反思與突圍：設(shè)區(qū)市地方立法特色探尋——以福建省7個設(shè)區(qū)市立法為分析樣本

鄭清賢

(福建江夏學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350108)

反思與突圍：設(shè)區(qū)市地方立法特色探尋——以福建省7個設(shè)區(qū)市立法為分析樣本

鄭清賢

(福建江夏學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350108)

設(shè)區(qū)市獲得地方立法權(quán)已2年多，各地也制定了一些法規(guī)。以福建省7個新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)市立法為分析樣本，發(fā)現(xiàn)這些地方立法普遍存在立法質(zhì)量不高、缺乏地方特色等問題。地方立法特色可以通過獨到的立法空間、適當(dāng)?shù)牧⒎w例、創(chuàng)新的制度設(shè)計、明確的針對性、鮮明的時代感、特殊的立法方法等形式體現(xiàn)。為此，應(yīng)注重從本地實際出發(fā)、堅持問題導(dǎo)向、進行精細立法和開展先行性立法等，以增強設(shè)區(qū)市地方立法的特色，推動設(shè)區(qū)市地方立法的質(zhì)量。

地方立法；立法特色；設(shè)區(qū)市

“有特色始終是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法質(zhì)量的重要標準，也是檢驗地方立法能力水平的試金石?！盵1]目前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并逐步完善，國家經(jīng)濟社會各領(lǐng)域基本已有相應(yīng)的法律規(guī)范，立法全面進入精耕時代，尤其是設(shè)區(qū)市的創(chuàng)制性立法很難突破、自主性立法空間不大、選擇性立法十分有限、管理性立法大同小異。設(shè)區(qū)市立法如何增強所立法規(guī)的“特色”，即確保立法能夠呼應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需求、提升本地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理法制化水平、推動本地區(qū)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展、加強本地區(qū)歷史文化保護，值得深入思考與研究。本文試圖以福建省7個新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)市立法為分析樣本，分析目前設(shè)區(qū)市地方立法特色暴露出的一些問題，并對如何增強設(shè)區(qū)市地方立法特色提出一些建議，以期共同推動設(shè)區(qū)市地方立法的質(zhì)量。

一、福建省設(shè)區(qū)市已出臺的地方性法規(guī)考察

(一)福建省設(shè)區(qū)市已出臺的地方性法規(guī)概況

2015年7月18日，福建省十二屆人大常委會第十六次會議決定授予漳州等七個設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，加上原本就已獲得立法權(quán)的福州、廈門，至此，福建省全部9個設(shè)區(qū)的市都可以開展地方立法。截至2017年6月，7個新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)市均已完成首部實體法的制定工作，有的市所制定的第二部實體性法規(guī)也獲得了福建省人大常委會批準(見表1)。

表1 福建省新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)市已制定并經(jīng)福建省人大常委會批準的法規(guī)

從法規(guī)名稱看，迄今為止7個新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)市所立之法共有12部，其中采取“條例”形式的有11部，占91.67%；采取“若干規(guī)定”形式的有1部，占8.33%。從法規(guī)內(nèi)容看，除立法條例之外的實體性法規(guī)(即第二部法規(guī))共有5部。

(二)福建省新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)市已出臺的地方性法規(guī)實證分析

立法條例主要規(guī)范立法程序性問題，是設(shè)區(qū)市立法必須要遵循的。福建省各設(shè)區(qū)市的立法條例內(nèi)容差別不大、可創(chuàng)新的空間也小，故下文主要以立法條例之外的各設(shè)區(qū)市第二部法規(guī)為考察對象展開分析。

從法規(guī)涉及的領(lǐng)域來看，屬于文化保護領(lǐng)域的有2部，占40%，具體為《泉州市海上絲綢之路史跡保護條例》和《寧德市畬族文化保護條例》；屬于城市管理領(lǐng)域的有3部，占60%，具體為《漳州市市容和環(huán)境衛(wèi)生“門前三包”責(zé)任區(qū)管理若干規(guī)定》《三明市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《龍巖市煙花爆竹燃放管理條例》。

從法規(guī)篇幅看，法規(guī)最少的有24條，即《漳州市市容和環(huán)境衛(wèi)生“門前三包”責(zé)任區(qū)管理若干規(guī)定》；最多的有47條，即《三明市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》。

