“省直管縣”財(cái)政改革與縣級財(cái)政教育支出
——基于湖南省數(shù)據(jù)的準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究

丁建福，宗曉華，葉 萌

(1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，浙江 杭州 310018；2.南京大學(xué)教育研究院,江蘇 南京 210093)

“省直管縣”財(cái)政改革的初衷在于釋放縣域經(jīng)濟(jì)活力，增加縣級政府的可支配財(cái)力，從而提升縣級政府對公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力。自2000年以來，全國絕大部分省份已不同程度推進(jìn)了“省直管縣”財(cái)政改革試點(diǎn)工作，2010年湖南省頒布《關(guān)于完善財(cái)政體制推行“省直管縣”改革的通知》，正式啟動這一改革，詳細(xì)列舉省、市、縣的固定收入、共享收入的范圍與比例，界定了省、市、縣財(cái)政支出范圍，與其他省份相比，其改革特點(diǎn)在于：改革啟動時(shí)間相對較晚，但不論在推進(jìn)程度還是改革內(nèi)容方面都較為徹底。

通過前期對“省直管縣”財(cái)政改革主要模式的整理，按照省以下財(cái)政收支劃分的格局變動程度可以將“省直管縣”財(cái)政改革分為穩(wěn)健型、漸進(jìn)型和激進(jìn)型三類[1]，湖南省屬激進(jìn)型改革范疇。需要關(guān)注的是，由于經(jīng)濟(jì)條件、財(cái)政收入、教育水平等方面的優(yōu)勢，激進(jìn)型改革多集中于東部省份，以浙江、河北、遼寧等省份為代表；而中部省份基于縣多面廣、省縣級財(cái)力有限、改革存在一定困難的考慮，多采取穩(wěn)健或漸進(jìn)改革方式。湖南省作為采取激進(jìn)型改革的中部省份，具有一定的代表性和特殊性，同時(shí)湘西土家族苗族自治州屬于國家“西部大開發(fā)”區(qū)域，省情較為復(fù)雜，在這種情況下，“省直管縣”財(cái)政改革對增加縣級財(cái)政教育支出比例、提升縣域教育經(jīng)費(fèi)供給水平產(chǎn)生怎樣的影響,值得進(jìn)一步的實(shí)證分析和檢驗(yàn)。

一、財(cái)政改革與公共產(chǎn)品供給

從改革性質(zhì)上來說，“省直管縣”財(cái)政改革本質(zhì)上是一項(xiàng)財(cái)政分權(quán)改革，保持地方財(cái)政的相對獨(dú)立性，增強(qiáng)縣級政府的財(cái)政自主權(quán)，分權(quán)特征明顯。目前的財(cái)政分權(quán)理論可分為兩代，第一代財(cái)政分權(quán)理論關(guān)注公共產(chǎn)品供給，Tiebout(1956)在《地方支出的純理論》中提出地方公共產(chǎn)品競爭的一般均衡模型，形成居民的偏好與轄區(qū)地方性公共產(chǎn)品的特性與結(jié)構(gòu)之間的有效匹配[2]。Musgrave(1960)認(rèn)為中央與地方利用稅種分配來實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)，通過給予地方政府稅收的權(quán)力，賦予地方政府獨(dú)立的特權(quán)和自由，即“財(cái)政聯(lián)邦主義”[3]。隨后，Oates(1972)提出了著名的“分權(quán)定理”，指出公共產(chǎn)品由下級政府提供效率會更高[4]。在后來的應(yīng)用中，該定理引申為：政府轄區(qū)邊界應(yīng)該與公共產(chǎn)品的空間外溢范圍相一致，沒有外部性的政府結(jié)構(gòu)是最有效率的政府結(jié)構(gòu)。而第二代分權(quán)理論提出了“中國式的市場維護(hù)型聯(lián)邦主義”，更加關(guān)注地方政府行為與經(jīng)濟(jì)增長。錢穎一(1997)認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)高速增長的制度基礎(chǔ)在于，改革開放以來中央向地方的行政性分權(quán)和以財(cái)政包干制為特征的財(cái)政分權(quán)[5]。與第二代財(cái)政聯(lián)邦主義理論不同，周黎安等學(xué)者更強(qiáng)調(diào)政府間的集權(quán)垂直管理的一面。Tsui and Wang(2004)認(rèn)為，20世紀(jì)80年代以來的中國財(cái)政體制改革在財(cái)政分權(quán)的同時(shí)，通過目標(biāo)責(zé)任制建立起了一套垂直化的官僚控制體系。由于晉升錦標(biāo)賽模式的存在，地方官員只關(guān)注那些能夠被考核的指標(biāo),而對那些考核范圍之外或不易測度的領(lǐng)域不予重視，進(jìn)而忽視了教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)支出[6]。

