韓國國立大學(xué)法人化改革的張力與平衡：基于法學(xué)視角

凌磊

摘要：國立大學(xué)法人化改革是一個“牽一發(fā)動全身”的系統(tǒng)性工程，涉及的利益主體多元化、矛盾糾葛錯綜復(fù)雜，并不能簡單地一蹴而就。通過對韓國國立大學(xué)法人改革的法理學(xué)探討、公私法域的界分以及利益主體間的法律政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的梳理，深入探討大學(xué)法人改革之困境，以期對我國公立大學(xué)法人化改革以參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：國立大學(xué);法人化改革;法理學(xué);韓國

高等教育經(jīng)歷了精英化、大眾化和普及化等階段，每一階段都伴隨著高等教育治理模式的變革。韓國從上世紀(jì)90年代起就已跨入到高等教育普及化階段，1995年高等院校的毛入學(xué)率已達到52%。在新自由主義市場機制和高等教育普及化的雙重影響下，競爭機制、公平效率、客戶導(dǎo)向、服務(wù)理念等市場化因素也適時地被引入到韓國高等教育領(lǐng)域，加之受80年代中后期和90年代末期金融危機影響，韓國政府需要減輕財政撥款壓力，國立大學(xué)法人化改革就成為了韓國高等教育的迫切選擇。然而國立大學(xué)法人化改革是一個“牽一發(fā)而動全身”的系統(tǒng)性變革，涉及利益主體多元化、矛盾糾葛錯綜復(fù)雜，并不能簡單地一蹴而就。通過對韓國國立大學(xué)法人改革的法理學(xué)探討、公私法域的界分以及利益主體間法律政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的梳理，深入探討大學(xué)法人改革之困境，以期對我國公立大學(xué)法人化改革以參考和借鑒。

一、溯源與探因：韓國國立大學(xué)法人化改革的歷史與現(xiàn)狀

從光復(fù)到進入民主時代，國立大學(xué)法人化改革一直是韓國高等教育領(lǐng)域的焦點議題，每屆政府都在不遺余力地推動國立大學(xué)法人化改革。國立大學(xué)法人化改革政策的提出至今已走過近30個年頭，對其發(fā)展歷程進行溯源，對改革現(xiàn)狀進行梳理，有助于我們挖掘和理解推動韓國國立大學(xué)法人化改革的內(nèi)部及外部影響因素。

