協(xié)商治理：地方政府鄰避沖突治理創(chuàng)新的策略選擇——以廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為例

王 慶

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

協(xié)商治理：地方政府鄰避沖突治理創(chuàng)新的策略選擇——以廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為例

王 慶

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

當(dāng)前日益頻發(fā)的鄰避沖突事件成為影響我國城市治理與社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要問題。2003—2017年廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目引發(fā)的鄰避沖突的成功處理，是地方政府實(shí)現(xiàn)鄰避沖突協(xié)商治理的一次成功實(shí)踐。通過分析發(fā)現(xiàn)，解決此次沖突事件的基本經(jīng)驗(yàn)是凝聚共識(shí)、引導(dǎo)公眾參與、堅(jiān)持信息公開與決策透明、完善監(jiān)督機(jī)制。創(chuàng)新地方政府鄰避沖突協(xié)商治理，應(yīng)樹立協(xié)商理念、提高協(xié)商能力、完善協(xié)商機(jī)制、豐富協(xié)商形式和強(qiáng)化非政府組織的作用。

鄰避沖突；協(xié)商治理；協(xié)商機(jī)制；利益補(bǔ)償

一、問題的提出

鄰避設(shè)施，其實(shí)就是一般的公共基礎(chǔ)設(shè)施，不同的是這種設(shè)施在服務(wù)公眾的同時(shí)會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)外部性，會(huì)對(duì)附近居民帶來不利影響。由鄰避設(shè)施所帶來的“鄰避沖突”，主要是指在通常情況下，一旦在居民附近興建所謂的鄰避設(shè)施就會(huì)使附近甚至更遠(yuǎn)范圍內(nèi)的公眾產(chǎn)生一種抵觸情緒，這些直接或間接受設(shè)施影響的公眾會(huì)想法設(shè)法通過各種方式進(jìn)行抗議，由此會(huì)導(dǎo)致民眾與項(xiàng)目建設(shè)方、民眾與政府部門之間產(chǎn)生矛盾與沖突。近年來，我國城市化加速推進(jìn)，公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷增加，由鄰避設(shè)施所引發(fā)的沖突、抗?fàn)幋似鸨朔?，已?jīng)成為嚴(yán)重影響項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營、城市治理和社會(huì)和諧穩(wěn)定的重大問題，對(duì)政府治理能力提出了新的挑戰(zhàn)。

由于中國特殊的制度、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化環(huán)境，我國的鄰避沖突表現(xiàn)出不同于其他國家的特點(diǎn)：第一，居民鄰避抗?fàn)幮枨蟊容^單一。在西方國家，鄰避抗?fàn)帟?huì)涉及到政治權(quán)利、社會(huì)公平、種族平等等政治問題。但是，中國的鄰避沖突很少會(huì)牽扯到政治問題，大多數(shù)鄰避抗?fàn)幍哪康闹皇窍ＭＶ菇ㄔO(shè)鄰避設(shè)施并且能夠?qū)襁M(jìn)行補(bǔ)償。第二，抗?fàn)幏椒ǘ酁椤棒[大”。鄰避項(xiàng)目的受害者往往通過媒體、聚眾示威等自發(fā)或有組織的形式最大程度地?cái)U(kuò)大事件的社會(huì)影響力，最終迫使政府作出回應(yīng)并采取解決措施。第三，抗?fàn)幍慕M織化程度較低。在西方，往往會(huì)有很多社會(huì)組織參與到鄰避沖突中并發(fā)揮作用。雖然我國鄰避抗?fàn)幍慕M織化程度在不斷提高，但仍然處于低水平。與此同時(shí)，地方政府在鄰避事件的處置過程中仍然沿用傳統(tǒng)的以維穩(wěn)為底線的單方向管制模式，無法有效平衡民眾、政府與企業(yè)等相關(guān)主體之間的風(fēng)險(xiǎn)與利益關(guān)系，治標(biāo)而不治本。

黨的十八大以來，中央領(lǐng)導(dǎo)層多次在不同場合和會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要健全社會(huì)主義民主協(xié)商制度，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。隨著我國民主協(xié)商制度的發(fā)展與完善，在社會(huì)公共事務(wù)治理領(lǐng)域，通過協(xié)商的方式解決鄰避沖突等問題已經(jīng)取得了一定進(jìn)展。該模式區(qū)別于傳統(tǒng)的政府單方向管制模式，具有多元參與、平等對(duì)話與相互協(xié)作的新特點(diǎn)，可能成為地方政府走出鄰避困境的新路徑。