從法規(guī)結(jié)構(gòu)看，采用分章結(jié)構(gòu)的有3部，占60%，具體為《三明市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》(共6章)、《泉州市海上絲綢之路史跡保護條例》(共5章)、《寧德市畬族文化保護條例》(共4章)；未采用分章結(jié)構(gòu)的有2部，占40%，具體為《龍巖市煙花爆竹燃放管理條例》(共32條)和《漳州市市容和環(huán)境衛(wèi)生“門前三包”責(zé)任區(qū)管理若干規(guī)定》(共24條)。另外，值得注意的是，5部法律中只有《三明市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》采取了在章內(nèi)再分節(jié)的結(jié)構(gòu)。該條例在第三章“市容管理”和第四章“環(huán)境衛(wèi)生管理”各分設(shè)三節(jié)，第三章分“建筑物、構(gòu)筑物容貌及景觀照明管理”“城市道路及公共設(shè)施容貌管理”和“廣告設(shè)施與牌匾、標識容貌管理”等三節(jié)，第四章分“公共環(huán)境衛(wèi)生維護與管理”“城市廢棄物管理”和“環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施和作業(yè)服務(wù)管理”等三節(jié)。

從是否需要政府再出臺配套的實施細則方面看，只有《漳州市市容和環(huán)境衛(wèi)生“門前三包”責(zé)任區(qū)管理若干規(guī)定》在條文中明確規(guī)定需要政府制定配套實施細則，其余4部均未作此類內(nèi)容的規(guī)定。

從上文分析可知，福建省7個新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)市已經(jīng)制定的地方立法基本踐行了按照本行政區(qū)域需要開展立法的理念：法規(guī)項目選擇具有較強的針對性，反映了本地區(qū)的實際需要；法規(guī)內(nèi)容方面也對上位法作了一定程度的細化，填補了原有規(guī)定存在的一些制度空白點，豐富了城市治理的制度資源。如泉州是聯(lián)合國唯一認定的“海上絲綢之路”起點，在國家大力推進“一帶一路”建設(shè)的時代背景下，為了使海絲文化史跡得到全面、有效、科學(xué)、合理的保護，大力推動泉州海絲申報世遺進程，促進海絲先行區(qū)的建設(shè)和解決經(jīng)濟發(fā)展與文化遺產(chǎn)、遺跡保護之間的矛盾，泉州市通過報紙、網(wǎng)絡(luò)、微信等途徑向社會公開征集立法項目，選擇了各界意見高度集中的《泉州海上絲綢之路史跡保護條例》作為該市地方立法的首部實體法。

但就特色而言，這些法規(guī)也暴露出一些問題：一是法規(guī)精細化程度有待提升，有部分法規(guī)甚至要求政府再出臺配套性實施細則，也就是需要進行“多次立法”才能確立起比較明確的權(quán)利義務(wù)分配模式，這有悖于《立法法》力圖通過賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)提升地方社會治理法治化水平的初衷。二是立法體例普遍存在追求完整性的傾向，大部分設(shè)區(qū)市立法時首先考慮選用體例比較完整的“條例”，忽視了從法規(guī)體例上凸顯設(shè)區(qū)市立法對上位法的補充、細化功能，不愿意采用“若干規(guī)定”“實施辦法”形式，甚至有的法規(guī)還采用了章內(nèi)再設(shè)節(jié)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。三是法規(guī)內(nèi)容存在“貪大求全”的情況。如關(guān)于市容衛(wèi)生管理方面的法規(guī)，拋棄了“短平快”“小而精”的立法理念，而是涵蓋了市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、綠化亮化等諸多內(nèi)容，結(jié)果各方面的相關(guān)規(guī)定并未深入、可操作性不強。

二、地方立法特色的理論闡釋

(一)地方立法特色的含義

2002年3月，全國人大常委會在工作報告中明確指出，地方立法特色就是“從本地的具體情況和實際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)有針對性和可操作性，真正對地方的改革、發(fā)展、穩(wěn)定工作起到促進和保障作用?！盵2]

(二)地方特色作為地方立法必須遵循原則的確立

1983年上海市人大常委會在工作報告中提出：“制定地方性法規(guī)，必須以國家憲法和法律為依據(jù)，從本市的實際情況出發(fā)，因地制宜，具有地方特色”；還認為針對性是實現(xiàn)地方立法具有鮮明地方特色的方法。[3]1992年，唐孝葵在《地方立法比較研究中》中第一次提出“地方立法要體現(xiàn)地方特色”的觀點，此后，陸續(xù)有一些著作對此進行探討。這一時期學(xué)界主要將地方特色視為地方立法特性的從屬概念，認為地方特色是地方立法地域?qū)傩缘囊蟆?/p>