（一）國立大學(xué)法人化改革歷史發(fā)展

盧泰愚總統(tǒng)執(zhí)政時期即“第六共和國”時期韓國實現(xiàn)了樸正熙時代確立起來的軍事獨裁向民主化體制的轉(zhuǎn)變，國民經(jīng)濟有了一定的發(fā)展，社會環(huán)境發(fā)生了很大的改變，通過改革確定了新憲法，并且此憲法一直沿用至今。[1]這一時期韓國推行以“六五計劃”為核心的金融改革，改革的理念是從政府主導(dǎo)向民間主導(dǎo)型經(jīng)濟過渡，強調(diào)經(jīng)濟的自由化發(fā)展。經(jīng)濟改革的觸角也同樣延伸到高等教育領(lǐng)域，1987年韓國教育改革審議會在《教育改革綜合構(gòu)想》報告書中首次提出了“國立大學(xué)法人化改革”的建議，[2]旨在賦予大學(xué)更多的自主權(quán)的同時減輕政府財政撥款的壓力。金泳三執(zhí)政后，韓國進入了擺脫軍事政權(quán)統(tǒng)治的“文民政府”時代，主要目標(biāo)是實現(xiàn)韓國經(jīng)濟的“第二次飛躍”，使本國經(jīng)濟躋身發(fā)達國家行列，經(jīng)濟發(fā)展需要教育密切配合。1995年5月31日韓國政府提出《5.31教育改革方案》，希望通過新的教育體制培養(yǎng)出“新時代的韓國人”，并提出了“教育立國”的口號。該改革方案鼓勵國立大學(xué)有選擇性地自助進行法人化改革，以學(xué)制改革為突破口，揭開了韓國國立大學(xué)法人化改革的序幕。1997年金融危機席卷韓國，隨之而來的是國民人均收入下降，世界人均國民生產(chǎn)總值的排名也降至34位，并按照國際貨幣基金組織（IMF）要求實行解雇制度，這些都給剛剛就任的總統(tǒng)金大中提出了難題。為解決國家在國立大學(xué)財政撥款和經(jīng)費預(yù)算上的重重困難，教育部頒布了《國立大學(xué)特別會計法》。該法案在財政預(yù)算、理事會經(jīng)濟支配權(quán)方面給予大學(xué)一定的自主權(quán)，并在2002年遞交了《國立大學(xué)運營特別法》的提案，[3]內(nèi)容涉及國立大學(xué)教職員工身份由國家公務(wù)員向一般雇員轉(zhuǎn)變、政府對大學(xué)管理模式的改變。這些引發(fā)了大學(xué)教師集體抗議，人們對國立大學(xué)的公益性也產(chǎn)生了質(zhì)疑，因此《國立大學(xué)運營特別法》就此擱淺。時間來到了盧武鉉的“參與政府”時期，他繼續(xù)推進國立大學(xué)法人化改革進程，在2003年的總統(tǒng)工作報告中明確提出“國立大學(xué)自主選舉校長”、“強化國立大學(xué)自主運營權(quán)”等內(nèi)容，繼續(xù)推進國立大學(xué)法人化改革。李明博上臺后，國會通過了《設(shè)立及運營蔚山科學(xué)技術(shù)大學(xué)國立大學(xué)法人特別法》，2009年國會又通過了《設(shè)立及運營首爾大學(xué)國立大學(xué)法人特別法》，韓國國立大學(xué)法人化改革獲得了合法身份，改革正式開始。

縱觀韓國國立大學(xué)法人化改革歷史發(fā)展，在執(zhí)政黨更替過程中，國立大學(xué)法人化改革卻難得地保持了政策的一貫性，這對于當(dāng)時頗受經(jīng)濟危機困擾的韓國政府是“百利而無一害”的必然選擇。從政府角度來說，一方面通過法人化改革“簡政放權(quán)”，讓國立大學(xué)自主經(jīng)營、自主管理、自負盈虧，減輕了政府直接管理所承受的人力、財政等方面的壓力;另一方面，世界各國掀起了建設(shè)“一流大學(xué)”的熱潮，韓國也不甘示弱，在本世紀(jì)初就提出了“BK21計劃”。通過政策鼓勵和引導(dǎo)，變革以往形式單一的高等教育治理模式，國立大學(xué)法人化改革使得傳統(tǒng)的“政府管理”與“大學(xué)自律”的二元模式受到前所未有的沖擊。也就是說韓國高等教育內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)變革和高等教育外部制約因素都要求國立大學(xué)進行法人化改革，以適應(yīng)日新月異、瞬息萬變的高等教育發(fā)展趨勢。

（二）國立大學(xué)法人化改革現(xiàn)實狀況

2002年遞交的《國立大學(xué)運營特別法》提案沒有在國會通過，國立大學(xué)法人化改革一時間不能在全國范圍內(nèi)推廣。因此，韓國政府采用試點改革的方式，在蔚山科學(xué)技術(shù)大學(xué)、首爾國立大學(xué)先后推行國立大學(xué)法人化改革。并以《設(shè)立及運營蔚山科學(xué)技術(shù)大學(xué)國立大學(xué)法人特別法》、《設(shè)立及運營首爾大學(xué)國立大學(xué)法人特別法》等法律形式，在組織架構(gòu)、人力資源、經(jīng)費運營等方面做了詳盡細致的規(guī)定，確保國立大學(xué)法人化改革試點工作順利推行。