基于此，本文擬以2003—2017年發(fā)生在廣州番禺的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為例，分析其沖突的發(fā)生原因、過程及解決措施，總結(jié)該事件協(xié)商治理過程中的基本策略，在此基礎(chǔ)上研究進(jìn)一步改善地方政府鄰避沖突協(xié)商治理的對(duì)策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

國外學(xué)者較早對(duì)鄰避沖突展開研究，相關(guān)的研究理論與方法也比較成熟。國外學(xué)者最早從政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科的角度對(duì)這一問題的原因進(jìn)行了研究，并試圖尋找解決途徑。在研究方法和理論視角方面，國外的鄰避沖突研究方法主要有三類：一是規(guī)范性研究；二是實(shí)證研究和比較研究；三是實(shí)驗(yàn)研究。其中，國外學(xué)者對(duì)于鄰避沖突的研究更偏重于個(gè)案研究，而規(guī)范研究和實(shí)驗(yàn)性研究并不是很多。此外國外鄰避沖突的研究內(nèi)容主要集中在四個(gè)方面：鄰避沖突的成因、本質(zhì)、影響抗?fàn)幍囊蛩睾椭卫淼恼吖ぞ呒捌溆行?。例如，Karl R、Dorshimer 從政治學(xué)的角度通過對(duì)美國密歇根的某能源工程進(jìn)行追蹤分析，解釋了公民參與對(duì)于鄰避沖突治理的重要作用[1]；Ibitay O和Pijawka K通過對(duì)處理危險(xiǎn)廢棄物的設(shè)施選址進(jìn)行研究，分析了影響抗?fàn)幍囊蛩豙2]；Arik Levinson從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，研究了產(chǎn)權(quán)的明晰及程序的規(guī)范透明對(duì)于解決鄰避沖突的影響。[3]

國內(nèi)學(xué)者對(duì)鄰避沖突的研究比國外晚，大致開始于2007年廈門PX事件，近年來研究人員和文獻(xiàn)數(shù)量均呈逐漸上升趨勢。目前，除針對(duì)具體案例進(jìn)行研究外，國內(nèi)學(xué)者主要從民主參與、公共政策、沖突管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、空間規(guī)劃等不同路徑和思路研究分析鄰避沖突的形成原因與治理對(duì)策。

(一)基于不同案例研究鄰避沖突及其治理

鄭衛(wèi)以上海磁懸浮列車引發(fā)的沖突為例，研究發(fā)現(xiàn)造成沖突的原因不能僅僅歸咎于民眾的私人利益，還應(yīng)當(dāng)考慮涉及到公共利益，只有合理平衡公私利益之間的矛盾關(guān)系，才能有效避免沖突的發(fā)生。[4]何艷玲以美景花園電站沖突事件為例，具體分析了中國與外國不同的鄰避沖突產(chǎn)生原因，并指出應(yīng)該從制度的層面回應(yīng)公眾的抗?fàn)?，而不是一味地逃避。[5]陳可石基于對(duì)美國康涅狄格州的水處理設(shè)施改造事件的研究分析，指出中國的地方政府在治理鄰避沖突問題時(shí)應(yīng)當(dāng)樹立可持續(xù)發(fā)展理念，可以通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞椒婪渡鷳B(tài)惡化。[6]

(二)基于政治學(xué)的角度研究鄰避沖突中的公眾參與

有學(xué)者發(fā)現(xiàn)地方政府為了順利推進(jìn)項(xiàng)目，在決策過程中會(huì)把普通公眾排除在決策程序之外，使得公眾一直被蒙在鼓里，無力干涉項(xiàng)目的決策過程與實(shí)施[7]，由此所帶來的后果就是廣大群眾沒有機(jī)會(huì)也沒有能力認(rèn)識(shí)、理解政府的決策，更不可能主動(dòng)支持、配合政府的政策，沖突自然難以避免。[8]此外，地方政府往往作為一種利益主體，而不是沖突中的中立方，很多地方政府面對(duì)民眾的各種施壓與抗?fàn)幫扇”容^消極的回應(yīng)態(tài)度，協(xié)調(diào)與安撫力度不夠，部分地方政府甚至采用暴力鎮(zhèn)壓的方式進(jìn)行處理，而在事態(tài)平息之后又突襲建設(shè)相關(guān)設(shè)施。[9]黃巖、文錦認(rèn)為，從政府規(guī)劃到逐步完成項(xiàng)目決策，公眾自始至終都沒有機(jī)會(huì)反映自己的意見，雖然政府可以如愿地按照既有的安排推進(jìn)項(xiàng)目，但居民對(duì)政府的不信任也在不斷加深，這為沖突的產(chǎn)生埋下了隱患。[10]在治理對(duì)策方面，馬奔等提出對(duì)我國鄰避沖突應(yīng)該要試圖尋找合作的方式，即要找到兼顧公私利益的可行性對(duì)策。[11]如果地方政府在鄰避設(shè)施的規(guī)劃時(shí)能夠帶動(dòng)公民參與到協(xié)商溝通中，就會(huì)降低沖突產(chǎn)生的可能。邱昌泰提出，地方政府應(yīng)鼓勵(lì)民眾自發(fā)成立非營利性社區(qū)組織，提高社區(qū)民眾參與項(xiàng)目規(guī)劃、決策等程序的組織化程度，使民眾的意愿和建議更加集中和更具有代表性，從而提高民眾參與的效率和質(zhì)量。[12]

