日本大都市圈廣域聯(lián)合治理模式創(chuàng)新研究

趙巖 郭小鵬

摘 要：作為世界屈指可數(shù)的大都市圈之一，東京都市圈的發(fā)展代表了日本近代化的歷程，同時(shí)也折射出大都市圈時(shí)代城市治理的困境。九都縣市首腦會(huì)議為日本都市圈廣域聯(lián)合的一種創(chuàng)新模式，兼具垂直型和水平型的特征：在不改變行政體制的前提下，構(gòu)筑起跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，革新了傳統(tǒng)府際關(guān)系，協(xié)調(diào)了地方政府的利害關(guān)系并調(diào)動(dòng)其積極性，提供了公眾和企業(yè)參與的平臺(tái)。文章嘗試通過(guò)分析日本大都市圈廣域聯(lián)合治理的經(jīng)驗(yàn)得失，以期對(duì)中國(guó)城市圈的治理提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：東京都市圈;廣域聯(lián)合治理;九都縣市首腦會(huì)議;創(chuàng)新模式

中圖分類號(hào)：F299 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1004-2458-（2019）03-0073-08

DOI：10. 14156/j.cnki.rbwtyj.2019.03.009

近年來(lái)，京津冀城市群協(xié)同發(fā)展已經(jīng)取得了一些成就，尤其是2017年雄安新區(qū)的設(shè)立，成為京津冀一體化發(fā)展的里程碑。然而，較之于長(zhǎng)三角和珠三角城市群，京津冀各城市之間，無(wú)論經(jīng)濟(jì)體量、融合程度、治理水平等方面都存在著較為明顯的差距。基于此，許多學(xué)者嘗試從日本首都圈發(fā)展過(guò)程中汲取經(jīng)驗(yàn)，研究其空間聚集效應(yīng)，分析其圈域一體化的規(guī)劃[1];或從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，從內(nèi)部性和外部性的雙重視角探討區(qū)域協(xié)同發(fā)展的路徑[2];或從城市治理出發(fā)，研究其廣域行政機(jī)制建設(shè)[3]。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)日本首都圈的界定有廣義和狹義之分[4]，研究中大都采用廣義的概念，即包括1都7縣。廣義首都圈的概念基本與《首都圈整備法》相匹配，由國(guó)土交通省主導(dǎo)，圈域北部的栃木縣、群馬縣、茨城縣與圈域核心區(qū)的協(xié)同程度較低。鑒于南關(guān)東地區(qū)區(qū)域一體化融合程度已達(dá)到較高水平，文章以東京都市圈為研究對(duì)象，涵蓋東京都、神奈川縣、埼玉縣、千葉縣的區(qū)域，探討其廣域治理的創(chuàng)新模式。

一、東京都市圈的發(fā)展歷程

東京都市圈的發(fā)展，見(jiàn)證了日本近代化的歷程。1868年，東京成為日本的首都，1889年，東京開(kāi)始設(shè)市，從行政管理上與近代城市銜接，工業(yè)化開(kāi)始起步，集中于江東地區(qū)，市區(qū)面積不過(guò)今天東京都23區(qū)的1/8。1923年的關(guān)東大地震雖然重創(chuàng)了東京，卻也成為城市跨越式發(fā)展的契機(jī)，推動(dòng)了“職住分離”的郊區(qū)化運(yùn)動(dòng)，緩解了中心城區(qū)的壓力[5]。1943年，東京都正式成立，東京市擴(kuò)大為23區(qū)后不復(fù)存在，結(jié)束了府市“二重行政”的局面。戰(zhàn)前東京的城市化是傳統(tǒng)城市化的代表。傳統(tǒng)城市化是伴隨工業(yè)化而產(chǎn)生的人口由農(nóng)村向城市移動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象。在城市化的初級(jí)階段，聚集效應(yīng)明顯，人口和產(chǎn)業(yè)高度集中于城市之中，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。由于城市文明尚未擴(kuò)散到廣大鄉(xiāng)村，導(dǎo)致形成城鄉(xiāng)二元對(duì)立的社會(huì)結(jié)構(gòu)。盡管從20世紀(jì)20年代開(kāi)始東京的郊區(qū)以及京濱工業(yè)帶有了一定的發(fā)展，但戰(zhàn)前東京中心城區(qū)與周邊縣市仍然存在著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的鴻溝。