在法人組織架構(gòu)方面，兩所大學(xué)的共同特征是都由大學(xué)理事會、學(xué)事委員會或教育研究委員會、校長（法人代表）組成。在大學(xué)理事會方面，《設(shè)立及運營蔚山科學(xué)技術(shù)大學(xué)國立大學(xué)法人特別法》第八章第二條規(guī)定，大學(xué)理事會總?cè)藬?shù)不超過15人，其中包括政府推薦理事3人（教育部1人、財政部1人、知識經(jīng)濟部1人），學(xué)校內(nèi)部理事1人即校長，學(xué)校外部理事11人（廣域自治團體以及經(jīng)濟界、學(xué)校運營相關(guān)的專業(yè)人士）?！对O(shè)立及運營首爾大學(xué)國立大學(xué)法人特別法》第九章第一條規(guī)定，大學(xué)理事會總?cè)藬?shù)為7～15人，其中包括政府推薦理事2人（教育部1人、知識經(jīng)濟部1人），學(xué)校內(nèi)部理事4人（校長1人、副校長1人、評議會2人），學(xué)校外部理事1～9人（學(xué)校運營相關(guān)的專業(yè)人士）。成員構(gòu)成多元化的大學(xué)理事會是大學(xué)治理機構(gòu)的核心，包括政府、學(xué)校、社會三方面人士代表，相互制約、共同協(xié)調(diào)各方利益。

在人力資源管理方面，首爾大學(xué)設(shè)立了25～35人左右的“學(xué)事委員會”，主要負責(zé)教育、科研、人事方面的具體事宜，包括教員的任免、教授教學(xué)和科研評價。校長的任用也是人力資源管理的重要方面，《設(shè)立及運營蔚山科學(xué)技術(shù)大學(xué)國立大學(xué)法人特別法》第七章第三條、《設(shè)立及運營首爾大學(xué)國立大學(xué)法人特別法》第七章第一條規(guī)定，校長推薦委員會推薦3人以下（包含3人）的校長候選人，并遞交大學(xué)理事會審議，理事會最后投票確定校長人選，任期四年。國立大學(xué)法人化改革后的教職員工不再是國家公務(wù)員身份，但在一段時間內(nèi)保留國家公務(wù)員在年金方面的一些優(yōu)惠特權(quán)。[4]教師隊伍結(jié)構(gòu)也由《高等教育法》第14章第2項所規(guī)定教授、副教授、助理教授和專任教師等相對固化模式向多樣化的形態(tài)轉(zhuǎn)變，并且校長有一定的人事任免權(quán)。

在經(jīng)費運營管理方面，根據(jù)相關(guān)法律第十八章規(guī)定，首爾大學(xué)成立了“財政委員會”，委員會擁有包括教職員工、學(xué)校外部人士在內(nèi)的25～35人左右，學(xué)校外部人士的比例不能低于總?cè)藬?shù)的三分之一。“財政委員會”的主要工作內(nèi)容是執(zhí)行預(yù)算和決算、制定投資計劃、審計監(jiān)督等。國家財政投入也更加明確化，即根據(jù)高校各項指標(biāo)完成情況來劃撥經(jīng)費。學(xué)校繼續(xù)擴大自主收益，拓寬辦學(xué)經(jīng)費來源，努力爭取各大財團、公司等捐贈;將原來的一般會計審計、既有會計審計、研究經(jīng)費會計審計等合并為法人會計審計。[5]

