公共性視野下的教育立法研究

余雅風(fēng) 張宇恒

編者按

2018年9月7日，《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》公布，制定《學(xué)前教育法》列入第一類項(xiàng)目，制定《職業(yè)教育法》《教師法》《學(xué)位條例》列入第二類項(xiàng)目;同年11月29日，召開全國(guó)教育法治工作會(huì)議。這表明新時(shí)代教育法治已經(jīng)進(jìn)入新階段，對(duì)教育法研究也提出了新要求。北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)中外教育法研究中心（北京教育法治研究基地—北外基地）于2018年12月16日舉辦第八屆教育法治論壇，主題為 “新時(shí)代多學(xué)科視野中的教育法治”。為此，本刊編輯部特從本屆論壇組稿，分別從中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯三國(guó)教育立法視角以及我國(guó)教育法治實(shí)踐視角展開研究，具有較強(qiáng)的理論和實(shí)踐意義。

摘 要：公共性作為現(xiàn)代教育的基礎(chǔ)屬性，是由教育問題、教育目的與功能、教育價(jià)值觀、教育影響、教育主體的公共性所決定的。公共性為教育立法確立了基本的研究范式和基本的目標(biāo)價(jià)值，也為國(guó)家介入教育提供了合法性基礎(chǔ)。但是，教育的公共性并不否認(rèn)教育的自主性，相反，公共性的維護(hù)需要協(xié)調(diào)教育的自主性。公共性與自主性間的協(xié)調(diào)，為分析不同階段、各級(jí)各類學(xué)校，以及教師職業(yè)的立法規(guī)范提供了分析基礎(chǔ)。因此，當(dāng)前我國(guó)教育立法必須深刻把握教育的復(fù)雜性，認(rèn)真考量影響公共性的因素，準(zhǔn)確理解不同訴求，進(jìn)一步完善我國(guó)教育立法。

關(guān)鍵詞：教育立法;公共性;自主性;考量因素

公共性：現(xiàn)代教育的基本屬性和教育立法的價(jià)值規(guī)范

現(xiàn)代教育是指由政府向社會(huì)成員提供，可以為每個(gè)社會(huì)成員消費(fèi)的最基本的教育服務(wù)的總稱。它是從多種觀點(diǎn)出發(fā)，有目的、有計(jì)劃地加以組織和運(yùn)籌的，目的是實(shí)現(xiàn)廣大國(guó)民的教育福利[1]。由此可知，現(xiàn)代教育具有五大特征：一是教育問題是一項(xiàng)公共政策問題。由于工業(yè)大生產(chǎn)引發(fā)的社會(huì)大變革，使得現(xiàn)代教育制度得以確立，教育超越了“私域”的范疇，教育不再是任隨家庭和父母的自由，成為了公共領(lǐng)域的重要話題。二是教育關(guān)系個(gè)體與社會(huì)的生存與發(fā)展。個(gè)體通過接受教育，提高自身素質(zhì)，獲得更高收益。同時(shí)，這種收益也超越了個(gè)體，能夠外溢使得其他社會(huì)成員和社會(huì)間接受益。三是受教育權(quán)是一項(xiàng)基本的人權(quán)。因?yàn)榛緳?quán)利除了需要政治權(quán)力與法律的保護(hù)，個(gè)體自身素質(zhì)也在很大程度上制約著基本權(quán)利的行使，用教育得以保障，是應(yīng)然價(jià)值得以落實(shí)的實(shí)然狀態(tài)。四是教育具有廣泛的聯(lián)系性。教育總是自覺或不自覺地與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)其他領(lǐng)域發(fā)生聯(lián)系，受其制約又影響其發(fā)展。同時(shí)，還可能超越區(qū)域，滲透于整個(gè)人類社會(huì)肌理。五是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織共同構(gòu)成教育管理的主體。因此，公共性作為現(xiàn)代教育最基本的屬性，是由教育問題、教育目的與功能、教育價(jià)值觀、教育影響、教育主體的公共性所決定的。教育的公共性指的是教育涉及社會(huì)公眾、公共經(jīng)費(fèi)以及社會(huì)資源的使用，影響社會(huì)成員共同的必要利益，其共同消費(fèi)和利用的可能性開放給全體成員，其結(jié)果為全體社會(huì)成員得以共享的性質(zhì)。從維護(hù)全體社會(huì)成員的共同利益出發(fā)，教育的公共性要求公權(quán)力的介入，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷導(dǎo)致的公共性式微。具體表現(xiàn)在：第一，要求社會(huì)本位。完全的市場(chǎng)是少數(shù)人本位，應(yīng)立足于社會(huì)整體，恢復(fù)每個(gè)人的社會(huì)主體資格。第二，要求保護(hù)公共利益。社會(huì)公益不能自發(fā)促成，應(yīng)維護(hù)利益分配公平，杜絕“經(jīng)濟(jì)人”成本外在化。第三，要求國(guó)家提供福利。市場(chǎng)不會(huì)同情和兼濟(jì)絕大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)的失敗者，社會(huì)正義需要社會(huì)救濟(jì)，捍衛(wèi)每個(gè)人的平等權(quán)。第四，要求國(guó)家干預(yù)。市場(chǎng)無(wú)法從根本上解決公共物品，應(yīng)確立國(guó)家權(quán)力、公共決策，防止市場(chǎng)失靈。