作為一項(xiàng)中國特色的財(cái)政分權(quán)改革，“省直管縣”財(cái)政改革與縣級教育財(cái)政支出之間究竟存在著何種關(guān)聯(lián)，一些學(xué)者就此展開了實(shí)證研究。宗曉華、丁建福(2013)基于1998～2009全國省級面板數(shù)據(jù)，分析得出具有分權(quán)特征的“省直管縣”財(cái)政改革對縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入差距有著顯著作用[7]。陳思霞、盧盛峰(2014)通過一項(xiàng)自然實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，深化“省直管縣”分權(quán)改革并給予基層政府更大的自主決策權(quán)，將顯著提高基建支出比重，降低教育等民生性服務(wù)支出占比，引致“重基建、輕民生性公共服務(wù)”的支出傾向[8]。不論是在改革內(nèi)容還是推進(jìn)程度方面，不同省份都存在一定差距，改革效應(yīng)也存在差異，部分學(xué)者以此為切入點(diǎn)，展開了更為微觀的基于縣級數(shù)據(jù)的研究，如游銳(2013)運(yùn)用江蘇省2002～2011年49縣(市)的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)“省直管縣”財(cái)政改革對縣級義務(wù)教育供給產(chǎn)生負(fù)向影響，而這很可能與我國以GDP為導(dǎo)向的政績觀以及地方官員晉升的“錦標(biāo)賽”機(jī)制有關(guān)[9]。呂凱波(2014)基于河南省的案例，研究省直管縣式財(cái)政分權(quán)改革對公共教育供給的影響，發(fā)現(xiàn)這一改革雖然沒有直接促進(jìn)公共教育的提供，但卻可能通過縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展這一中介要素對公共教育支出產(chǎn)生影響[10]。在具體省份的案例分析中，已有學(xué)者采用了雙重差分方法(DID)分析改革效應(yīng)，吳彥、張曉玲(2014)運(yùn)用DID方法和固定效應(yīng)模型對1998～2007年間黑龍江和江西兩省共144個(gè)縣(市)的財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)社會數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣獲得更多經(jīng)濟(jì)管理決策權(quán)后，會顯著壓縮地方一般預(yù)算中教育支出的比重；經(jīng)濟(jì)弱縣獲得更多財(cái)政管理自主權(quán)后，反而可能會促進(jìn)地方教育支出的比重增加或減緩下降的速度[11]。

需要審慎對待的是，由于可能存在選擇偏差，我們很難簡單區(qū)分究竟是“省直管縣”財(cái)政體制改革造成了這些差異還是這些差異決定了改革的實(shí)施，或者說很難分辨這些差異中有多少是由改革所致的，因此，傾向得分匹配—雙重差分法(DID-PSM)應(yīng)運(yùn)而生，有助于有效校正選擇偏差。利用2002年和2007年全國縣級面板數(shù)據(jù)以及DID-PSM法，賈俊雪、寧靜(2015)得出“省直管縣”財(cái)政體制具有較強(qiáng)的職能扭曲效應(yīng)，強(qiáng)化了縣級政府以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的支出行為偏差[12]。同樣基于這一數(shù)據(jù)，喬俊峰、齊興輝(2016)采用DID-PSM法進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)“省直管縣”財(cái)政改革強(qiáng)化了縣級政府財(cái)政支出的內(nèi)在城市偏向激勵，進(jìn)而擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距[13]。丁肇啟、蕭鳴政(2017)利用雙重差分法和雙重差分傾向匹配得分法研究發(fā)現(xiàn)，河南省“全面直管”改革對試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和民生狀況均無積極影響[14]。但從嚴(yán)格意義上來說，上述研究并未針對教育財(cái)政領(lǐng)域，有關(guān)研究尚需進(jìn)一步展開。