戰(zhàn)后日本的城市化具有高度濃縮的特征，城市化率從1945年的28%躍升到1970年的72.1%，僅僅用四分之一世紀(jì)就走完了歐美百年的城市化道路[6]。當(dāng)城市化邁過(guò)50%大關(guān)，傳統(tǒng)城市化遭到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，城市空間飽和，城市問(wèn)題頻發(fā)，過(guò)度聚集導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。以郊區(qū)崛起為標(biāo)志，城市布局由高度集中轉(zhuǎn)向相對(duì)分散，進(jìn)入到大都市區(qū)的時(shí)代，即“新城市化”[7]。新城市化的“新”體現(xiàn)在人口和產(chǎn)業(yè)以擴(kuò)散為主，中心城區(qū)與外圍郊區(qū)之間相互作用，共同構(gòu)成大都市區(qū)。日本根據(jù)其國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提出“都市圈”的概念，范圍介于都市區(qū)和都市帶之間[9]。都市圈是中心城市與受其影響的周邊地域組成的集合體，跨越行政區(qū)劃而形成社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的緊密聯(lián)系[10]。大都市圈是全球化時(shí)代城市發(fā)展的趨勢(shì)，是對(duì)傳統(tǒng)城市化路徑的修正。20世紀(jì)60年代，日本逐漸形成東京、大阪、名古屋三大都市圈，以及眾多地方都市圈。20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)高度成長(zhǎng)的結(jié)束，日本都市圈格局從東京、大阪“兩眼構(gòu)造”越來(lái)越轉(zhuǎn)向東京一極集中[8]。

東京都市圈內(nèi)部的交往趨于密切，交通和通訊技術(shù)的發(fā)展，消弭了時(shí)空障礙，構(gòu)筑起城市之間的一日生活圈。早在20世紀(jì)初期，日本大城市的軌道交通便開(kāi)始向郊區(qū)擴(kuò)張。民營(yíng)鐵路公司迅速崛起，不僅經(jīng)營(yíng)鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)，而且兼營(yíng)沿線宅地開(kāi)發(fā)、觀光旅游等復(fù)合事業(yè)，促進(jìn)了城市開(kāi)發(fā)，推動(dòng)了大都市圈區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成與發(fā)展，形成獨(dú)特的“日本式鐵路經(jīng)營(yíng)”[11]。在東京都市圈，以東京、橫濱、川崎、千葉等城市為中心，向中心城市通勤、通學(xué)的跨區(qū)域生活方式成為軌道交通沿線很多居民的選擇。東京中心城區(qū)的晝夜人口差距明顯。

都市圈的產(chǎn)生是城市化發(fā)展的成熟和高級(jí)階段，一定程度上解決了傳統(tǒng)城市化的問(wèn)題，卻面臨著行政管理的難題：都市圈存在著核心城市、次中心城市及一般市鎮(zhèn)，地方政治零碎化，中心城市地位下降。1995年，日本實(shí)施了地方分權(quán)改革，加大了市町村政府的職權(quán)。受此影響，日本基礎(chǔ)自治體掀起一股市鎮(zhèn)合并的熱潮。經(jīng)過(guò)強(qiáng)化功能的城市政府之間在產(chǎn)業(yè)、人力等資源分配方面存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在此背景下，基礎(chǔ)自治體的強(qiáng)權(quán)化與大都市圈的網(wǎng)絡(luò)化形成一對(duì)新的矛盾。其結(jié)果是，單個(gè)自治體政府既無(wú)法解決大都市圈問(wèn)題，也無(wú)法增加大都市圈居民的福祉。

