shè)大量的支路，即形成大量的“毛細(xì)血管”，提高道路的分流能力和糾錯能力。具體的辦法是：（1）疏通道路，盡可能減少斷頭路。拆除市區(qū)內(nèi)的各類小區(qū)圍墻，將內(nèi)路實施改造，使內(nèi)路與外路全方位轉(zhuǎn)接；跨江跨河應(yīng)加密橋梁，減少斷頭路。（2）對市中心交通路網(wǎng)實施全面改造，優(yōu)化交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。一方面，對現(xiàn)在的整體結(jié)構(gòu)難以改變的市區(qū)，要盡量減少采取拓寬馬路的辦法來解決交通問題，相反，要盡可能地增補(bǔ)支路，加密路網(wǎng)，形成豐富的道路“毛細(xì)血管”；另一方面，對需要成片拆遷改造的市區(qū)，要實施規(guī)整劃一的等距離高密度的路網(wǎng)規(guī)劃，擯棄過去的“先房后路”的規(guī)劃和建設(shè)模式，改為“先路后房”的新規(guī)劃和建設(shè)模式，使市區(qū)道路結(jié)構(gòu)實現(xiàn)整體性優(yōu)化，從而提高交通運行效率。（3）對新建城區(qū)特別是城市新區(qū)，要按科學(xué)的規(guī)劃原理規(guī)劃城市的住房和路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，從根本上解決交通擁堵問題。

二是就大城市而言，公交優(yōu)先應(yīng)由公共汽車優(yōu)先轉(zhuǎn)為地鐵優(yōu)先，以提高公共交通整體效率。一方面，要有計劃、長期地增加城市中心區(qū)的地鐵密度，努力做到大城市城區(qū)全域五百米范圍之內(nèi)能見到一個地鐵站，并加強(qiáng)地鐵中心樞紐建設(shè)及配套功能。另一方面，要放開修地鐵的人口規(guī)劃限制政策。

三是大幅增加城市停車場的供給，并提高停車管理的精細(xì)化水平。建足夠多的停車場是政府管理城市的重要職責(zé)。政府應(yīng)主導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)大量的停車場，并將單位甚至校區(qū)的停車場納入公共管理中，當(dāng)務(wù)之急是要在城區(qū)內(nèi)大量新建停車樓或多層活動停車場，使停車立體化。停車管理的精細(xì)化水平反映了一個城市的綜合治理能力，哪些地方可以停車、什么時候可以停、什么時候不可以停、停多少時間、收費多少，這樣的問題必須精細(xì)到每一個城市的小空間。

2.加密城市市區(qū)人口和住房密度，大幅提高城市的聚集效應(yīng)

一是要優(yōu)化城市人口布局結(jié)構(gòu)，大幅度地節(jié)約“交通流”。即加密市中心人口密度，而不是分散市中心人口，徹底改變現(xiàn)有的以“窮人”為主的郊區(qū)化方式，讓少數(shù)人（富人）流動，而讓多數(shù)人不流動或少流動。具體的方式是放開房屋建設(shè)的容積率限制政策，在特大型城市，不僅要放開容積率限制，而且要在市中心區(qū)采取最低容積率或最低樓層數(shù)控制。如在二環(huán)至三環(huán)間，樓房高度不低于30層，三環(huán)至四環(huán)間樓房高度不能低于20層。實現(xiàn)推進(jìn)市區(qū)的高密度化與郊區(qū)的相對稀疏化結(jié)合，從根本上優(yōu)化大城市的居住結(jié)構(gòu)。

二是對于市區(qū)內(nèi)一些老的、成片的低密度住宅區(qū)，要預(yù)先做好區(qū)塊的整體改造規(guī)劃，成熟一塊開發(fā)一塊。特別要把棚戶區(qū)改造、城中村改造等城市更新方案納入城市長遠(yuǎn)規(guī)劃和區(qū)塊整體的實施規(guī)劃中。實施區(qū)塊整體規(guī)劃主要應(yīng)體現(xiàn)兩個原則，第一，要堅持“先路后房”，按照城市交通的長遠(yuǎn)規(guī)劃要求推進(jìn)。第二，最大化提高城市市區(qū)特別是市中心區(qū)的住房密度。通過拆遷改造形成高密集的住宅。第三，保障性住宅應(yīng)主要建在城市中心區(qū)，而不是郊外。