(三)基于沖突管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的視角探究鄰避沖突治理的對(duì)策

李永展提出，地方政府要及時(shí)分析鄰避風(fēng)險(xiǎn)的程度，并以此為依據(jù)制定相應(yīng)的措施減輕風(fēng)險(xiǎn)。[13]陶鵬、童星則提出，不僅要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的程度采取措施降低風(fēng)險(xiǎn)，還要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所帶來的損失進(jìn)行合理的補(bǔ)償，最大程度降低民眾的損失。[14]而熊炎則認(rèn)為，對(duì)于因風(fēng)險(xiǎn)給民眾帶來的經(jīng)濟(jì)或健康損失，只進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，無法完全消除民眾的抵抗情緒，地方政府要建立起暢通的溝通渠道，及時(shí)回應(yīng)民眾的各種疑慮與正當(dāng)要求，同時(shí)要為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供技術(shù)上的保障。[15]還有學(xué)者認(rèn)為，地方政府在治理鄰避沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國的實(shí)際情況，充分借鑒國外成功的經(jīng)驗(yàn)。[16]

(四)基于公共政策學(xué)的角度研究機(jī)制的構(gòu)建與政策工具的運(yùn)用

有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，很多地方政府處理鄰避沖突的方式方法比較單一，在制度層面，很多地方政府在處理鄰避沖突的過程中長期以來都沒有建立起合理有效的溝通交流機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償機(jī)制。[17]如張永宏、李靜君分析了基層政府在應(yīng)對(duì)公眾抗議時(shí)的通常做法：一是強(qiáng)制鎮(zhèn)壓，通過組織大規(guī)模警力對(duì)抗議者進(jìn)行威懾，甚至對(duì)其作出拘留等嚴(yán)重處置；二是金錢安撫，對(duì)抗議居民通過金錢等物質(zhì)利益進(jìn)行安撫，促使其妥協(xié)。[18]對(duì)此，有學(xué)者從治理機(jī)制的構(gòu)建和政策工具的運(yùn)用兩個(gè)方面進(jìn)行研究并提出了解決對(duì)策。[19]杜健勛認(rèn)為，應(yīng)確立政府中立角色、開通更多的對(duì)話渠道、為處于不利地位的民眾提供一種機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)制度化，并將沖突治理納入其中，最終建構(gòu)一套能夠有利于實(shí)現(xiàn)協(xié)商的鄰避沖突解決機(jī)制。[20]黃振威認(rèn)為，地方政府封閉決策是導(dǎo)致鄰避沖突頻發(fā)的重要原因，地方政府要通過建立公民參與的機(jī)制提高公眾對(duì)政府的信任度。[21]

(五)基于協(xié)商民主的視角探索鄰避沖突協(xié)商治理的對(duì)策

基于傳統(tǒng)視角所研究的鄰避沖突治理對(duì)策依然無法實(shí)現(xiàn)鄰避沖突的有效治理，伴隨著我國協(xié)商民主理論的不斷發(fā)展與完善，越來越多的學(xué)者開始嘗試從協(xié)商民主的角度出發(fā)，探索我國鄰避沖突治理的新策略。劉超、楊嬌認(rèn)為，缺乏有效協(xié)商是當(dāng)前我國鄰避沖突治理陷入困境的根本所在，并從協(xié)商的理念、能力、渠道與方式四個(gè)方面提出了具體對(duì)策。[22]李巍認(rèn)為，鄰避沖突的根源在于鄰避設(shè)施所引起的風(fēng)險(xiǎn)分配不均衡，由政府壟斷決策的傳統(tǒng)治理方式已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)情況，并提出協(xié)商共治的關(guān)鍵在于優(yōu)化決策模式和完善利益平衡機(jī)制。[23]林延斌則認(rèn)為，各方只需要通過平等對(duì)話、溝通與協(xié)商就可以化解鄰避沖突。[24]