此外，東京一極集中帶來(lái)了嚴(yán)峻的環(huán)境壓力。工業(yè)化帶來(lái)的工業(yè)型城市病以及由于人口密度過(guò)大帶來(lái)的生活型城市病不斷加劇，如，機(jī)動(dòng)車產(chǎn)生的氮氧化物問(wèn)題、水域富營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題、生活垃圾問(wèn)題等，跨越了單個(gè)城市的邊界，并非單個(gè)地方行政體能所處理。隨著私家車時(shí)代的到來(lái)，以城市生活型污染為核心的環(huán)境污染也愈加顯著，有別于產(chǎn)業(yè)型污染，前者的影響緩慢而持久，且難以區(qū)分污染源?？傊?，嚴(yán)重的環(huán)境污染威脅到東京都市圈的可持續(xù)發(fā)展。都市圈的跨域治理問(wèn)題成為行政管理的難題。

二、東京都市圈的廣域聯(lián)合治理

所謂治理是各種公共的和個(gè)人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和[12]。城市治理是為了謀求城市的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)城市中的資源和要素進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)整體地域的協(xié)調(diào)發(fā)展。傳統(tǒng)的城市治理為自上而下的管控型治理，進(jìn)入都市圈時(shí)代，多元主體的協(xié)作治理模式（跨域治理）已在城市化成熟的美日歐率先推動(dòng)[13]。日本的廣域聯(lián)合治理則是一種典型的跨域治理，可分為水平型和垂直型，前者為同等規(guī)模的中小市鎮(zhèn)的協(xié)同合作，后者為以大城市為中心、周邊市鎮(zhèn)參與分工合作的模式[14]。東京都市圈的廣域聯(lián)合治理兼具垂直型和水平型兩種特征，主要以九都縣市首腦會(huì)議為平臺(tái)而展開(kāi)。

（一）九都縣市首腦會(huì)議的形成

九都縣市首腦會(huì)議又名首都圈峰會(huì)，是東京都市圈一都三縣（東京都、神奈川縣、埼玉縣、千葉縣）知事和五座政令制定都市（橫濱、川崎、千葉、埼玉、相模原）市長(zhǎng)參加的，旨在應(yīng)對(duì)和處理廣域問(wèn)題的會(huì)議（圖1）。首腦會(huì)議創(chuàng)辦于1979年，最初為六都縣市首腦會(huì)議。隨著多核多圈城市布局的發(fā)展和成熟，千葉市（1992）、埼玉市（2003）、相模原市（2010）加入到政令制定都市的行列，吸納為組織成員。所謂的政令指定都市（簡(jiǎn)稱指定市），是依據(jù)《地方自治法》第252條規(guī)定的50萬(wàn)人以上的大城市，權(quán)限高于一般市，具有獨(dú)立城市規(guī)劃等自治功能[15]。可見(jiàn)，九都縣市首腦會(huì)議是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的、開(kāi)放的協(xié)商機(jī)制。東京都特別區(qū)（23區(qū)，舊東京市的區(qū)域）為東京都市圈的核心，橫濱、川崎、埼玉、千葉等市為次中心。此外，東京都市圈還分布著眾多中小城市和市鎮(zhèn)，它們與核心城市分工明確，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)。首都圈峰會(huì)通過(guò)點(diǎn)面結(jié)合的方式，基本上涵蓋了東京都市圈地方事務(wù)。

（二）九都縣市首腦會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)

九都縣市首腦會(huì)議是一個(gè)橫向的跨行政區(qū)域的協(xié)作機(jī)制，是“日本首都圈在行政層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)協(xié)同發(fā)展的主要運(yùn)營(yíng)平臺(tái)”[16]。首腦會(huì)議由九都縣市輪流舉辦，按照順序每年更換議長(zhǎng)（東道主），費(fèi)用由主辦方承擔(dān)，每年舉辦兩次正式會(huì)議，到2016年，已經(jīng)舉辦了70屆首腦會(huì)議。首腦會(huì)議下常設(shè)企劃擔(dān)當(dāng)部局長(zhǎng)會(huì)議和課長(zhǎng)會(huì)議，以調(diào)查、檢討、協(xié)商相關(guān)議題，保證每次首腦會(huì)議順利召開(kāi)，并在首腦會(huì)議后落實(shí)相關(guān)議題，聯(lián)絡(luò)各成員的相關(guān)機(jī)構(gòu)。按照其內(nèi)容可分為首都機(jī)能部會(huì)、地方分權(quán)擔(dān)當(dāng)者會(huì)議和運(yùn)營(yíng)檢討會(huì)議。