學(xué)術(shù)界首先對地方立法特色作出正式概念界定的是周旺生教授。他認為：“地方特色就是堅持從實際出發(fā)原則的要求，指地方立法能反映本地區(qū)的特殊性，一方面要求地方立法能充分反映本地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展和各種利益關(guān)系對立法調(diào)整的需求；另一方面要求地方立法要有較強的針對性和實用性，解決本地突出的而中央立法沒有或不宜解決的問題?！盵4]

在探索提高地方立法質(zhì)量的過程中，2000年，時任全國人大常委會委員長的李鵬指出：“地方性法規(guī)要根據(jù)本地的實際情況，因地制宜，突出地方特色，注意簡明宜行，力戒照抄照搬，減少重復(fù)性立法?！盵5]2002年，全國人大常委會在工作報告中對“地方特色”的內(nèi)涵作了詳細闡述，明確指出“地方特色”就是“從本地的具體情況和實際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)有針對性和可操作性，真正對地方的改革、發(fā)展、穩(wěn)定工作起到促進和保障作用?！?004年，時任全國人大常委會委員長吳邦國提出，地方立法“在堅持立法工作總的指導(dǎo)思想和原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)堅持三條原則，這就是堅持與憲法和法律不抵觸的原則、堅持具有地方特色和時代精神的原則、堅持增強可操作性的原則，這樣才能有針對性地開展立法工作，切實提高地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的質(zhì)量?！盵6]同年9月，時任全國人大常委會副委員長王兆國將是否具有地方特色作為評價地方立法質(zhì)量的一項重要標準，提出“根據(jù)本地的具體情況和實際需要，就是地方立法要把國家的規(guī)定與本地的實際情況結(jié)合起來，解決本地方的實際問題，具有地方特色?！薄暗胤搅⒎ㄒ怀龅胤教厣?。地方特色是地方立法的基礎(chǔ)?！匆徊康胤搅⒎ㄙ|(zhì)量的高低，除了看它是否與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸外，還要看它是否體現(xiàn)地方特色，是否符合地方的實際情況?！胤搅⒎ㄔ趫猿謬曳ㄖ平y(tǒng)一的前提下，要突出地方特色?！胤教厣酵怀?，針對性越強，越能解決本地的實際問題，法規(guī)的實施效果會越好，對國家立法工作的貢獻也越大。”[7]此后，“有特色”成為地方立法必須遵循的原則之一。

(三)地方特色在地方立法中的表現(xiàn)

1.獨到的地方立法空間。從性質(zhì)上分析，地方立法權(quán)從屬于國家立法權(quán)。這決定了地方立法的內(nèi)容在很大程度上是對國家立法的補充。由此，地方立法必須善于發(fā)現(xiàn)國家立法的“空隙”，從中挖掘出自身的立法空間。“隨著國家法律體系的不斷健全和完善，地方立法權(quán)限空間的有限性與分散性特征將更加明顯，其形式將不再以‘面’的形式呈現(xiàn)，很少以‘線’的形式呈現(xiàn)，越來越多的是以‘點’的形式出現(xiàn)?！盵8]為此，設(shè)區(qū)市立法應(yīng)當(dāng)改變注重完整性或體系性的立法思維，把對單一和具體問題的立法作為著力點，集中于對單一客體的規(guī)范，盡可能做到“一事一法”“有幾條搞幾條，需要幾條規(guī)定幾條”，以確保制定出來的法規(guī)能夠有效解決本地的實際問題。

2.適當(dāng)?shù)牧⒎w例。地方立法的體例可以直接從立法形式上凸顯地方立法的針對性，進而彰顯地方立法的特色。例如，采用“實施辦法”的形式，自然就意味著必須結(jié)合本地的實際情況和需要，對上位法的規(guī)定進行細化、補充，其特色借助規(guī)范內(nèi)容與本地實際的有效契合而鮮明地得以彰顯。

3.創(chuàng)新的制度設(shè)計。各地自然資源稟賦不同、經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一、民俗風(fēng)情千差萬別，由此，在遵循國家法律所確定基本原則和基本精神、確保國家法制統(tǒng)一的前提下，依據(jù)本地實際進行多元化的制度設(shè)計成為地方的普遍需求。相應(yīng)地，地方立法必須回應(yīng)本地的這種內(nèi)在需求，在不違背一般法律原則或上位法所確定的制度基礎(chǔ)上，有意識地挖掘制度創(chuàng)新的空間，并通過地方法規(guī)這一載體進行表現(xiàn)，使這些客觀存在的非均衡性和非同構(gòu)性問題得到有效解決。