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)對(duì)鄰避沖突產(chǎn)生的原因和治理的對(duì)策作了全面深入的研究，而且已經(jīng)有學(xué)者從協(xié)商民主的角度研究鄰避沖突治理，但是目前關(guān)于鄰避沖突協(xié)商治理的研究文獻(xiàn)相對(duì)較少，學(xué)界并沒有就協(xié)商治理形成共識(shí)，更沒有形成成熟穩(wěn)定的鄰避沖突協(xié)商治理模式，仍有很大的研究空間。

三、案例回顧

廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠沖突事件的協(xié)商治理，是地方政府鄰避沖突治理的典范，具有重要的啟示意義。下文將詳細(xì)分析廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠事件的完整發(fā)展過程，以從中分析并總結(jié)廣州市治理該鄰避事件的成功經(jīng)驗(yàn)。

(一)項(xiàng)目規(guī)劃與審批(2003年—2009年2月)

2003年，面對(duì)日益嚴(yán)峻的垃圾堆城形勢，廣州市計(jì)劃在番禺建造垃圾焚燒發(fā)電廠。經(jīng)過6年多的準(zhǔn)備，2009年2月，廣州市政府對(duì)外宣布將要在番禺建立垃圾焚燒發(fā)電廠，計(jì)劃于2010年建成并投入運(yùn)營。該項(xiàng)目從2003年開始規(guī)劃到2009年公開宣布，5年間公眾始終毫不知情。

(二)鄰避抗?fàn)幣c被迫暫停(2009年9月—2009年12月)

2009年9月，消息通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等釋放出來，隨即就引發(fā)附近小區(qū)業(yè)主的強(qiáng)烈抗議。2009年10月，設(shè)施附近未來將受到影響的廣大居民迫于無奈，自發(fā)通過媒體、集會(huì)等多種方式表達(dá)自己的不滿，指責(zé)政府決策不公開、垃圾焚燒污染環(huán)境，質(zhì)疑該項(xiàng)目中可能存在利益鏈條、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和官商勾結(jié)。

最初，面對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娞岢龅母鞣N質(zhì)疑，政府并沒有立即回應(yīng)。在有關(guān)政府部門的網(wǎng)站上，眾多居民發(fā)表了自己的觀點(diǎn)或建議等，但是并沒有及時(shí)得到答復(fù)。2009年11月21日，央視“新聞?wù){(diào)查”公開報(bào)道了該事件。2009年11月23日，《南方都市報(bào)》指出該事件與承建運(yùn)營商有密切聯(lián)系，并發(fā)表社論直指政策過程的弊端，批評(píng)政府的不透明、不公開。

2009年12月10日，在公眾不斷施加壓力的現(xiàn)實(shí)面前，廣州市政府宣布將暫停垃圾焚燒發(fā)電廠。與此同時(shí)，番禺區(qū)委書記也表示垃圾焚燒發(fā)電廠必須要經(jīng)過民眾的同意才能開工。

(三)項(xiàng)目重啟與政策調(diào)適(2010年1月—2012年)

2010年1月，廣州市政府重新啟動(dòng)番禺垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，并采取多項(xiàng)配套措施為其保駕護(hù)航：一是調(diào)整政策議程，通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、問卷調(diào)查等途徑廣泛征求公眾意見，并引導(dǎo)能夠代表廣大公眾的人員參與到政府的決策議程；二是廣州市動(dòng)用包括環(huán)保專家在內(nèi)的大量人員，通過多種渠道向公眾大力宣傳廣州垃圾圍城的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)和垃圾經(jīng)過科學(xué)處理可以變廢為寶的理念；三是加強(qiáng)監(jiān)督，從2012年開始，廣州市城管委積極呼吁民眾成立專門的組織參與到對(duì)垃圾處理的監(jiān)督過程，組建包括業(yè)主、環(huán)保部門、媒體、相關(guān)企業(yè)和公眾等在內(nèi)的專門團(tuán)體，對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督。

(四)項(xiàng)目重新選址并建成(2011年4月—2017年2月)

2011年4月12日，番禺區(qū)政府對(duì)外公布將從五個(gè)備選垃圾焚燒廠中確定一個(gè)作為最終場地。隨后對(duì)這五個(gè)選址進(jìn)行了廣泛討論，征求群眾意見、經(jīng)過環(huán)評(píng)分析和專家論證最終確定一個(gè)地址。2011年6月，完成環(huán)評(píng)工作。2012年7月，將垃圾焚燒廠改名為資源熱力電廠。2013年5月19日，項(xiàng)目開工建設(shè)。2017年2月，正式投入使用。至此，經(jīng)過多管齊下，廣州市政府最終實(shí)現(xiàn)了從鄰避抗?fàn)幍胶推綄?duì)話、官民良性互動(dòng)的轉(zhuǎn)變，對(duì)于其他鄰避沖突的治理具有重要借鑒意義。