九都縣市首腦會(huì)議成立以來(lái)，在應(yīng)對(duì)城市問(wèn)題的過(guò)程中開(kāi)展合作，在廢棄物、環(huán)境和防災(zāi)領(lǐng)域取得廣泛共識(shí)，為此設(shè)立了專門的委員會(huì)。廢棄物問(wèn)題檢討委員會(huì)下設(shè)減量、循環(huán)利用部會(huì)和適當(dāng)處理部會(huì)，旨在構(gòu)筑資源循環(huán)型社會(huì)。環(huán)境問(wèn)題檢討委員會(huì)下設(shè)地球溫暖化部會(huì)、大氣保全專門部會(huì)、水質(zhì)改善專門部會(huì)、綠化政策專門部會(huì)。防災(zāi)·危機(jī)對(duì)策委員會(huì)下設(shè)地震防災(zāi)·危機(jī)對(duì)策部會(huì)、共同防災(zāi)對(duì)策訓(xùn)練部會(huì)以及新型流感等傳染病對(duì)策部會(huì)。此外，東京都立技術(shù)產(chǎn)業(yè)中心提議設(shè)置了產(chǎn)業(yè)技術(shù)分享中心，意在加強(qiáng)首都圈中小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）九都縣市首腦會(huì)議的運(yùn)營(yíng)模式

東京都市圈的廣域聯(lián)合治理是通過(guò)首腦會(huì)議、部局長(zhǎng)會(huì)議和各縣市相關(guān)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。成員縣市首腦以及經(jīng)濟(jì)界和學(xué)術(shù)界的代表通過(guò)協(xié)商，形成提案或者共同行動(dòng)決定。議長(zhǎng)負(fù)責(zé)將相關(guān)提案提交中央相關(guān)部門，將行動(dòng)決定下發(fā)給首都圈峰會(huì)相關(guān)委員會(huì)。再由委員會(huì)聯(lián)系成員縣市的具體部門貫徹執(zhí)行。通過(guò)溝通、協(xié)商、反饋、執(zhí)行這一系列步驟，構(gòu)筑了大都市圈治理的路徑。

廣域協(xié)商事項(xiàng)包括：?jiǎn)蝹€(gè)自治體成員無(wú)法處理的城市問(wèn)題，如防災(zāi)問(wèn)題;成員共同面對(duì)的城市問(wèn)題，如環(huán)境問(wèn)題;自治體成員互有利害的問(wèn)題，如產(chǎn)業(yè)和人口問(wèn)題。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)展和人口、產(chǎn)業(yè)的聚集，城市在應(yīng)對(duì)災(zāi)害面前顯得脆弱不堪。在后工業(yè)時(shí)代，城市地域蘊(yùn)含的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)不斷增大，已經(jīng)超出了單個(gè)城市政府的應(yīng)對(duì)能力。防御城市災(zāi)害，需要自治體之間共同規(guī)劃，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力，做好未雨綢繆的防災(zāi)演習(xí)，同時(shí)建立廣域協(xié)商的危機(jī)管理機(jī)制。在環(huán)境問(wèn)題方面，九都縣市共同協(xié)商，履行《首都圈環(huán)境宣言》，創(chuàng)造舒適的地域環(huán)境。通過(guò)部局長(zhǎng)會(huì)議的統(tǒng)一策劃，成員縣市設(shè)置了相應(yīng)部門，針對(duì)大氣、水域、綠地的對(duì)策展開(kāi)聯(lián)合行動(dòng)。在產(chǎn)業(yè)和人口問(wèn)題方面，東京都市圈已經(jīng)從一極集中發(fā)展為相對(duì)分散，以東京都區(qū)部為中心、以業(yè)務(wù)核心都市為次中心，圈域內(nèi)部構(gòu)筑了通勤和通學(xué)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也趨于合理和完善。東京都市圈的發(fā)展離不開(kāi)以首都圈峰會(huì)為代表的廣域治理模式的創(chuàng)新。