由此可見，關(guān)于“省直管縣”財(cái)政改革對縣級教育財(cái)政支出的影響的研究結(jié)論并不一致，特別是在不同省份省情存在一定差異的情況下，“省直管縣”財(cái)政改革效應(yīng)仍需系統(tǒng)的檢驗(yàn)和分析。目前Ashenfelter和Card創(chuàng)立的雙重差分方法(DID)[15]以及傾向得分匹配—雙重差分法(DID-PSM)尚未廣泛應(yīng)用于教育財(cái)政領(lǐng)域，而這兩種計(jì)量方法將受政策影響的地區(qū)作為處理組，沒有受到影響的地區(qū)設(shè)定為控制組，比較分析政策的實(shí)施效果，并有效糾正選擇偏差，將更有助于較為準(zhǔn)確地評估“省直管縣”財(cái)政這一分權(quán)取向改革對縣級教育財(cái)政支出產(chǎn)生的效應(yīng)。

二、湖南財(cái)政省直管縣：激進(jìn)特征與激勵機(jī)制

湖南省是長江中游地區(qū)的中部大省，省情較為復(fù)雜，下轄13個(gè)地級市和1個(gè)自治州，16個(gè)縣級市、64個(gè)縣、7個(gè)自治縣，與其他中部省份相比，湖南省啟動“省直管縣”財(cái)政改革時(shí)間較晚。2010年，中共湖南省委、湖南省人民政府頒布《關(guān)于完善財(cái)政體制推行“省直管縣”改革的通知》(湘發(fā)〔2010〕3號)，選取全省79個(gè)縣(市)進(jìn)行財(cái)政上省直管縣改革，詳細(xì)列舉省、市、縣固定收入和共享收入及其比例，界定了省與市、縣財(cái)政支出范圍。其改革內(nèi)容主要有：收入劃分上，確定省、市、縣稅收分享比例，實(shí)行分稅種考核，同時(shí)省級直接下達(dá)收入任務(wù)，保障縣級財(cái)力，激勵地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)；支出劃分上，兩級財(cái)政的支出項(xiàng)目完全同構(gòu)，分別承擔(dān)本級教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等各項(xiàng)支出，體現(xiàn)了事務(wù)分配上非常明顯的屬地原則；轉(zhuǎn)移支付上，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均由省直接分配下達(dá)，減少“財(cái)政漏斗”效應(yīng)，提高財(cái)政資金的使用效率；資金調(diào)度上，省財(cái)政直接確定地方的資金留解比例和資金調(diào)度，充分保證縣級財(cái)政自主權(quán)，體現(xiàn)了省級財(cái)政的宏觀調(diào)控能力；結(jié)算管理上，各類財(cái)政結(jié)算事項(xiàng)一律通過省財(cái)政與各市州、縣市統(tǒng)一辦理，增強(qiáng)基層財(cái)政保障能力，提高縣級財(cái)政安全。

同時(shí)，湖南省在改革中還出臺配套政策，一方面，加大對困難地區(qū)的支持力度，省財(cái)政因調(diào)整財(cái)政體制集中的收入增量，全部用于對財(cái)政困難縣市的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的“兜底”功能；另一方面，對于稅收收入增長較快、財(cái)政貢獻(xiàn)較大的優(yōu)勢地區(qū)，省財(cái)政根據(jù)其貢獻(xiàn)大小給予掛鉤獎勵，形成激勵型轉(zhuǎn)移支付制度。