3.著力振興街道經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)城市的基本服務(wù)功能和擴(kuò)大就業(yè)容量

城市街道除了具有交通功能，還有最為重要的經(jīng)濟(jì)功能，是城市經(jīng)濟(jì)最有生命力的“細(xì)胞”，即大量不同功能的沿街商鋪為居民和外來游客提供方便的服務(wù)，對居民生活和就業(yè)穩(wěn)定起著十分重要的作用。但由于城市房價長期居高不下、網(wǎng)上購物的沖擊以及城市街道環(huán)境治理的不周全，導(dǎo)致中國的許多城市街道經(jīng)濟(jì)衰落。對此我們建議要大力振興街道經(jīng)濟(jì)，提升城市活力。一是做好長期性的城市更新規(guī)劃，把振興街道經(jīng)濟(jì)放在城市更新規(guī)劃的最核心地位，使街道經(jīng)濟(jì)既保持傳統(tǒng)魅力，又煥發(fā)生機(jī)。要在規(guī)整規(guī)范街道景觀的基礎(chǔ)上著力提高街道服務(wù)功能的多樣化，提高集聚效率。二是制定保護(hù)傳統(tǒng)商業(yè)特別是小商業(yè)的法律法規(guī)，擴(kuò)大便民的中小商業(yè)的生存空間。鼓勵增加24小時店及各種便民店，特別是地方政府要在房租上提供補(bǔ)貼支持書店、小型公益性博物館等文化服務(wù)業(yè)發(fā)展。三是對街道攤販實行有限制地開放政策?？梢愿鶕?jù)歷史傳統(tǒng)、地理文化優(yōu)勢等大力發(fā)展“夜市經(jīng)濟(jì)”和“跳蚤市場”，建立創(chuàng)意小攤販?zhǔn)袌觯姓故竞褪圪u創(chuàng)意作品。

4.有序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間布局調(diào)整，提高產(chǎn)業(yè)的綜合競爭力

過去中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展表現(xiàn)出同城市發(fā)展相似的擴(kuò)張路徑，呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不高的特征。城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)外延式擴(kuò)張的發(fā)展道路也已經(jīng)走到了盡頭，必須走存量調(diào)整優(yōu)化的集約式道路。一是要修整園區(qū)土地和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃。著力改變一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)大而空的空間形態(tài)，在科學(xué)規(guī)劃的引領(lǐng)下，實現(xiàn)二次開發(fā)，特別是要加強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢園區(qū)集中，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，形成產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢。二是促進(jìn)產(chǎn)城融合。把產(chǎn)城融合發(fā)展與產(chǎn)業(yè)集中區(qū)布局納入城市的長遠(yuǎn)整體發(fā)展規(guī)劃，著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新改造與城市服務(wù)設(shè)施的無縫對接，提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)的整體發(fā)展效率。

5.加強(qiáng)城市教育醫(yī)療等公共服務(wù)的均等化，全面提升城市公共服務(wù)水平

一是發(fā)揮教育在提高城市品位和競爭力上的長期引導(dǎo)作用。一方面，推進(jìn)基礎(chǔ)教育在全國和城市內(nèi)的均等化，全面提升基礎(chǔ)教育質(zhì)量，緩解高水平基礎(chǔ)教育資源過度集中和偏少、而低水平教育比例過大的不合理教育格局。另一方面，全面提升高等教育素質(zhì)，既要采取有效措施避免大學(xué)教育向少數(shù)特大城市集中，又要鼓勵一般地級市采取靈活的方式建設(shè)具有特色、有競爭力的高水平大學(xué)，吸引人才，提高城市品位。二是全面提升醫(yī)療服務(wù)的共享水平。加強(qiáng)醫(yī)聯(lián)體和醫(yī)共體建設(shè)，以機(jī)制創(chuàng)新促使醫(yī)療資源在全社會范圍內(nèi)充分共享，爭取做到“小病不出縣，大病不出市”。