三、東京都市圈廣域聯(lián)合

治理的創(chuàng)新模式 ?城市治理是全球化時(shí)代城市公共管理的新態(tài)勢(shì)。隨著都市圈的發(fā)展，為構(gòu)建現(xiàn)代城市治理結(jié)構(gòu)，必須基于主體間利益博弈均衡的訴求，進(jìn)行關(guān)鍵因子的制度創(chuàng)新和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，以建立治理的多元化和利益均衡機(jī)制[17]。在廣域聯(lián)合的大背景下，九都縣市首腦會(huì)議構(gòu)筑起多元主體共同參與城市治理的平臺(tái)，克服了傳統(tǒng)的自上而下的城市管理的局限性，不僅重塑了垂直方向的中央和地方政府之間的關(guān)系，而且協(xié)調(diào)了水平方向的城市政府之間的競(jìng)合關(guān)系，并且為非政府主體的參與創(chuàng)造了條件。

（一）中央政府對(duì)城市事務(wù)管理的創(chuàng)新

超大城市是一國(guó)參與國(guó)際分工的重要主體，往往得到該國(guó)政府的政策傾斜。大都市圈治理是國(guó)家治理的有機(jī)組成部分，需要中央政府和城市政府的緊密協(xié)作。大都市圈的形成機(jī)制，既有中央政府自上而下的調(diào)控，又有市場(chǎng)杠桿作用下的資源配置。日本的行政體系可分為國(guó)家、都道府縣、市町村三個(gè)級(jí)別。1947年的《地方自治法》規(guī)定地方自治的主體是都道府縣層級(jí)（相當(dāng)于中國(guó)的省一級(jí)）的廣域自治體和市町村層級(jí)（市、町、村為平級(jí)自治體，區(qū)別在于人口密度）的基礎(chǔ)自治體，兩者合稱地方公共團(tuán)體（此為法律用語(yǔ)，學(xué)界一般稱“地方自治體”，即地方政府），并界定了國(guó)家和地方自治體的關(guān)系和各自的職責(zé)：中央政府通過(guò)制定基本方針、頒布相關(guān)法律對(duì)地方進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)制;地方自治體負(fù)有增進(jìn)住民福祉，在地域內(nèi)綜合實(shí)施自主行政的職責(zé)。地方自治體長(zhǎng)官由民選產(chǎn)生，而非國(guó)家選任，體現(xiàn)出較強(qiáng)的自治性。

二戰(zhàn)后，隨著日本經(jīng)濟(jì)的復(fù)興，城市化浪潮涌動(dòng)，人口向東京等大城市高度集中，與此同時(shí)，東京的人口向周邊縣市移動(dòng)。為解決東京的城市蔓延問(wèn)題，日本政府于1956年頒布了《首都圈整備法》，開(kāi)始了首都圈綜合開(kāi)發(fā)的歷程。在國(guó)家層面，成立了首都圈整備委員會(huì)負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各自治體的規(guī)劃。在傳統(tǒng)的府際關(guān)系中，跨行政體的問(wèn)題超越了地方政府的應(yīng)對(duì)范疇，應(yīng)由中央政府解決。然而，不同于行政體之間的水平關(guān)系，中央和地方的垂直關(guān)系使得無(wú)法兼顧地域之間的差異性，而在政策層面上形成“一刀切”，此外，也很難兼顧效率和公平的平衡。作為中央和地方自治體的聯(lián)絡(luò)機(jī)關(guān)，關(guān)東地方行政聯(lián)絡(luò)會(huì)議在個(gè)別課題上做到了上通下達(dá)。但東京都市圈并不滿足于此，圈域內(nèi)部的主要自治體希望構(gòu)筑自主議政的綜合平臺(tái)，因此，九都縣市首腦會(huì)議作為一種大都市圈的廣域聯(lián)合治理模式應(yīng)運(yùn)而生。