4.明確的針對性。通過立法解決問題是地方立法不懈追求的目標，而針對性則是確保地方立法目標實現(xiàn)的“矢”。各地面臨的問題往往個性強于共性，地方性法規(guī)的制度設(shè)計越體現(xiàn)本地問題的實際，問題就越容易得到解決，地方立法所追求目標實現(xiàn)的概率就越大。

5.鮮明的時代感。不同的時代有不同的要求，各地黨委和政府都強調(diào)，經(jīng)濟社會發(fā)展要有時代感，要發(fā)揮自己的相對優(yōu)勢，形成區(qū)別于其他地方的特色。為此，地方立法不但要通過立法肯定和鞏固改革的成果，還要有意識地做些前瞻性的規(guī)定以盡可能從制度層面為新的實踐、新的探索預(yù)留必要的空間。

6.特殊的立法方法。如福建省人大常委會在修訂《福建省實施〈中華人民共和國臺灣同胞投資保護法〉辦法》過程中，福建省人大常委會僑臺工委曾專程帶著法規(guī)草案到臺灣地區(qū)當(dāng)面征求臺灣工商界人士對法規(guī)草案的意見建議，開創(chuàng)了大陸地方立法登島征求意見的先河；又如福建省人大常委會為了做好《福建省促進閩臺職業(yè)教育合作條例》的制度設(shè)計，赴臺灣地區(qū)開展立法調(diào)研，了解臺灣科技大學(xué)對開展閩臺職業(yè)教育合作的意愿與期待；等等。

三、增強設(shè)區(qū)市地方立法特色之思考

作為中國特色社會主義法律體系中法律位階居于最底端的設(shè)區(qū)市地方立法，現(xiàn)實銜接著上位法規(guī)范與具體法治實踐兩端，肩負著提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重任。要做到“有特色”，建議從以下幾個方面考量。

(一)注重從本地實際出發(fā)

立法是經(jīng)濟社會客觀規(guī)律的反映。馬克思說：“立法者應(yīng)該把自己看作是一個自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，也不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律。他用有意識的實在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來。……如果一個立法者用自己的臆想來代替事物的本質(zhì)，那么我們就應(yīng)該責(zé)備他的極端任性?！盵9]可見，設(shè)區(qū)市立法必須高度重視從本行政區(qū)域的具體情況和實際需要出發(fā)。

設(shè)區(qū)市立法要做到堅持從實際出發(fā)，一方面要在立法過程中深入調(diào)查研究，科學(xué)分析本行政區(qū)域現(xiàn)實存在的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展?fàn)顩r、自然資源條件、民間習(xí)慣等對法制的影響，實現(xiàn)立法同本地經(jīng)濟社會發(fā)展總體戰(zhàn)略和改革決策的無縫銜接，推動本地城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護以及文化保護事業(yè)的發(fā)展；另一方面，從法規(guī)立項起就要注意反映本地區(qū)的特殊需求，體現(xiàn)本行政區(qū)域的地方特色，注意避免“大”“全”“寬”(即題目求大、內(nèi)容求全、范圍求寬)，努力做到“人無我有，人有我優(yōu)”，凸顯本地區(qū)特點。

(二)堅持問題導(dǎo)向

管用是地方立法的第一要義，有針對性、能解決問題是地方立法生命力之所在。設(shè)區(qū)市立法必須堅持問題導(dǎo)向，遵循上位法中的基準性、原則性、方針性的規(guī)定，注重立法的現(xiàn)實可行性和解決問題的針對性，真正為設(shè)區(qū)市的城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護、歷史文化保護提供法制依據(jù)，推動地方治理現(xiàn)代化。為此，設(shè)區(qū)市地方立法在法規(guī)項目的選擇上可以著重制定實施性立法和對策性立法；對上位法中只是進行原則性規(guī)定的具體事項進一步細化其法律關(guān)系，使其清晰明確、邏輯周延，不產(chǎn)生歧義，實踐中能夠有效適用。同時，根據(jù)《立法法》，設(shè)區(qū)市立法涉及的大都是行政管理方面的規(guī)范，因此應(yīng)當(dāng)在法規(guī)中進一步明確部門職責(zé)邊界，細化行政行為程序要求，推動提升行政效能。