由于包括“民法、行政法”等在內(nèi)的傳統(tǒng)法律部門難以回應(yīng)教育公共性凸顯所反映的以上需求，教育法應(yīng)運(yùn)而生，這使得教育公共性有了法律的規(guī)范性保障。同時(shí)，公共性作為教育的基本特性，也使得教育立法有了評(píng)判的基準(zhǔn)性價(jià)值。因此，必須將教育的公共性作為立法價(jià)值基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)、維護(hù)、提升教育的公共性;教育公共性也為立法規(guī)范提出了內(nèi)容、規(guī)范上的分析維度，這有利于在法律創(chuàng)制過程中，具體化為對(duì)法律關(guān)系主體權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)的明確規(guī)定。

立法對(duì)于公共性的考量因素

一方面，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，全球范圍內(nèi)以市場(chǎng)要素為核心的教育改革，使得教育公共性在制度層面和功能層面已經(jīng)發(fā)生了變化，教育的公共性并不否認(rèn)教育的私事性，而是包括私益在內(nèi)。“構(gòu)建公教育法律制度，必須以私事性為基礎(chǔ)， 尊重個(gè)人的學(xué)習(xí)權(quán)、受教育權(quán)、教師的教育自由以及父母為子女選擇學(xué)校的權(quán)利”[2]。所以，公共性是建立在個(gè)人私益基礎(chǔ)上的“公”的概念，是出于更好維護(hù)個(gè)人私益目的而建立起的社會(huì)大眾的共同要求，并以類似于國(guó)家契約的形式把教育權(quán)讓渡給國(guó)家、團(tuán)體和其他社會(huì)組織，這為國(guó)家介入教育提供了合法基礎(chǔ)，但個(gè)人與家庭依舊對(duì)教育權(quán)享有自然保留權(quán)—體現(xiàn)為教育的自主性。另一方面，教育作為發(fā)展人的一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)，如果嚴(yán)格地受到控制與束縛，教育必然難以發(fā)揮育人功能，必須要賦予教育一定的自主權(quán)利。由于自主性的范圍受不同學(xué)校類型、教育階段的制約;因此，教育立法需要正確理解公共性的內(nèi)在屬性，協(xié)調(diào)好公共性與自主性間的關(guān)系，為不同階段、各級(jí)各類學(xué)校分類規(guī)范提供分析基礎(chǔ)。