對于國立大學(xué)法人化改革后的法人資格也做了規(guī)定，規(guī)定其為“特殊法人”。韓國《民法》規(guī)定，法人分為“公法人”和“私法人”，“公法人”包括國家或地方自治團體、公共機構(gòu)等，“私法人”主要是各種有限公司、企業(yè)等。[6]而“特殊法人”并沒有寫入《民法》當(dāng)中，只是在之前提到的兩個《特別法》中說到“特殊法人”是介于“公法人”和“私法人”之間的一種法人存在方式，法律地位還不夠清楚、界限模糊。公共部門私營化是新自由主義思潮所極力推行的管理模式，作為公共部門私有化的一個環(huán)節(jié)，韓國政府在推進國立大學(xué)法人化改革的過程中指定了一些法律和規(guī)定，但“特殊法人”的法律地位不明確，國立大學(xué)的公益性遭到破壞，政府把市場機制引入到高等教育領(lǐng)域中，大學(xué)的教學(xué)、科研等必然會追隨市場化腳步。人文、社會科學(xué)學(xué)科恐遭冷遇，不利于大學(xué)精神的傳播，違背教育理念和規(guī)律。并且大學(xué)由之前的國家財政撥款變?yōu)閷W(xué)校自籌經(jīng)費，那么學(xué)費上漲也成為必然，這樣增加了家庭教育經(jīng)費支出，學(xué)生和家長普遍表示不滿。針對這一系列的困擾和問題，我們通過探索程序與正義、分析區(qū)分公私法域，用政府、大學(xué)等利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來解構(gòu)韓國國立大學(xué)法人改革政策。

二、程序與正義：韓國國立大學(xué)法人化改革法理學(xué)依據(jù)

一個理想的法律制度需要兼顧程序與正義：必要的法律修正都是在合適的時機、按照合理有序的程序進行，并且這類修正只會給那些有可能成為法律變革的無辜犧牲者帶來最低限度的損害。[7]也就是說，法律中正義所期望的平等并不意味著在過去裁決與現(xiàn)今判決之間求同，在一些情況下正義所要求的乃是一種空間上的平等（anequalityinspace），而不是時間上的平等（anequalityintime）。想要在時間與空間上都達到所謂的平等，是一件非常困難的事情，它涉及到法律應(yīng)該怎樣面對瞬息萬變的時代發(fā)展，因為新興社會的恒久性和確定性很難評估。20世紀(jì)90年代初期，受西方新自由主義影響，韓國的教育領(lǐng)域政策制度改革也留下了新自由主義的痕跡。金泳三的“文民政府時期”提出了著名的《5.31教育改革方案》，其中就強調(diào)要逐步擺脫教育對政府的依賴，將市場競爭機制引入到教育領(lǐng)域，擴大教育消費者的自主選擇權(quán);國立大學(xué)可根據(jù)學(xué)校自身特點和未來規(guī)劃自愿選擇參與進行國立大學(xué)特殊法人化改革試點，并在1997年向國會提交了《國立大學(xué)特別會計法》及其實施條例，但在全國教授委員會的抗議下，該法案并沒有獲得國會的通過。國立大學(xué)法人化改革立法遭遇困境，從側(cè)面可以反映出法律的秩序功能，即法律主客體都在一定程度上固守和維持當(dāng)下經(jīng)濟和社會發(fā)展現(xiàn)狀的傾向，它增強法律固有的溯及力量與惰性力量，使得法律本身具備了抗變性質(zhì)。[8]試圖通過司法行動本身在法律制度框架內(nèi)來克服這種抗變性是極其困難的。行之有效的途徑是通過外部力量促使法律制度內(nèi)部變革。然而，這種外部力量如若使用不當(dāng)也存在著較大風(fēng)險，因為一個完全不具備穩(wěn)定性的法律，實質(zhì)上是一系列應(yīng)付巨變所采取的臨時舉措，通常會缺乏邏輯上的適恰性和連續(xù)性。

國立大學(xué)作為一個教育機構(gòu)，它比私立大學(xué)更具有公益性，承擔(dān)著更多社會責(zé)任。國立大學(xué)教授也多為國家公務(wù)員身份，都以“為社會培養(yǎng)有用人才為己任”，國立大學(xué)進行徹底的法人化改革必然會涉及到教授們的人事制度改革，象征著法律正義性的教授們，成為國立大學(xué)法人化改革立法的一大阻力。有效地克服法律抗變性，主要手段是通過行使政治權(quán)力來促成立法，或者建立一個衡平法制度，作為對現(xiàn)有法律的補充及修正。韓國政府主要采取“行使政治權(quán)力”來促成國立大學(xué)特殊法人化改革立法。在“文民政府”之后的金大中、盧武鉉執(zhí)政時期，通過“教授委員會合法化”、“加強國立大學(xué)自主經(jīng)營權(quán)”等方式促進國立大學(xué)法人化改革。2007年4月頒布的《設(shè)立及運營蔚山科學(xué)技術(shù)大學(xué)國立大學(xué)法人特別法》，雖然只是一所學(xué)校的試點改革，但它一方面標(biāo)志著韓國國立大學(xué)法人化改革獲得了法律依據(jù)，另一方面通過小范圍試點，有效調(diào)和了法律的程序功能與代表著正義一方的教授團體之間的矛盾沖突。