從省以下財(cái)政收支劃分的格局變動程度來看，湖南省“省直管縣”財(cái)政體制改革較為徹底，體現(xiàn)了典型的激進(jìn)特征，這一特征在中部省份改革中并不常見。通過對不同省份改革模式的梳理發(fā)現(xiàn)，激進(jìn)型改革一般集中于東部地區(qū)，而中西部地區(qū)基于財(cái)力有限、監(jiān)管范圍廣的省情，更多地采用穩(wěn)健型或漸進(jìn)型改革模式，這充分體現(xiàn)了湖南省“省直管縣”財(cái)政改革的特殊性。從改革的具體內(nèi)容上看，湖南省在實(shí)施改革過程中，確定了省對縣的激勵型轉(zhuǎn)移支付制度和分稅種考核機(jī)制，旨在激發(fā)縣級政府?dāng)[脫財(cái)政困境、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動力，這一激勵機(jī)制設(shè)計(jì)也是湖南省改革的特殊和亮點(diǎn)所在。原則上，“省直管縣”財(cái)政改革對于增強(qiáng)縣級財(cái)力、保障公共服務(wù)供給水平具有重要的政策意義，然而湖南省不論是在激進(jìn)型改革模式上，還是激勵機(jī)制設(shè)計(jì)上，都帶有本省特色，關(guān)于這一特殊的“省直管縣”財(cái)政改革對縣級財(cái)政教育支出的實(shí)際效應(yīng)，值得深入研究和探討。

結(jié)合已有的研究文獻(xiàn)和對湖南省省直管縣改革特征的梳理，我們提出一個(gè)省直管縣改革可能影響縣級政府教育支出的待檢驗(yàn)假設(shè)。在中國，影響縣級政府官員考核、晉升的決定權(quán)在上級政府，縣級政府官員將主要對上顯示政績。由于存在信息不對稱，上級政府官員難以度量地方政府在教育投入上的努力程度，因而，縣級政府官員會把更多的資源投入到更易被量化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目上，從而減少對教育的投入。省直管縣改革加劇了省內(nèi)縣際財(cái)政競爭，從而將進(jìn)一步強(qiáng)化縣級政府的生產(chǎn)性支出偏向。此外，湖南省將轉(zhuǎn)移支付與地方稅收貢獻(xiàn)掛鉤，這種激勵性的制度設(shè)計(jì)會進(jìn)一步增強(qiáng)縣級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力。因此，湖南省的省直管縣改革將可能降低縣級政府的教育投入努力程度。

三、變量選取和模型設(shè)計(jì)

湖南省2010年改革范圍包括全省79個(gè)縣(含洪江區(qū))，而長沙縣、望城縣以及湘西土家族苗族自治州所轄的8個(gè)縣沒有參與改革。本研究將前者設(shè)定為處理組，將后者視為控制組，構(gòu)成一個(gè)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究，采取雙重差分方法(DID)來有效評估湖南省“省直管縣”財(cái)政改革影響的凈效果。

然而，準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)方法面臨的主要問題是樣本選擇的隨機(jī)性問題，如果處理組不是隨機(jī)分配的，則雙重差分估計(jì)會存在一定的偏誤。由于長沙市和湘西土家族苗族自治州所轄縣情況較為特殊，因此湖南省未參與改革的縣并不是一個(gè)很理想的控制組，雖然在計(jì)量模型中盡可能地加入了經(jīng)濟(jì)、社會、財(cái)政、人口等控制變量，但是對于計(jì)量結(jié)果的解釋仍需要慎重。

具體的計(jì)量模型如下：

EXPit=α0+β·PMCi+δ·POSTt+γ·(PMCi·POSTt)+α1·Xit+εit

(1)

其中，EXPit是縣級財(cái)政支出中教育財(cái)政支出占比，衡量縣級財(cái)政的教育投入努力程度。PMCi是參與“省直管縣”財(cái)政改革(Province-Managing-County)的縣虛擬變量，參與改革的縣設(shè)定為1，沒有參與改革的縣設(shè)為0。POSTt是改革的時(shí)間節(jié)點(diǎn)虛擬變量，2010年之前年份設(shè)為0，2010年及之后年份設(shè)為1。PMCi·POSTt則為雙重差分因子(DID)，其系數(shù)即是要測度的“省直管縣”財(cái)政改革凈效應(yīng)。Xit是其他影響財(cái)政教育支出占比的控制變量，具體包括：(1)人均GDP，反映縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；(2)農(nóng)村人均純收入，反映農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)情況；(3)農(nóng)村人口比重，反映城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)；(4)在校生數(shù)占總?cè)丝诒戎?，反映教育相對?guī)模；(5)財(cái)政自給度，體現(xiàn)縣級財(cái)政的自給能力。