九都縣市首腦會(huì)議整合自治體成員的意見(jiàn)，向中央政府及相關(guān)省廳提出申請(qǐng)。2016年10月在橫濱市召開(kāi)的第70次首都圈峰會(huì)首腦會(huì)議提交了多份請(qǐng)?jiān)笗?。包括向總?wù)省、財(cái)務(wù)省、國(guó)土交通省提交的《關(guān)于育成和整備業(yè)務(wù)核心都市的申請(qǐng)書》，要求推進(jìn)“展都”（expanding the capital）和“分權(quán)”為基礎(chǔ)的首都圈整合，進(jìn)一步培育業(yè)務(wù)核心都市，以緩解東京一極集中的問(wèn)題[18]。東京都市圈的廣域聯(lián)合為中央政府治理大都市圈提供了新的路徑與思路。

（二）城市政府間合作伙伴關(guān)系的創(chuàng)新

戰(zhàn)后日本的地方自治發(fā)展迅速。城市政府為市町村一級(jí)的基礎(chǔ)地方自治體。如何破除行政壁壘，在廣域范圍內(nèi)有效率的配置，形成一種“競(jìng)合”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)都市圈的善治？廣域治理模式正面回答了這一課題。九都縣市首腦會(huì)議成員吸收了圈內(nèi)一級(jí)行政區(qū)以及二級(jí)行政區(qū)中的指定市，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)了東京都市圈的城市治理。作為日本第一大都市圈，這種制度創(chuàng)新有助于提升超越單一地方行政體的治理能力。通過(guò)廣域范圍內(nèi)的自我解決與協(xié)商解決相統(tǒng)一，城市政府之間容易找到利益的最大公約數(shù)。都市圈范圍內(nèi)的中心和邊緣地區(qū)得以協(xié)調(diào)整合，城市文明由城市擴(kuò)展到鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

作為東京都市圈的核心城市，東京都在首腦會(huì)議的框架下與其他自治體合作，積極轉(zhuǎn)移非首都功能。東京都的城市規(guī)劃將東京圈視為一個(gè)整體，由次核心城市分擔(dān)業(yè)務(wù)、居住、產(chǎn)業(yè)、物流、防災(zāi)、文化等多種功能，加強(qiáng)廣域合作，發(fā)揮全體東京都市圈一體化的功能，塑造多功能、集約型的都市圈域[19]。在廣域聯(lián)合治理模式下，東京都市圈其他城市的規(guī)劃互通有無(wú)，避免重復(fù)建設(shè)，在圈域范圍內(nèi)展開(kāi)分工與協(xié)作。高效的城市治理有助于城市的可持續(xù)發(fā)展，為市民營(yíng)造優(yōu)良的生活環(huán)境。廣域政府協(xié)調(diào)了城市政府之間的利益關(guān)切，達(dá)到了都市圈域內(nèi)城市政府之間的正和博弈，從根本上提高了都市圈居民的福祉。

（三）非政府主體參與城市治理的創(chuàng)新

治理與管控的最大區(qū)別在于非政府主體的參與。非政府主體主要包括公眾、企業(yè)及非政府組織，在廣域聯(lián)合治理的框架下，三者得以發(fā)揮出治理主體的職能。

1.公眾參與。現(xiàn)代城市治理就是在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)架構(gòu)中，城市政府和市民社會(huì)在城市發(fā)展和管理中共同決策的過(guò)程[20]。公眾參與可以彌補(bǔ)政府職能的不足，而且在某種程度實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。美國(guó)學(xué)者阿恩斯坦（Arnstein）提出，公眾參與按照民眾享有決策權(quán)可分為非參與（nonparticipation）、象征主義（tokenism）和公民權(quán)利（citizen power）三個(gè)階段[21]。然而，日本的公眾參與并非一蹴而就，而是通過(guò)與政府的談判而逐步深入。