在一個相對健全的法律制度體系中，秩序與正義這兩個價值取向往往不會發(fā)生劇烈沖突。相反，它們會在較高層面上緊密聯(lián)系、融洽一致。[9]秩序和正義兩種價值的穩(wěn)定、持續(xù)的綜合體就是法律旨在創(chuàng)設(shè)的一種正義的社會秩序（justsocialorder）。一項法律制度如果不能夠滿足正義要求，必然會遭到代表正義群體的反對和抗?fàn)?，那么立足長遠，它就不能夠為政治實體提供秩序與和平。但在另一方面，如果沒有一個合理有序的司法制度來確保群體利益在相同情況下獲得平等待遇，那么正義理想也不能夠全部實現(xiàn)。因此，有序秩序的維持是建立在一個合理的、健全的法律制度之上的，正義也需要秩序的有效維護才能發(fā)揮其作用。一種積極并富有洞察力的法律哲學(xué)認(rèn)為：不論在何種政治制度和社會意識形態(tài)下，法律都不能夠完全是政府性的或者完全是社會性的。這種法律哲學(xué)說明法律產(chǎn)生于社會與政府之間的緊張互動，反映了強制性因素和社會性因素微妙的協(xié)調(diào)關(guān)系，必須從政府與民眾之間找到相互認(rèn)可、相互妥協(xié)的方法來保護司法制度的完整性和有效性。韓國國立大學(xué)法人化改革在經(jīng)歷了近三屆政府的強力推行下，采取了先行試點的方式，在小范圍內(nèi)獲得國會通過后進而立法，為今后的推廣和普及奠定基礎(chǔ)。采取折中的方式，較為有效地避免了帶有強制性色彩的政府角色和帶有正義感的社會性因素之間的沖突，避免后續(xù)國立大學(xué)法人化改革陷入兩難困境。

三、公法與私法：韓國國立大學(xué)法人化改革公私法域界分與融合

公法與私法的劃分是法理學(xué)的基本問題之一，然而它們并不存在“天然”的界分，而是法律自身不斷運動、發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。常見的公法和私法劃分根據(jù)有“利益說”“主體說”“權(quán)力服從說”和“綜合說”等。上世紀(jì)90年代以來，隨著全球一體化和治理方式變革時代的到來，公法與私法出現(xiàn)了相互滲透、相互影響的趨勢，產(chǎn)生了公法調(diào)整方法深入私法領(lǐng)域，私法調(diào)整方法引入公法領(lǐng)域等的新現(xiàn)象，但這并沒有動搖公私法劃分的社會基礎(chǔ)。[10]“私法”的契約治理要素開始向公立高等教育領(lǐng)域滲透，大陸法系國家傳統(tǒng)的公法人制度面臨著新的挑戰(zhàn)。[11]作為大陸法系的韓國，在20世紀(jì)80年代末期便掀起了國立大學(xué)法人化改革的序幕。韓國《民法》規(guī)定：法人分為“公法人”和“私法人”?！肮ㄈ恕敝饕▏液偷胤阶灾螆F體、公共機構(gòu)等;“私法人”主要包括各種社會財團法人、公司法人等。[12]韓國國立大學(xué)法人化改革后，把國立大學(xué)法人定義為“特殊法人”。所謂的“特殊法人”是指介于“公法人”和“私法人”之間的一種法人類型，具有公共性和事業(yè)性的雙重特征，包括國有銀行、國家出資運營的教育和研究機構(gòu)等。[13]從中我們可以看出，韓國國立大學(xué)法人化改革也是“公法”與“私法”錯綜復(fù)雜的互動融合。