湖南省2006～2013年的縣級經(jīng)濟(jì)社會數(shù)據(jù)來源于《湖南省統(tǒng)計(jì)年鑒》(2007～2014年)，涵蓋了2010年“省直管縣”財(cái)政改革。所有經(jīng)濟(jì)、財(cái)政類數(shù)據(jù)均根據(jù)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)統(tǒng)一折算為2010年價(jià)格。為了盡量減少異方差的影響，真實(shí)反映變量之間的變動關(guān)系，人均GDP、農(nóng)民人均純收入等非比例變量均進(jìn)行了對數(shù)化處理。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

(一)描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果與DID因子

由描述性統(tǒng)計(jì)分析的結(jié)果(表1)可知：第一，湖南省縣級財(cái)政支出中教育支出占比均值為19.74%，比例較低，其最小值為8.64%，最大值為32.66%，省內(nèi)各縣之間存在較大差距?？h域財(cái)政自給度均值僅為26.22%,明顯低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)水平，表明縣級財(cái)政支出中接近3/4的部分依賴于上級政府的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而縣級財(cái)政自給度的最大值為78.86%，表明不同縣的財(cái)政自給能力差異較大。第二，湖南省人均GDP均值為16724元，一般來說，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，財(cái)政收入越高，其教育財(cái)政支出占財(cái)政支出的比例越低，而經(jīng)濟(jì)薄弱的縣，教育財(cái)政支出的份額較高，從而壓力較大。以2013年為例，長沙縣的人均GDP(當(dāng)年價(jià)格)為97249元，縣級財(cái)政教育支出占比僅為8.63%，而汝城縣的人均GDP僅為12569元，其財(cái)政教育支出占比高達(dá)28.73%。第三，湖南省縣域農(nóng)民人均純收入平均為5191元，農(nóng)村人口比重均值為65.93%，農(nóng)村人口規(guī)模較為龐大，城鎮(zhèn)化率較低。同時(shí)，在校生數(shù)占人口比重均值達(dá)到12.53%，但在各縣之間分布并不均衡。

表1 湖南省縣級主要指標(biāo)描述性統(tǒng)計(jì)

表2詳細(xì)報(bào)告了2006～2013年湖南省縣級財(cái)政教育支出占比的主要情況。從所有的縣級樣本來看，2010年改革之前，縣級財(cái)政教育支出占比平均為21.46%，2010年之后的均值為18.02%，下降了3.44個(gè)百分點(diǎn)。而參與改革的縣平均財(cái)政教育支出占比為20.14%，改革前的均值為21.86%，改革后的均值為18.41%，下降幅度較大，為3.45個(gè)百分點(diǎn)。未參與改革的縣平均財(cái)政教育支出占比為16.63%，在2010年之前均值為18.31%，2010年之后均值為14.94%，下降幅度低于參與改革縣。根據(jù)雙重差分的計(jì)算方法，得出改革前后改革組和控制組的差異，這一雙重差分因子為-0.08%，這說明參與2010年改革的縣財(cái)政教育支出占比的下降幅度大于未參與改革縣，但相差幅度非常有限，僅為0.08%。

表2 湖南省2010年改革中教育支出占比的DID因子

注：改革前的時(shí)間跨度為2006～2009年，改革后的時(shí)間跨度為2010～2013年；括號內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)差；改革組樣本量包含2010年參與改革的所有個(gè)縣，控制組為沒有參與本次改革的縣。

(二)DID回歸結(jié)果

為了更精確地估計(jì)“省直管縣”改革對于縣級財(cái)政教育支出的凈效應(yīng)，本文基于湖南省2006～2013年縣級面板數(shù)據(jù)，根據(jù)雙重差分模型進(jìn)行回歸分析。由于湖南省實(shí)施改革的時(shí)期與進(jìn)度是該省根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會、人口等情況作出的決策，理論上應(yīng)采取固定效應(yīng)模型，同時(shí)豪斯曼檢驗(yàn)結(jié)果在0.01水平上顯著，因此最終采用固定效應(yīng)模型進(jìn)行估計(jì)。