四、廣州市鄰避沖突協(xié)商治理的策略分析

在對(duì)廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠沖突事件的發(fā)展過程進(jìn)行詳細(xì)介紹和分析的基礎(chǔ)上，現(xiàn)重點(diǎn)從理念層面、決策程序?qū)用?、參與主體層面以及制度層面深入分析廣州市政府關(guān)于鄰避沖突協(xié)商治理的具體策略，以期為我國地方政府實(shí)現(xiàn)鄰避沖突協(xié)商治理探索新對(duì)策。

(一)在理念層面上謀求治理共識(shí)

首先，改變公眾對(duì)垃圾焚燒的偏頗認(rèn)識(shí)。廣州市向社會(huì)宣傳由于城市化發(fā)展迅速，該市已面臨著生活垃圾圍城的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)狀況；并公開目前所有垃圾填埋場的運(yùn)行數(shù)據(jù)，官方文件稱番禺垃圾填埋場將于2012年填滿后停止使用。2010年廣州市組織專家召開垃圾處理研討會(huì)，廣大專家紛紛發(fā)聲支持建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。2013年，廣州市環(huán)?？茖W(xué)院用具體數(shù)據(jù)對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠的垃圾處理量、發(fā)電量及成本收益等作了詳細(xì)說明。

其次，為垃圾焚燒廠正名。一方面，為了緩解公眾對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電廠可能會(huì)產(chǎn)生污染的緊張心理，2012年廣州市決定將垃圾焚燒發(fā)電廠改名為資源熱力電廠；另一方面，2014年，廣州市將垃圾焚燒發(fā)電廠向社會(huì)公眾開放，為公眾近距離了解實(shí)際情況提供機(jī)會(huì)，公眾通過親身實(shí)地參觀，逐步開始接受焚燒發(fā)電的垃圾處理理念。

(二)在程序?qū)用嫔瞎_決策流程

2010年3月，受垃圾焚燒設(shè)施影響的番禺各個(gè)業(yè)主以及市民普遍認(rèn)為：導(dǎo)致此次沖突事件的癥結(jié)在于，在程序方面，當(dāng)?shù)卣疀]有真正做到最大限度地公開相關(guān)重要信息，政府閉門決策，毫不知情的公眾心懷不滿、利益無法得到保障，抗?fàn)庪S即爆發(fā)。為緩和公眾的反抗情緒、避免對(duì)抗升級(jí)，2011年4月，廣州市公布了項(xiàng)目出臺(tái)的整個(gè)過程，具體包括編制規(guī)劃初稿，廣泛聽取市民、媒體、企業(yè)、人大代表、政協(xié)委員、專家等提出的意見，進(jìn)行環(huán)評(píng)，完善規(guī)劃、審查等一系列程序。除此之外，對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的其他程序問題，相關(guān)部門也表態(tài)將盡快采取措施加以解決。

(三)在主體層面上吸納公眾參與

沖突事件發(fā)生后，受設(shè)施影響的市民，雖然一方面想方設(shè)法采取各種方式來表達(dá)對(duì)政府和項(xiàng)目的質(zhì)疑與不滿，但是另一方面，大部分市民仍然以大局為重，自發(fā)地通過各種途徑持續(xù)宣傳環(huán)保的垃圾處理理念，并就如何更好處理垃圾向政府提出建議。面對(duì)積極主動(dòng)的公眾，廣州市政府也不斷調(diào)整政策，試圖開啟政府與公眾之間的互動(dòng)。最終，廣州市政府通過采取措施為普通公眾提供接觸政府的機(jī)會(huì)，將普通公眾引導(dǎo)到政府的決策過程、主動(dòng)聽取民意，使公眾有渠道表達(dá)意愿、提供建議，決策參與主體也逐步朝著多元化的方向發(fā)展。

(四)在制度層面上構(gòu)建民主協(xié)商機(jī)制

在制度層面，廣州市政府通過完善組織和構(gòu)建協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了民意表達(dá)的組織化和制度化。

首先，在公眾方面，2012年6月，在處理沖突事件的過程中，番禺當(dāng)?shù)氐暮芏嗍芾贌O(shè)施影響的居民以及業(yè)主等，自發(fā)地組織起來，成立并注冊(cè)了包括“宜居廣州”等在內(nèi)的致力于保護(hù)環(huán)境和處理垃圾的非政府組織，以此身份積極參與到廣州城市生活垃圾處理問題的解決中。