教育公共性與自主性間協(xié)調(diào)的關(guān)鍵在于認(rèn)真分析影響公共性的因素，正確處理不同法律主體間的利益關(guān)系，明確各自權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)邊界。不同的教育階段與公民基本素質(zhì)養(yǎng)成的關(guān)系不同，與公民發(fā)展越密切，公共性越強(qiáng)。這是因?yàn)樵诠袼刭|(zhì)養(yǎng)成中處于基礎(chǔ)位置的教育階段—義務(wù)教育，相比非義務(wù)教育，對(duì)社會(huì)公眾共同利益的影響更大，教育的正向外部效應(yīng)也更強(qiáng)，這時(shí)社會(huì)才是首要的受益者，教育應(yīng)被視為嚴(yán)格的公益性事業(yè)加以對(duì)待。但是，公益并不會(huì)自發(fā)的形成，需要通過國(guó)家的力量，運(yùn)用公共財(cái)政，設(shè)立公共機(jī)構(gòu)，改善社會(huì)的教育環(huán)境，為全體公民提供普惠性的教育供給，并通過一系列保障性措施加以規(guī)范，保障人人都有平等接受教育的機(jī)會(huì)，即使處于弱勢(shì)的群體也能獲得國(guó)家救濟(jì)。一方面，公共性愈強(qiáng)，國(guó)家介入的強(qiáng)度應(yīng)該越大，這需要進(jìn)一步明確政府的教育管理、監(jiān)督職責(zé)等法律責(zé)任。另一方面，公共性愈弱，國(guó)家介入教育的強(qiáng)度越小。這是因?yàn)楣残宰鳛榻逃⒎ǖ暮诵膬r(jià)值，必須是建立在承認(rèn)教育自主性基礎(chǔ)之上的，否認(rèn)教育的自主性，必然會(huì)使得教育缺乏民主精神，淪為經(jīng)濟(jì)、政治的附庸與工具，更不會(huì)培養(yǎng)出具有獨(dú)立人格的公民，也會(huì)由于政府決策的非理性、利益集團(tuán)的制約、公權(quán)力濫用，造成實(shí)質(zhì)性的教育不公。因此，立法對(duì)國(guó)家介入教育的范圍應(yīng)該進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督，并要求遵守法定規(guī)則，恪守程序正義，謹(jǐn)慎行使公權(quán)力，權(quán)力的運(yùn)作要在陽(yáng)光下進(jìn)行，做好信息公開，以防止其忽視、侵犯?jìng)€(gè)人利益。同時(shí)，出于尊重教育自主性的要求和維護(hù)教育公共性的目的，國(guó)家應(yīng)該鼓勵(lì)和扶持民辦教育，增加教育的多元供給，滿足社會(huì)公眾對(duì)教育的需求，并根據(jù)不同教育類型和教育階段公共性的強(qiáng)弱，在學(xué)制、政府財(cái)政、舉辦者資產(chǎn)、社會(huì)資產(chǎn)、土地、稅收、學(xué)費(fèi)、課程、學(xué)生資助、教師待遇等方面的要求上，具有一定的靈活性，實(shí)現(xiàn)分類規(guī)范。

公共性對(duì)于完善我國(guó)教育立法的啟示

1.義務(wù)教育立法

義務(wù)教育具有最強(qiáng)的公共性。它是每一個(gè)公民都必須接受的教育，與每一個(gè)人密切相關(guān)。因此，義務(wù)教育立法應(yīng)該以“為每一個(gè)公民提供平等的受教育機(jī)會(huì)”作為核心指導(dǎo)思想，并致力于建設(shè)完善的法律規(guī)范以保障公民平等受教育權(quán)，使法定的平等權(quán)利變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的平等權(quán)利。同時(shí)，它也是國(guó)民素質(zhì)提高的基礎(chǔ)，社會(huì)文明的標(biāo)志，與社會(huì)密切相關(guān)。因此，應(yīng)以具體明確政府職責(zé)，落實(shí)政府法律責(zé)任，確立合理的城鄉(xiāng)差別對(duì)待標(biāo)準(zhǔn)，追求質(zhì)量平等作為義務(wù)教育立法的新任務(wù)。因?yàn)楫?dāng)前影響公民平等受教育權(quán)的不是入學(xué)機(jī)會(huì)的平等，而是教育過程的不均衡，特別是城鄉(xiāng)教育發(fā)展的失衡，農(nóng)村地區(qū)教育質(zhì)量成為制約義務(wù)教育公平的關(guān)鍵因素。