由表3的估計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)：第一，在控制了經(jīng)濟(jì)、收入、人口和財(cái)政等變量后(模型1)，湖南省的“省直管縣”財(cái)政改革降低了縣級財(cái)政的教育投入努力程度，但是DID變量的系數(shù)在統(tǒng)計(jì)上并不顯著。為了檢驗(yàn)?zāi)Ｐ偷姆€(wěn)健性，在控制了反映縣級財(cái)力狀況的財(cái)政自給度之后(模型2)，“省直管縣”財(cái)政改革的DID效應(yīng)仍呈現(xiàn)負(fù)向影響，并且影響力度有所減弱，但同樣在統(tǒng)計(jì)上不顯著，這也印證了描述性統(tǒng)計(jì)分析中的結(jié)果，即改革雖然降低了縣級財(cái)政教育支出占比，但是降低的幅度非常有限。湖南“省直管縣”財(cái)政改革狀況較為特殊，除了長沙市所轄的兩個(gè)縣和湘西土家族苗族自治州的轄縣外，其余的縣均一次性參與改革；同時(shí)，長沙所轄的兩個(gè)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，而湘西自治州的轄縣按西部地區(qū)管理，縣域經(jīng)濟(jì)較為落后，在自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理體制上都與參與改革縣之間存在諸多差異。以2010年為例，長沙兩縣人均GDP的均值為58538元，湘西八縣人均GDP為12544元，而參與改革縣的人均GDP均值為16834元。因此，模型中的控制組情況并不是很理想，對估計(jì)結(jié)果仍需謹(jǐn)慎對待。

第二，為進(jìn)一步估計(jì)改革效果，接下來僅使用參與改革縣的樣本進(jìn)行回歸分析(模型3和模型4)，為了對可能存在的時(shí)間趨勢進(jìn)行控制，兩個(gè)模型中都加入了年度時(shí)間趨勢項(xiàng)，并分別在未控制財(cái)政自給度變量和控制財(cái)政自給度變量的情況下進(jìn)行估計(jì)。結(jié)果顯示，模型中的年度時(shí)間趨勢項(xiàng)在統(tǒng)計(jì)上非常顯著，擬合度也有所提高，這說明即使在控制了其他因素之后，參與改革縣的財(cái)政教育支出仍存在一定的時(shí)間趨勢，而在控制了時(shí)間趨勢的影響之后，參與改革縣的財(cái)政教育支出比例出現(xiàn)了顯著的下降。

第三，對于控制變量來說，在全部縣的兩個(gè)模型中，農(nóng)村人均純收入對縣級財(cái)政教育支出占比呈現(xiàn)較為顯著的正向影響，這表明農(nóng)民收入的提高能夠增加縣域內(nèi)的教育需求，并且反映在縣級的教育財(cái)政支出方面。學(xué)生人口比重對縣級財(cái)政教育投入努力程度具有正向效應(yīng)，但在統(tǒng)計(jì)上并不顯著，說明湖南省縣級財(cái)政支出中教育的比重會隨著學(xué)生人口比重的增加獲得一定的增量，從而保障教育的進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)，人均GDP在全部縣模型中體現(xiàn)為正向效應(yīng)，在參與改革縣則呈現(xiàn)出負(fù)向效應(yīng)，但是在統(tǒng)計(jì)上均不顯著，財(cái)政自給度也呈現(xiàn)不顯著的正向影響。

表3 湖南省縣級財(cái)政教育支出占比的DID估計(jì)

注：括號內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)誤；*** 、** 和*分別表示在1%、5%和10%的顯著性水平顯著，僅關(guān)于參與改革縣的兩個(gè)模型中(模型3、模型4)包含年度時(shí)間趨勢項(xiàng)。

(三)DID-PSM分析

在上述計(jì)量分析中，改革的DID效應(yīng)呈現(xiàn)出不顯著的負(fù)向結(jié)果。Heckman(1998)[16]提出將傾向得分匹配法和雙重差分法相結(jié)合，一方面利用面板數(shù)據(jù)控制非觀測變量的影響，另一方面利用傾向來有效校正選擇偏差，從而進(jìn)行更為可靠的因果效應(yīng)估計(jì)。本文試圖采用這一方法來減輕可能存在的內(nèi)生性問題，使計(jì)量結(jié)果更為合理。從Logit回歸結(jié)果可以看出，農(nóng)民人均純收入、學(xué)生人口比重等控制變量均對“省直管縣”財(cái)政改革的縣虛擬變量產(chǎn)生顯著作用，這在一定程度上說明政府在選取改革縣(市)時(shí)存在選擇傾向性，而地區(qū)間的這些差異可能影響了“省直管縣”財(cái)政改革的實(shí)施。