廣域聯(lián)合治理組織成為公眾參與城市治理的平臺(tái)。九都縣市首腦會(huì)議形成固定機(jī)制后，參加者不僅包括地方行政官員，而且吸收了各行各業(yè)的市民代表。城市政府對(duì)于民眾的參與不再是被動(dòng)應(yīng)對(duì)，而是建立一個(gè)發(fā)聲的渠道，與公眾雙向互動(dòng)。公眾福祉一直都是首腦會(huì)議的重要議題。第69次首腦會(huì)議探討了多孩家庭的住宅支援、殘疾者的就業(yè)促進(jìn)、高齡者的交通安全對(duì)策等，尤其關(guān)心弱勢(shì)群體的利益[22]。依托首腦會(huì)議的平臺(tái)，從2006年起，每年舉辦一次首都圈聯(lián)合論壇。論壇不僅有政府首腦參與，還邀請(qǐng)了地域經(jīng)濟(jì)團(tuán)體代表和市民代表，共同商議關(guān)乎首都圈利益的廣域議題。比如第1屆論壇的議題就包括公共會(huì)計(jì)制度、青少年問(wèn)題、觀光振興、社會(huì)資本整備及環(huán)境問(wèn)題[23]。市民社會(huì)的廣泛參與，真正實(shí)現(xiàn)了治理的民主和公平。

2.企業(yè)參與。城市發(fā)展要求企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，參與城市治理，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是企業(yè)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展的基礎(chǔ)[24]。在日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，企業(yè)懈怠于防止公害的安全投資，引發(fā)了巨大的社會(huì)危害，在公害訴訟過(guò)程中，企業(yè)漠視受害者權(quán)益，甚至出現(xiàn)暴力爭(zhēng)端[25]。隨著四大公害訴訟的受害者全面勝訴，企業(yè)對(duì)公害意識(shí)有了重新認(rèn)識(shí)，對(duì)防治環(huán)境污染開(kāi)始積極執(zhí)行，主動(dòng)承擔(dān)起企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。

企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，除了企業(yè)自身的反省認(rèn)識(shí)外，還需要政府的監(jiān)督和引導(dǎo)，建立企業(yè)參與城市治理的渠道。廢棄物擔(dān)當(dāng)部局長(zhǎng)會(huì)議策劃了容器包裝瘦身活動(dòng)，鼓勵(lì)商家對(duì)容器的包裝輕量化，以減少垃圾排放，鼓勵(lì)消費(fèi)者購(gòu)買簡(jiǎn)單包裝的商品?；顒?dòng)向首都圈企業(yè)發(fā)出邀請(qǐng)，結(jié)果有75家企業(yè)參與行動(dòng)，取得不錯(cuò)的效果。

企業(yè)參與城市治理的終極目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的結(jié)合。第70次九都縣市首腦會(huì)議的議題之一是對(duì)年度創(chuàng)新企業(yè)進(jìn)行表彰，CQS網(wǎng)絡(luò)公司等九家企業(yè)獲此殊榮，研發(fā)的產(chǎn)品不僅在精尖領(lǐng)域取得技術(shù)突破，而且具有巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。企業(yè)的參與從被動(dòng)到主動(dòng)，從最基本的防治公害到高層次的創(chuàng)新?lián)?dāng)，這一轉(zhuǎn)變體離不開(kāi)都市圈廣域聯(lián)合治理的推動(dòng)。

3.非政府組織的參與。非政府組織（NGO）是公共管理領(lǐng)域日益重要的組織，在城市治理中起到重要作用。非政府組織是“社會(huì)自組織”的一種，介于國(guó)家和家庭、市場(chǎng)之間，與城市政府組成了網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)[26]。在日本大都市圈活躍著眾多非政府組織。廣域聯(lián)合治理為非政府組織參與城市治理提供了制度化的通道，使其充分發(fā)揮出公共部門和私人部門之間的耦合劑的功能。公益財(cái)團(tuán)法人東京都中小企業(yè)振興公社利用首腦會(huì)議的平臺(tái)，定期召開(kāi)九都縣市合作商談會(huì)，強(qiáng)化東京都市圈國(guó)際產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，是經(jīng)濟(jì)非政府組織的溝通政府和市場(chǎng)的一種嘗試。