其次，在政府方面，2012年8月3日，為了將民眾的意愿更好地上傳給政府，廣州市專門成立了由普通居民所組成的監(jiān)督委員會(huì)，以此引導(dǎo)民眾進(jìn)行監(jiān)督，并引導(dǎo)部分公眾代表參與政府的決策會(huì)議，以監(jiān)督政府的決策程序。這一由廣大民眾所組成的監(jiān)督委員會(huì)實(shí)際上是政府帶頭搭建的平臺(tái)，通過該平臺(tái)可以促進(jìn)民眾與政府之間的溝通協(xié)調(diào)，并在很大程度上有利于實(shí)現(xiàn)民意表達(dá)的制度化。

五、協(xié)商治理：鄰避沖突治理創(chuàng)新的必然方向

廣州市政府實(shí)現(xiàn)鄰避沖突協(xié)商治理的現(xiàn)實(shí)案例是協(xié)商治理理論的一次成功實(shí)踐，充分體現(xiàn)了協(xié)商治理具有平等對(duì)話與協(xié)商、凝聚共識(shí)、防控風(fēng)險(xiǎn)和平衡利益等獨(dú)特優(yōu)勢，是治理鄰避沖突的一種新思路，反映了地方政府鄰避沖突治理理念、方法方式和治理模式的重大轉(zhuǎn)變。因此，地方政府要牢固樹立協(xié)商治理理念，不斷優(yōu)化鄰避沖突協(xié)商治理的路徑。

(一)牢固樹立鄰避沖突協(xié)商治理的理念

在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)利益中，有效治理必然要求多元主體共同參與。實(shí)踐證明，以往地方政府以維穩(wěn)的態(tài)度應(yīng)對(duì)民眾的鄰避抗?fàn)帲颖?、?zhèn)壓等擺平策略只能揚(yáng)湯止沸，無法釜底抽薪實(shí)現(xiàn)治本。[25]地方政府要把協(xié)商治理作為鄰避沖突治理的指導(dǎo)理念，把協(xié)商治理的思想貫穿到鄰避項(xiàng)目的規(guī)劃、論證、環(huán)評(píng)、決策和監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)。[26]

1.用協(xié)商民主機(jī)制凝聚鄰避沖突治理共識(shí)。缺乏共識(shí)是目前很多地方政府鄰避沖突治理面臨的突出問題，可以用協(xié)商民主機(jī)制來凝聚多元主體治理的意愿。第一，在項(xiàng)目規(guī)劃上，可以通過座談會(huì)等形式廣泛收集社會(huì)與公眾的建議，并認(rèn)真對(duì)待公眾的建議，避免流于形式。第二，在項(xiàng)目決策的制定過程中，可以運(yùn)用聽證會(huì)等協(xié)商形式廣泛搜集民意、減少認(rèn)知分歧，有爭議的問題可以作進(jìn)一步協(xié)商。第三，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，可以通過搭建溝通平臺(tái)、構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制、聯(lián)合多方組建委員會(huì)等形式對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題。

2.增強(qiáng)協(xié)商治理意識(shí)。由于受我國特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與歷史文化傳統(tǒng)等因素的影響，我國鄰避沖突及其治理的現(xiàn)實(shí)表明，不管是社會(huì)公眾還是作為決策主體的政府部門，普遍存在著協(xié)商意識(shí)不強(qiáng)的問題。一方面，地方政府在鄰避沖突治理過程中協(xié)商意識(shí)不強(qiáng)，主要表現(xiàn)為政府在決策過程中始終處于絕對(duì)主導(dǎo)地位、政府在管理手段上側(cè)重于使用帶有強(qiáng)制力的行政手段，這是鄰避沖突持續(xù)高發(fā)的最直接原因。另一方面，公眾在鄰避沖突事件中同樣存在協(xié)商意識(shí)不強(qiáng)的問題。由于公眾的科學(xué)知識(shí)、政治素養(yǎng)等參差不齊，還有一部分公眾固守傳統(tǒng)的“鬧大”思維而不是主動(dòng)接受新的解決方式，甚至有的公眾對(duì)政府心存憎恨，對(duì)于政府所做的一切持否定態(tài)度，這些會(huì)成為產(chǎn)生沖突的原因。所以，建議政府和公眾要增強(qiáng)協(xié)商意識(shí)，推進(jìn)協(xié)商治理的發(fā)展。