表4 Logit回歸結(jié)果

注：*** 和** 分別表示在1%和5%的顯著性水平上顯著。

而DID-PSM法的估計(jì)結(jié)果顯示，R-square的值達(dá)到0.42，具有較好的擬合度。第一，從DID分析的不顯著結(jié)果到DID-PSM方法的顯著結(jié)果，說明在有效校正可觀測變量產(chǎn)生的選擇偏誤后，湖南省“省直管縣”財(cái)政改革的DID因子對縣級教育財(cái)政支出占比呈現(xiàn)出負(fù)向影響，并且達(dá)到了1%的顯著水平，可以說“省直管縣”改革顯著降低了縣級財(cái)政支出用于教育的份額。

第二，湖南作為中部大省，縣市數(shù)量眾多且省級財(cái)政供給有限，特別是在改革擴(kuò)大了省級財(cái)政管轄范圍之后，省域范圍的縣級財(cái)政競爭加劇，省級監(jiān)管力不從心，具有生產(chǎn)性支出偏向的縣級政府，在以經(jīng)濟(jì)績效作為硬指標(biāo)的干部考核和晉升機(jī)制驅(qū)使之下，很難將具有時(shí)滯性和外溢性的教育事業(yè)作為優(yōu)先事項(xiàng)考慮，在財(cái)政投入上必然會有所懈怠。

第三，具有湖南特色的激勵性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制設(shè)計(jì)，根據(jù)地區(qū)稅收貢獻(xiàn)進(jìn)行掛鉤獎勵，會更加強(qiáng)化縣級政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)收增收的積極性，進(jìn)一步印證了湖南省改革的首要目標(biāo)是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些也就解釋了為什么湖南省的“省直管縣”財(cái)政改革的實(shí)施會對縣級財(cái)政教育支出產(chǎn)生負(fù)向效應(yīng)。

表5 DID-PSM估計(jì)結(jié)果

注：*** 、** 和*分別表示在1%、5%和10%水平上的顯著。下同。

需要注意的是，傾向得分匹配—雙重差分法要求在匹配之后，協(xié)變量在控制組和實(shí)驗(yàn)組之間不存在顯著差異，為此本文對協(xié)變量進(jìn)行了相關(guān)檢驗(yàn)(表6)。結(jié)果表明，就人均GDP、農(nóng)村人均純收入、農(nóng)村人口比重、學(xué)生人口比重、財(cái)政自給度等所有變量而言，控制組和實(shí)驗(yàn)組均值之間的差異均不顯著，這說明DID-PSM方法通過檢驗(yàn)，本文利用這一方法得出的結(jié)論是合理可靠的。

表6 DID-PSM檢驗(yàn)結(jié)果

五、結(jié)論與啟示

作為省情復(fù)雜的中部大省，湖南直到2010年才頒布《關(guān)于完善財(cái)政體制推行“省直管縣”改革的通知》，啟動時(shí)間相對較晚，但推進(jìn)程度、改革措施較為徹底，屬于激進(jìn)型改革范疇?；诤鲜?006～2013年的縣級面板數(shù)據(jù)，本文運(yùn)用雙重差分方法和傾向得分匹配—雙重差分方法，試圖探究“省直管縣”財(cái)政改革對縣級財(cái)政教育支出的影響。DID估計(jì)結(jié)果顯示，湖南省在施行“省直管縣”財(cái)政改革之后，降低了縣級財(cái)政中教育支出的比例，同時(shí)在統(tǒng)計(jì)上并不顯著。在僅使用參與改革縣樣本的回歸中，擬合度有所提高，新加入的年度時(shí)間趨勢項(xiàng)在統(tǒng)計(jì)上非常顯著，在控制了時(shí)間趨勢的影響之后，參與改革縣的教育支出比例出現(xiàn)了顯著的下降。