受全球一體化的影響，韓國國立大學(xué)法律地位也與德、法、日等國家類似，從過去的“公法人”漸漸向“公法人”與“私法人”中間地帶邁進。此舉的目的旨在調(diào)節(jié)韓國國立大學(xué)的公益性與自主性、政府干預(yù)與學(xué)術(shù)自由、公平與效率以及合法性與有效性間的矛盾與沖突。韓國國立大學(xué)一旦進行法人化改革后，便具有了“特殊法人”資格，大學(xué)與政府之間的關(guān)系也發(fā)生了微妙變化。從學(xué)校財政來源看，學(xué)費收益是學(xué)校的主要收入，政府撥款已經(jīng)不是以學(xué)校提起“財政預(yù)算”的方式直接向教育行政部門申請，而是按照政府與大學(xué)之間的“締約”內(nèi)容，按照合同完成效果給予相應(yīng)的經(jīng)費支持，績效高則經(jīng)費支持多，績效低則支持少。從人事制度上看，大學(xué)有人事權(quán)，可以自由聘任和解聘教師，大學(xué)與教職員工是雇傭與被雇傭的勞動合同關(guān)系，大學(xué)教師已經(jīng)不是政府公務(wù)員，而是大學(xué)這個“特殊法人”組織所雇用的職員。但是國立大學(xué)與教師之間的合約關(guān)系并不是絕對的民事關(guān)系中平等主體之間的契約，而是在管理關(guān)系基礎(chǔ)上的契約，它是行政契約的一種擴張和延伸方式。[14]這種介于“公法”與“私法”折中的人事管理模式，在公共職能行使過程中的糾紛適用于“公法”，其他類型的糾紛將更多地劃入到“私法”即民事爭議來看待。無論是政府與大學(xué)之間締結(jié)合約關(guān)系，還是大學(xué)與教師之間締結(jié)合約關(guān)系，這本質(zhì)上都是“契約治理”方式在“特殊法人”組織模式下的合理應(yīng)用。它旨在整合公法的“公益屬性”和契約的“合意屬性”，實現(xiàn)國立大學(xué)公共性與自主性雙重價值訴求的平衡，[15]調(diào)節(jié)政府過度干預(yù)和大學(xué)學(xué)術(shù)自由之間的矛盾。也就是說，韓國國立大學(xué)法人化改革順應(yīng)了高等教育市場化改革之浪潮，但其并不是走向了極端的“私法人化”，而是預(yù)示著在國立大學(xué)中適當(dāng)?shù)匾敫偁帣C制，強化績效管理和責(zé)任意識。在法律主體關(guān)系的確定、各種法律關(guān)系調(diào)整、大學(xué)自主權(quán)的監(jiān)督管理等方面依舊受“公法”規(guī)制。

因此，法律責(zé)任主體地位即法人制度的改變，作為一種有效協(xié)調(diào)法律內(nèi)部多方訴求和多元沖突的技術(shù)治理方式，是大學(xué)法律哲學(xué)意涵不斷深入發(fā)展的體現(xiàn)?！肮ā迸c“私法”的界分與融合，體現(xiàn)了韓國國立大學(xué)法律地位不斷演進的訴求與內(nèi)涵，重新構(gòu)建了政府、大學(xué)與社會之間的法理關(guān)系，改變了過去處理國立大學(xué)法律關(guān)系問題的方式，為重新審視政府的監(jiān)督與財政支持、大學(xué)的公益性與自主權(quán)益、教師的學(xué)術(shù)自由和職業(yè)生涯、學(xué)生的合法權(quán)益等方面提供了新的視角。