2.教師立法

教師職業(yè)也具有公共性，公共性源于教育的公共性和學(xué)校的公共性。教師職業(yè)公共性的特性包括“教師是具有組織性、學(xué)術(shù)性與公共精神的專門性職業(yè);教師職業(yè)會(huì)涉及不特定多數(shù)學(xué)習(xí)者及其受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn);教師的教育教學(xué)成效將影響學(xué)習(xí)者人格的發(fā)展、身心能力的成長(zhǎng)以及知識(shí)技能的獲得，并為個(gè)人帶來(lái)合法的、可觀的個(gè)人利益;教師職業(yè)會(huì)對(duì)教育事業(yè)產(chǎn)生影響”等方面[3]。從上述分析來(lái)看，教師職業(yè)公共性為教師權(quán)利及其界限的確立提供了基本價(jià)值和分析維度。在立法規(guī)范教師權(quán)利義務(wù)時(shí)，應(yīng)協(xié)調(diào)好教師職業(yè)公共性與自主性的關(guān)系，充分考慮教師作為承擔(dān)國(guó)家公共教育的公務(wù)人員，以及作為專業(yè)技術(shù)人員的雙重身份屬性，完善教師職業(yè)的權(quán)利和義務(wù)系統(tǒng)，明確其具有的保障性權(quán)利、專業(yè)權(quán)利、法律責(zé)任，并以公共性為考量確立各類教師的法律身份，實(shí)施教師立法的分類規(guī)范。

3.民辦教育立法

民辦教育也具有公共性。誰(shuí)投資教育，以及是否營(yíng)利性并不是教育公共性的本質(zhì)，其本質(zhì)是教育具有使個(gè)人受益又使社會(huì)受益的責(zé)任和功效。正因如此，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案送審稿）》第三條明確界定，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”。民辦教育的公共性，作為民辦教育立法的目標(biāo)價(jià)值，為國(guó)家設(shè)定激勵(lì)與限制措施提供了法律規(guī)制的合理性基礎(chǔ)。值得注意的是，民辦學(xué)校雖具有公共性的一面，但其資產(chǎn)的私人性質(zhì)使民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)強(qiáng)于公立學(xué)校，并且不同的民辦學(xué)校在公共性方面又存在巨大差異，呈現(xiàn)出復(fù)雜樣態(tài)。因此，依據(jù)民辦教育的公共性差異，對(duì)民辦教育分類管理，需要進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)，制定和完善《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》和《非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等更為精細(xì)的規(guī)范體系。另一方面，在維護(hù)和引導(dǎo)層次差異的民辦學(xué)校公共性的同時(shí)，還要尊重和保障其辦學(xué)自由權(quán)，對(duì)不涉及公共性的方面給予舉辦者充分的選擇權(quán)。表現(xiàn)在立法上，應(yīng)該是通過對(duì)民辦教育法主體及其權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)的規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)[4]。

4.學(xué)前教育立法

學(xué)前教育也具有公共性。一方面，應(yīng)考慮立法對(duì)于學(xué)前教育的規(guī)范，是否能夠使兒童真正受益。要設(shè)定規(guī)則，防止市場(chǎng)追逐私益，損害教育的公共性。要設(shè)立符合法定條件的普惠園，維護(hù)基本的平等。要監(jiān)督檢查，防止損害兒童健康發(fā)展。另一方面，學(xué)前教育非義務(wù)教育，國(guó)家介入、規(guī)范的強(qiáng)度應(yīng)較弱。強(qiáng)化政府投入，并非要以義務(wù)教育的免費(fèi)性作為參照。防止“教育”對(duì)兒童的傷害，要明確保育教育內(nèi)容與最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。要維護(hù)學(xué)前教育自由性，形成多樣態(tài)、多層級(jí)、多階段學(xué)前教育機(jī)構(gòu)體系。

參考文獻(xiàn)：

[1]（日）筑波大學(xué)教育學(xué)研究會(huì).現(xiàn)代教育學(xué)基礎(chǔ)[M].鐘啟泉，譯.上海：上海教育出版社，2003：664-665.

[2]周志宏.私人興學(xué)自由與私立學(xué)校法制之研究[M].臺(tái)北：學(xué)林文化事業(yè)有限公司，2001：338.

[3]余雅風(fēng)，勞凱聲.科學(xué)認(rèn)識(shí)教師職業(yè)特性 構(gòu)建教師職業(yè)法律制度[J].教育研究，2015（12）：36-42.

[4]余雅風(fēng).公共性：民辦學(xué)校立法分類規(guī)范的分析基礎(chǔ)[J].教育研究，2018（3）：103-109.

（作者單位：北京師范大學(xué)教育學(xué)部）

[責(zé)任編輯：于 洋]