為了有效控制內(nèi)生性問題和選擇傾向性，本文繼續(xù)采用傾向得分匹配—雙重差分方法分析“省直管縣”財(cái)政改革對縣級財(cái)政教育努力程度的影響，DID-PSM回歸結(jié)果顯示，模型擬合度較DID分析結(jié)果有一定提升，同時(shí)“省直管縣”財(cái)政體制改革對縣級財(cái)政教育支出呈現(xiàn)出顯著的負(fù)向效應(yīng)。

首先，從省級財(cái)政監(jiān)管幅度上看，在湖南省2010年改革中，有79個(gè)縣(市)一次性實(shí)行財(cái)政“省直管縣”改革，再加上原有的14個(gè)地級直接管理單位，“省直管縣”財(cái)政改革后，省級財(cái)政直接管理單位多達(dá)93個(gè)，監(jiān)管范圍廣，難度大，省對縣的監(jiān)管難免力不從心。

為避免“擠出效應(yīng)”，須加強(qiáng)對縣級政府教育財(cái)政投入的監(jiān)管力度。中部地區(qū)省份必須完善政府官員晉升的指標(biāo)體系，適當(dāng)引入服務(wù)型公共品支出的標(biāo)準(zhǔn)；適時(shí)引入更多的監(jiān)督和制衡地方政府的力量，如人大、政協(xié)、媒體和民眾的監(jiān)督，尤其是司法體系對地方政府的制約；增加縣級財(cái)政支出信息透明度，健全政務(wù)公開制度，加強(qiáng)社會輿論監(jiān)督，避免“省直管縣”財(cái)政改革對縣域教育財(cái)政支出可能造成的負(fù)面效應(yīng)，讓公共服務(wù)領(lǐng)域也能享受財(cái)政改革的成果。

其次，湖南省作為中部省份，省級財(cái)力有限，而縣級財(cái)力也捉襟見肘，2013年縣級財(cái)政自給度平均僅為26.53%。在湖南省的“省直管縣”財(cái)政改革中，省財(cái)政將改革所集中的收入增量，用于對財(cái)政困難縣市的轉(zhuǎn)移支付，政策設(shè)計(jì)突出公平取向和“兜底”功能，但同時(shí)其激勵型轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的設(shè)計(jì)更加強(qiáng)化了縣級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、財(cái)政創(chuàng)收的激勵，使得縣級政府在教育財(cái)政投入上必然會有所懈怠。未來改革在完善轉(zhuǎn)移支付制度方面可以做的是，一方面，具體轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)可根據(jù)設(shè)定的均等化目標(biāo)，綜合考慮縣級財(cái)力、人口構(gòu)成、學(xué)生比例以及財(cái)政努力程度等多方面因素，按照因素法精準(zhǔn)分配資金，使轉(zhuǎn)移支付分配機(jī)制更為客觀具體，最大化資金效用。另一方面，結(jié)合補(bǔ)助和激勵兩種手段，在保障經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的縣域義務(wù)教育財(cái)政支出的同時(shí)，根據(jù)地方財(cái)政教育投入努力程度等公平產(chǎn)品要素進(jìn)行掛鉤獎勵，實(shí)現(xiàn)縣級財(cái)政創(chuàng)收、經(jīng)濟(jì)增長、公共品供給三者均衡發(fā)展，盡量規(guī)避“擠出效應(yīng)”所造成的政策效果折扣，保障縣級財(cái)政教育支出比例。

最后，未改革的湘西土家族苗族自治州屬于國家“西部大開發(fā)”的民族區(qū)域，仍維持著省管州、州管縣的垂直財(cái)政管理體制。民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治環(huán)境、社會條件等方面與其他地區(qū)存在一定差異，未來省級政府在擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍時(shí)，要保持謹(jǐn)慎態(tài)度，須根據(jù)具體縣情實(shí)施和完善改革措施。民族地區(qū)行政區(qū)劃的基本模式是自治區(qū)—自治州—自治縣，行政管理體制較為特殊，民族自治原則可能會與“省直管縣”財(cái)政改革存在矛盾，事權(quán)和財(cái)權(quán)可能會產(chǎn)生不匹配的狀況，改革應(yīng)當(dāng)在保證不損害民族地區(qū)原有利益格局的情況下進(jìn)行。