3.增強(qiáng)協(xié)商治理能力。實(shí)現(xiàn)對(duì)鄰避沖突的協(xié)商治理，除了要求各主體增強(qiáng)協(xié)商意識(shí)之外，還必須著力增強(qiáng)各參與主體的協(xié)商治理能力。[27]近年來，我國鄰避沖突的實(shí)踐表明，不管是公眾還是政府都存在協(xié)商能力相對(duì)欠缺的普遍問題。就政府而言，其在鄰避沖突治理過程中固守傳統(tǒng)的治理手段，習(xí)慣于使用包括警力在內(nèi)的行政力量開展壓制和管控，不僅無法解決沖突，反而會(huì)導(dǎo)致沖突的激化，因此，政府官員要加強(qiáng)協(xié)商能力的培訓(xùn)，既包括協(xié)商理論的培訓(xùn)，又要將理論運(yùn)用于實(shí)踐。就公眾而言，一方面，政府要加強(qiáng)對(duì)公眾開展協(xié)商民主理論的教育培訓(xùn)；另一方面，公眾要主動(dòng)學(xué)習(xí)協(xié)商治理理論，掌握與政府協(xié)調(diào)溝通的技巧，熟練使用各種溝通工具。

(二)建立健全鄰避沖突協(xié)商治理機(jī)制

1.建立多層次利益補(bǔ)償機(jī)制。不管從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，還是從生態(tài)環(huán)保的角度來看，鄰避設(shè)施的建設(shè)總是會(huì)存在大小不一的外部效應(yīng)，給周邊的居民、區(qū)域的生態(tài)環(huán)境和居民身體健康帶來影響。[28]因此，合理補(bǔ)償公眾的利益損失是防范和治理鄰避沖突的“預(yù)防針”。補(bǔ)償利益損失可以從以下層面著手：首先，要補(bǔ)償居住在相關(guān)設(shè)施附近并受設(shè)施影響的居民，他們是最直接最嚴(yán)重的受害者；其次，除附近居民外，也要重視對(duì)設(shè)施外圍區(qū)域的居民進(jìn)行補(bǔ)償，部分設(shè)施如垃圾焚燒發(fā)電廠、廢水處理廠等所影響的范圍絕不局限于設(shè)施附近的居民，很可能會(huì)對(duì)更遠(yuǎn)范圍的居民和環(huán)境產(chǎn)生影響，所以要重視補(bǔ)償設(shè)施外圍的居民，以爭取更大范圍群眾的支持；最后，要重視對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償。鄰避設(shè)施對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響往往不會(huì)立刻顯現(xiàn)，但有可能是潛移默化的，建議安排部分專項(xiàng)資金等用于維護(hù)和改善所在區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，及時(shí)對(duì)區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償，可以帶來長久的收益。

2.堅(jiān)持信息公開，完善風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制。眾所周知，不同主體之間由于各種主客觀原因總是存在一定程度上的信息不對(duì)稱，在鄰避沖突中也不例外。一方面，風(fēng)險(xiǎn)溝通和信息公開是緊密聯(lián)系在一起的，一旦存在很多不準(zhǔn)確、不完整，甚至虛假的信息，那么即便進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通也毫無意義；另一方面，在鄰避事件中，作為普通公眾享有基本的知情權(quán)，如果公眾無法獲知相關(guān)信息、無法實(shí)現(xiàn)與政府等主體進(jìn)行信息交流與溝通對(duì)話，必然會(huì)導(dǎo)致公眾產(chǎn)生對(duì)政府的不信任。[29]基于此，地方政府要做到信息公開，并且保持溝通渠道的暢通：一方面，政府要主動(dòng)、及時(shí)地向公眾進(jìn)行單方向的信息分享，盡快消除公眾的疑慮，及早防范公眾抗議；另一方面，風(fēng)險(xiǎn)溝通要做到雙向同步進(jìn)行。地方政府在項(xiàng)目規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)，要開辟渠道使公眾有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的想法。此外，還可以通過組織民眾到垃圾焚燒廠等項(xiàng)目所在地進(jìn)行實(shí)地參觀，促進(jìn)公眾對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和理解，減少?zèng)_突。[30]

3.引入第三方監(jiān)督機(jī)制。在鄰避設(shè)施規(guī)劃、選址、建設(shè)和沖突處理過程中，各參與主體有著不同的利益盤算，不可避免地存在貪污受賄、投機(jī)取巧、偷稅漏稅、不達(dá)標(biāo)排放廢棄物和污染物等一系列損害公眾與生態(tài)環(huán)境的惡劣現(xiàn)象，因此，有必要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督考核。需要注意的是，由于各主體都是參與者，有著相互利害關(guān)系，所以有必要引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。但是，并不是所有的第三方都能夠有條件進(jìn)行監(jiān)督，選擇第三方必須要保證：首先，第三方要具有獨(dú)立性，不能與任何參與主體存在利益關(guān)系；其次，第三方必須具有權(quán)威性，有高水平的專業(yè)能力。只有這樣才能保證第三方在監(jiān)督過程中能夠最大限度地做到公平正義、科學(xué)可靠。