四、張力與平衡：政府、大學(xué)、教師的不同訴求

縱觀大學(xué)發(fā)展歷史，政府、大學(xué)、教師之間的法律關(guān)系問題始終是高等教育實踐與理論探討的永恒話題。在社會與高等教育改革的轉(zhuǎn)型時期，它往往以“探討焦點”或者“前沿問題”形式出現(xiàn)。當(dāng)今韓國國立大學(xué)法人化改革錯綜復(fù)雜的政策法律問題，需要我們探討不同的法律主體與利益相關(guān)者之間的關(guān)系，這一定程度上為韓國國立大學(xué)法人化改革相關(guān)政策法規(guī)的研究提供一些新的視角和觀點，我們把關(guān)注的重點放在政策法規(guī)的事實層面而非規(guī)范層面，也就是說我們研究的重點應(yīng)該是“是什么”，而不是“應(yīng)該是什么”。[16]

在韓國國立大學(xué)法人化改革網(wǎng)絡(luò)中，以青瓦臺、國會等政府機構(gòu)為代表的政策社群網(wǎng)絡(luò)掌控國立大學(xué)法人化改革政策法規(guī)制定與頒布的主導(dǎo)權(quán)，組織化程度高，網(wǎng)絡(luò)集成度也很高，因此政策社群網(wǎng)絡(luò)屬于緊密集成型網(wǎng)絡(luò)。以大學(xué)為代表的校際網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)較高，行動者具有相關(guān)專業(yè)知識，專業(yè)性相對較強，并且掌握一定的利益訴求渠道，但是集合程度相對于政策社群網(wǎng)絡(luò)低，并在一定程度上存在著依賴政策社群網(wǎng)絡(luò)的弊端，屬于半松散型網(wǎng)絡(luò)。在以教師、學(xué)生等為代表的議題網(wǎng)絡(luò)中，構(gòu)成主體成分復(fù)雜，參與人數(shù)眾多，利益訴求異化多變，責(zé)任落實相對分散，不容易形成協(xié)同效應(yīng)，屬于松散型網(wǎng)絡(luò)。由此我們可以看出，韓國國立大學(xué)法人化改革政策集中度并不均勻，主要權(quán)力集中在以國會、青瓦臺、總統(tǒng)、監(jiān)察院以及教育部等政府行政部門為主體的政策社群網(wǎng)絡(luò)，占據(jù)稀缺政治資源，把控利益訴求渠道，位于政策網(wǎng)絡(luò)的核心位置。校際網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)占有一定的話語權(quán)和少部分的利益訴求渠道，因此位于法律政策網(wǎng)絡(luò)的重要地位。議題網(wǎng)絡(luò)中的教師、學(xué)生等主體間，相互缺乏可以互通有無的溝通渠道，雖然教授委員會等教師組織具有一定的話語權(quán)，但受制于韓國政府壓力，也會喪失部分利益訴求途徑，因此，議題網(wǎng)絡(luò)處在法律政策網(wǎng)絡(luò)的邊緣。韓國大學(xué)法人化改革存在著行動主體力量不對等、網(wǎng)絡(luò)集中程度不均勻等問題。于此同時，我們也不能忽視多層次、多元化的國立大學(xué)法人化改革網(wǎng)絡(luò)可能會削弱政府的責(zé)任，從而危及網(wǎng)絡(luò)的合法性基礎(chǔ)，在政策執(zhí)行失敗時，成為政策社群網(wǎng)絡(luò)推卸責(zé)任的一個絕佳借口。

針對上述問題，韓國政府一改往日政策法規(guī)“強推機制”，通過少數(shù)大學(xué)先行試點的方式，逐步擴大改革面，減少強行立法和政策強推所存在的危險和隱患。首爾大學(xué)設(shè)立了25～35人左右的“學(xué)事委員會”，主要負責(zé)教育、科研、人事方面的具體事宜，包括教員的任免、教授教學(xué)和科研評價。這一組織能夠為教職員工發(fā)聲，代表教師群體的利益訴求，以政府為代表的政策社群網(wǎng)絡(luò)也不能夠忽視教師群體的呼聲，通過這種利益團體組織的建立，來平衡各個政策網(wǎng)絡(luò)的矛盾與沖突，進而緩解因法人化改革帶來的不同利益主體內(nèi)在緊張關(guān)系。避免“矯枉過正”“公法不足私法有余”等現(xiàn)象強化韓國國立大學(xué)法人化改革的內(nèi)部張力、破壞各利益代表政策網(wǎng)絡(luò)的平衡，保障韓國國立大學(xué)法人化改革方案順利推行。