(三)開展精細立法

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求推進立法精細化。為此，設(shè)區(qū)市立法應(yīng)當(dāng)奉行“能細則細”的原則：一要精選立法項目。設(shè)區(qū)市應(yīng)當(dāng)立足自身立法權(quán)限，圍繞本行政區(qū)域法治建設(shè)的實際需求，突出地方特色，著重從城鄉(xiāng)建設(shè)和社會治理、生態(tài)文明促進等改革發(fā)展的重點特色領(lǐng)域選題立項，法規(guī)要“小而精”“精而準”，善于通過小題目做大文章。二要精設(shè)法規(guī)內(nèi)容。設(shè)區(qū)市立法應(yīng)當(dāng)在條文中寫清楚各方面的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，最大限度縮小自由裁量空間。尤其是對涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)既有實體內(nèi)容，還要有程序性規(guī)范，盡量確保公民所需要解決的問題能夠在法規(guī)當(dāng)中找到答案。三要精干立法框架。設(shè)區(qū)市立法在整個中國特色社會主義法律體系當(dāng)中處于相對底層的位階，加之設(shè)區(qū)市尤其是新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)市開展立法的經(jīng)驗尚淺，為降低立法難度，應(yīng)當(dāng)有意識地簡約立法框架，做到“需要什么就規(guī)定什么，需要幾條就規(guī)定幾條”。

(四)勇于開展先行性立法

省級立法著眼于全省一盤棋，規(guī)范的內(nèi)容必須統(tǒng)籌考慮全省情況，并加以必要的平衡，有時必然表現(xiàn)出一定的滯后性。而各設(shè)區(qū)市經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一，立法面臨的問題不盡相同，所需規(guī)范的內(nèi)容千差萬別。某些事項在有些設(shè)區(qū)市可能已經(jīng)發(fā)展到迫切需要通過立法予以規(guī)范的程度，而在其他設(shè)區(qū)市則可能尚未發(fā)生，這就需要設(shè)區(qū)市就本行政區(qū)域問題進行先行性立法。另外，當(dāng)前改革發(fā)展已進入全面深化階段，立法所面臨的要求已不僅僅只是總結(jié)實踐經(jīng)驗、鞏固改革成果?；谥醒搿皩崿F(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)”的要求，還需要通過立法做好必要的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，為改革發(fā)展提供根本性、全局性、長期性的制度保障，推動改革的順利進行。

四、余 論

地方特色凸顯了地方立法的存在價值，反映了地方立法的制度創(chuàng)新，彰顯了其旺盛生命力。在完善中國特色社會主義法律體系、建設(shè)法治中國的過程中，一方面法律、行政法規(guī)和省級地方性法規(guī)的某些規(guī)定較為原則，需要設(shè)區(qū)市立法作出具體規(guī)定以便有效落實；另一方面各地探索改革發(fā)展實踐中出現(xiàn)的新事物、總結(jié)的新經(jīng)驗，需要立法及時予以引領(lǐng)和保障，這二者為設(shè)區(qū)市開展立法提供了必要的空間。立法必須“抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”，這是《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對新時期立法工作提出的要求。地方立法必須“有特色”已被廣泛接受并作為衡量地方立法質(zhì)量的重要指標，可見，提高設(shè)區(qū)市地方立法質(zhì)量內(nèi)在蘊涵著設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)必須增強地方特色的要求。所以，設(shè)區(qū)市立法必須高度重視地方特色問題。

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Abstract:The local legislative power of cities has been established for more than two years, and some laws and regulations have been made in all parts of the country. Taking legislation of 7 newly established cities in Fujian as analyzed samples,it's found that there are some problems,for example, not high quality of legislation and the lack of local characteristics. The characteristics of local legislation can be embodied by unique legislative space, appropriate legislative style, innovative system design, clear pertinence, distinctive sense of the times, special legislative methods and so on. Therefore, we should pay attention to proceeding from the local reality, adhering to the problem orientation, carrying out fine legislation and carrying out the leading legislation, etc., to increase the local characteristics and improve the quality of municipal legislation.

Keywords:local legislation; legislative characteristics; city

[責(zé)任編輯：林麗芳]

ReflectionAndBreakthrough:ExploringCharacteristicsOfLocalLegislationInCities:TakingLegislationOf7NewlyEstablishedCitiesinFujianasAnalyzedSamples

ZHENG Qing-xian

(Law School,Fujian Jiangxia University, Fuzhou 350108, Fujian, China)

D920.0

A

1674-3199(2017)05-0024-06

2017-07-26

鄭清賢(1977—)，男，福建莆田人，福建江夏學(xué)院法學(xué)院兼職副教授、福建師范大學(xué)閩臺區(qū)域研究中心兼職研究員。