(三)豐富協(xié)商方式，拓寬協(xié)商渠道

豐富鄰避沖突協(xié)商治理的方式和拓寬鄰避沖突協(xié)商治理的渠道，是協(xié)商治理取得成效的重要保障。地方政府在鄰避沖突治理中應(yīng)當(dāng)不斷拓寬協(xié)商渠道，綜合利用多種協(xié)商方式，以增強(qiáng)決策的民主性和科學(xué)性。一是座談會(huì)、聽證會(huì)和論證會(huì)。對(duì)重大項(xiàng)目的決策進(jìn)行論證和聽證已經(jīng)是我們國家的一項(xiàng)明確規(guī)定，但是實(shí)際上，很多政府部門在決策時(shí)完全將論證和聽證流于形式。所以，要完善鄰避沖突治理過程中關(guān)于聽證會(huì)與座談會(huì)的程序設(shè)定，確保所有的座談會(huì)、聽證會(huì)和論證會(huì)等都能夠做到實(shí)處。二是提案和議案。在鄰避設(shè)施的規(guī)劃、決策與實(shí)施過程中的各項(xiàng)決策和建議，大多是由人大代表和政協(xié)委員代替公眾。所以，要著重提高議案和提案的質(zhì)量。三是媒體。媒體在鄰避沖突事件中聯(lián)系著公眾與政府、企業(yè)等，是信息交流溝通的重要平臺(tái)?？梢酝ㄟ^網(wǎng)站、微博、微信等各種各樣的媒體實(shí)現(xiàn)政府與公眾的直接交流溝通。

(四)加強(qiáng)民間環(huán)保類和維權(quán)類非政府組織的作用

非政府組織處于政府與市場之間的中間地帶，發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用、監(jiān)督作用。但是由于各種原因，在實(shí)際中，非政府組織難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，要針對(duì)非政府組織在鄰避沖突治理中存在的突出問題采取有效解決措施：首先，要對(duì)非政府組織進(jìn)行明確定位和類型劃分，保持非政府組織的相對(duì)獨(dú)立性，防止非政府組織特別是環(huán)保類非政府組織與任何相關(guān)主體存在利益關(guān)系；其次，要加強(qiáng)非政府組織的登記注冊(cè)、監(jiān)督管理，以促使這兩類非政府組織依法開展活動(dòng)；再次，由于非政府組織資金來源有限，政府應(yīng)加大對(duì)非政府組織的扶持力度，引導(dǎo)非政府組織與政府、公眾相互溝通、協(xié)商和合作。

六、結(jié) 語

在鄰避沖突事件持續(xù)高發(fā)的嚴(yán)峻形勢下，歷經(jīng)14年之久的廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在遭遇鄰避抗?fàn)幒笤』鹬厣档醚芯克伎?。廣州市政府通過采取有效的措施，成功走出了鄰避沖突困境，是地方政府的創(chuàng)新性治理，具有重要的借鑒意義。該案例表明：地方政府在鄰避沖突治理中，必須要?jiǎng)?chuàng)新治理理念，克服以往擺平、維穩(wěn)的思維，轉(zhuǎn)向協(xié)商治理，用協(xié)商民主機(jī)制凝聚治理共識(shí)，重視風(fēng)險(xiǎn)溝通、利益補(bǔ)償，促進(jìn)公眾與政府進(jìn)行平等協(xié)商、公開對(duì)話，形成協(xié)商治理模式，從而有效治理鄰避沖突。

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Abstract:At present, the increasingly frequent incidents of NIMBY conflicts have become an important problem affecting urban governance, social harmony and stability in china.From 2003 to 2017, the successful handling of the conflict avoidance caused by the waste incineration power generation project in Panyu, Guangzhou was a successful practice for the local government to achieve the negotiation and governance of the NIMBY conflict.Through analysis, it is found that the basic experience of solving this conflict is to unite consensus, guide public participation, adhere to the transparency of information disclosure and decision-making, and improve the supervision mechanism.In order to innovate local governments’ neighborhood conflict avoidance and deliberative governance, we should set up the concept of consultation, improve negotiation ability, perfect deliberative mechanism, enrich forms of negotiation and strengthen the role of non-governmental organizations.

Keywords:NIMBY conflicts; deliberative governance; deliberative mechanism; benefit compensation

[責(zé)任編輯：林麗芳]

DeliberativeGovernance:LocalGovernment’sInnovationStrategySelectionofNIMBYConflictGovernance:TakingWasteIncinerationPowerGenerationProjectofPanyu,GuangzhouasanExample

WANG Qing

(School of Public Administration, Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,Hubei,China)

D035

A

1674-3199(2017)05-0040-09

2017-08-03

王慶(1992—)，男，河南鄧州人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。