五、結(jié)論與討論

縱觀韓國國立大學(xué)法人化改革歷程，教育經(jīng)費的劃撥是一個不可回避的話題。在國立大學(xué)法人化改革預(yù)案提出時正值金融危機席卷亞洲，政府負債嚴(yán)重。一組數(shù)據(jù)顯示，1996年底，韓國國家債務(wù)總額高達1080億美元，比上年增加了784億美元，負債增長近3倍，貿(mào)易赤字也高達230億美元。[17]為了應(yīng)對金融危機，韓國政府與國際貨幣基金組織（IMF）在當(dāng)時的首都漢城（如今更名為首爾）簽署了包括提供570億美元支援貸款在內(nèi)的一攬子協(xié)議，IMF要求韓國采取相應(yīng)緊縮舉措為外商進一步投資、融資、收購企業(yè)鋪平道路，至此，韓國進入了IMF管理體制。[18]資本自由化的任意擴張被認(rèn)為是導(dǎo)致金融危機的主要原因。相關(guān)經(jīng)驗表明，經(jīng)濟自由化并不是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、引領(lǐng)經(jīng)濟全球化的唯一有效方式，明智之舉應(yīng)是“取其精華，棄其糟粕”，在一定領(lǐng)域加以合理利用，而不是不加區(qū)分地全面開放。高等教育領(lǐng)域也深受其影響，減少高等教育經(jīng)費投入，引入市場競爭機制，減輕財政壓力成為當(dāng)局政府考慮的重點。這不得不說是推卸政府責(zé)任的表現(xiàn)。我們需要在保證大學(xué)教育經(jīng)費的前提下，通過建立科學(xué)有效的經(jīng)費配置機制來逐步推動大學(xué)法人化改革。

大學(xué)法人化改革的根本目的應(yīng)該是激活大學(xué)本身治學(xué)管理的“能動力量”，政府通過“簡政放權(quán)”賦予大學(xué)更多的治理權(quán)力，進而提高高等教育質(zhì)量。然而“簡政放權(quán)”不等于放手不管，引入市場競爭機制不等于完全的公司化管理。大學(xué)法人制度介于“公法”與“私法”的中間地帶，如何合理有效地推進法人化改革并僅僅是教育領(lǐng)域問題，而是一個龐雜的系統(tǒng)工程，利益主體呈現(xiàn)多樣化，改革內(nèi)容涉及法律、教育、經(jīng)濟等諸多方面。“公法”與“私法”的劃分，必定與國家權(quán)力的使用范圍和方式聯(lián)系在一起，國家權(quán)力不能不用，但也不能夠濫用，要把權(quán)力放在“制度的籠子”里。建立穩(wěn)定、公平、有效的法律制度，是大學(xué)法人化改革的有力保障。法治精神也集中體現(xiàn)在給予社會關(guān)系參加者即相關(guān)利益者相應(yīng)的權(quán)利和自由，在合理范圍內(nèi)表達自身訴求。也就是說，進行大學(xué)法人化改革時要更多征求學(xué)校、教師、學(xué)生等利益相關(guān)者的意見，避免不加論證地盲目推廣。在考慮相關(guān)利益者權(quán)益的同時，在“公法”和“私法”清晰劃分的基礎(chǔ)上，政府、教育行政部門、大學(xué)、教師、學(xué)生等主體密切配合，以此建立不違背教育規(guī)律、不阻礙社會發(fā)展、不違反法律基本規(guī)律的大學(xué)法人化改革之路。

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[17][韓]韓國日報特別采訪組.實錄青瓦臺—文民政府五年[M].首爾：韓國文苑，1999：268.

（責(zé)任編輯陳志萍）