四、首都圈廣域聯(lián)合治理的

成果和不足 ?在都市圈時(shí)代，城市的發(fā)展既充滿機(jī)遇，又面臨挑戰(zhàn)。面對(duì)日益復(fù)雜的城市問(wèn)題，政府并非萬(wàn)能的，乃需要多方利益體的共同參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。通過(guò)地方自治體的聯(lián)席會(huì)議，東京都市圈形成了“多方參與、共建共管”的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了各級(jí)政府在縱向緯度上的協(xié)作互動(dòng)，革新了傳統(tǒng)的府際關(guān)系。在良性府際互動(dòng)框架內(nèi)，城市政府協(xié)同非政府組織與市民實(shí)現(xiàn)社會(huì)公治目標(biāo)[27]。東京都市圈廣域聯(lián)合治理在環(huán)境治理方面取得一定的成果。1998年，首腦會(huì)議通過(guò)了《建設(shè)資源循環(huán)型社會(huì)的宣言》，通過(guò)控制廢棄物產(chǎn)量（Reduce）、重復(fù)使用資源和產(chǎn)品（Reuse）、再生利用廢棄物（Recycle），構(gòu)筑環(huán)境友好的3R社會(huì)。此外，九都縣市共同協(xié)商，履行《首都圈環(huán)境宣言》，創(chuàng)造舒適的地域環(huán)境，到2003年，東京都市圈內(nèi)已經(jīng)徹底取締了柴油機(jī)車，氮氧化物和顆粒物的排放得到控制。這表明，日本的城市化從重視生產(chǎn)轉(zhuǎn)向重視居住環(huán)境和生活環(huán)境為主的綜合區(qū)域開(kāi)發(fā)階段[28]。

盡管如此，廣域聯(lián)合治理并非包治百病的靈丹妙藥，存在著一定的局限性。首先，廣域聯(lián)合治理的議題集中在環(huán)境和防災(zāi)領(lǐng)域，對(duì)于產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、金融領(lǐng)域則較少涉及。這表明廣域聯(lián)合治理仍處于較低層次的水平，需要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作。其次，首腦會(huì)議每年輪換議長(zhǎng)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)成員之間的公平，造成首腦會(huì)議的執(zhí)行力偏弱。為此，可以延長(zhǎng)議長(zhǎng)周期，適當(dāng)提高議長(zhǎng)權(quán)限，以提高廣域治理的效率和執(zhí)行力。再次，廣域聯(lián)合治理仍處于起步階段，大部分情況下被動(dòng)地解決已經(jīng)發(fā)生的城市問(wèn)題，前瞻性的規(guī)劃較少，需要進(jìn)一步動(dòng)員多元主體的參與，提高治理的水平。

美歐日是城市化的先行者，其城市化過(guò)程也曾經(jīng)歷過(guò)疾病纏身的時(shí)期，結(jié)合自身國(guó)情，通過(guò)制度創(chuàng)新給予了解決，發(fā)達(dá)國(guó)家的城市治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得認(rèn)真總結(jié)。中日兩國(guó)雖然國(guó)情不同，但在城市化的類型上有相似之處，都具有高度濃縮的特征，人口集中于大都市圈，地域之間差距顯著。因此，日本大都市圈的廣域治理模式可為鏡鑒。

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[責(zé)任編輯 李 穎]

Abstract： As one of the world's leading metropolitan areas， the development of the Tokyo metropolitan area represents the modernization of Japan， and it also reflects the predicament of urban governance in the era of metropolitan areas. Crossregional collaboration such as the Summit in National Capital Region was a new model of governance in metropolitan era. Without changing administrative system， the summit formed the crossregional collaborative system， which coordinated relations between city governments， and provided the platform for public and enterprise participation. This paper analyzes the gains and losses in the process of crossregional governance in Japan so that it can have some implications for the governance of metropolitan areas in China.

Key words：Tokyo metropolitan area; crossregional collaboration; the Summit in National Capital Region; innovative model