五、加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

1.放開容積率限制和均勻化、高綠化率的要求，促進(jìn)城市土地的集約化利用

導(dǎo)致中國城市市中心普遍存在密度偏低問題的一個重要原因是我們采取了國際上最嚴(yán)厲的容積率限制及追求均勻綠化率的目標(biāo)。要提高城市交通效率，增強(qiáng)城市的綜合承載能力，必須減少政府的過度干預(yù)，讓市場在城市土地、住房和其他服務(wù)配置上起作用，關(guān)鍵是大幅放松城市容積率限制，修改相關(guān)法律。容積率限制的放松可以明顯提高城市中心區(qū)的密度，有助于中國這樣一個土地資源短缺嚴(yán)重的國家提高土地利用效率，解決城市病的困擾。同時，對城市市區(qū)綠化率的高比例、均勻化分布的要求也要做重大調(diào)整，建議用恢復(fù)城市中心區(qū)外圍綠化帶的做法和在郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)森林公園的辦法取代對市中心區(qū)高比例綠化率的要求，并適當(dāng)增加市中心區(qū)特色小型公園數(shù)量。

2.開放土地二級市場，形成多主體參與城市更新改造的新機(jī)制

中國的土地市場目前只有一級市場，沒有二級市場，最近兩年對土地二級市場有一點松動，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，特別是中國的土地一級市場只有政府一個主體，要提高土地資源效率、打破土地的單一主體的壟斷，必須在土地二級市場上實現(xiàn)交易主體的多元化。要下決心放開土地二級市場，允許獲得完全土地和住房產(chǎn)權(quán)的單位和個人對原有住房進(jìn)行再開發(fā)。如對一些低密度、老舊的住宅區(qū)，可允許當(dāng)?shù)氐娜w居民根據(jù)規(guī)劃要求，采取市場化的運作方式，對舊房實施整體改造。要制定和完善相應(yīng)的法規(guī)和政策，正確引導(dǎo)民間資本流入城市更新項目。鼓勵民營資本按照城市的長遠(yuǎn)規(guī)劃要求，獨立成片開發(fā)城市區(qū)域，形成類似于城市綜合體的開發(fā)新模式。

3.放開戶籍制度限制，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程

中國現(xiàn)有的戶籍制度是導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元分割的主要原因，急需從政策上進(jìn)行根本的變革，以從根本上解決農(nóng)民工半市民化問題，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。一是放開戶籍制度限制，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化。中小城市和建制鎮(zhèn)要全面放開落戶限制。大城市要逐步降低農(nóng)民工市民化的社保門檻，同時加快城鄉(xiāng)和全國的社保統(tǒng)籌工作。二是要繼續(xù)嚴(yán)控房地產(chǎn)泡沫，堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，加快建立“多主體供應(yīng)、多渠道供給、租購并舉的住房制度”，逐步將農(nóng)民工納入城市住房保障體系中。三是多舉措并舉創(chuàng)新農(nóng)民工市民化成本籌措機(jī)制，并形成長期性成本分?jǐn)傓k法，緩解地方政府財政負(fù)擔(dān)。

注釋

①國家統(tǒng)計局：《波瀾壯闊四十載民族復(fù)興展新篇——改革開放40年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就系列報告之十一》，2018年。②國家統(tǒng)計局：《國內(nèi)市場繁榮活躍消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級——改革開放40年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就系列報告之七》，2018年。③國家統(tǒng)計局：《城鎮(zhèn)化水平顯著提高城市面貌煥然一新——改革開放40年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就系列報告之十一》，2018年。