西咸一體化的發(fā)展困境與治理路徑

周偉 許珂

摘 ? 要： “西咸一體化”戰(zhàn)略目標(biāo)已逾十六年，然而依舊成果寥寥。這其中有分權(quán)讓利改革的制度誘因，也有市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不健全的機(jī)制障礙，還有西安咸陽(yáng)兩地政府作為集體行動(dòng)的“經(jīng)濟(jì)人”造成的“集體行動(dòng)”的困境等。要想解決西咸一體化發(fā)展緩慢的問(wèn)題，整體性治理是一味良藥。通過(guò)整合西咸一體化的合作治理體系，加強(qiáng)西咸一體化合作平臺(tái)的建設(shè)，建構(gòu)西咸一體化整體性治理組織機(jī)構(gòu)，建立和完善西咸一體化整體性治理機(jī)制，構(gòu)建西咸一體化整體性治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)地處理西咸一體化進(jìn)程中出現(xiàn)的各類問(wèn)題，助推西咸一體化。

關(guān)鍵詞： 西咸一體化; 西咸新區(qū); 府際關(guān)系; 整體性治理

中圖分類號(hào)： F127 ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： ?A ? ? ? ? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.021

Abstract： The strategic goal of “Xixian integration” has been put forward for sixteen years， but there are still few achievements. Among them， there are institutional incentives for the reform of decentralization and transfer of benefits， institutional obstacles to the development of imperfect market mechanism， and the predicament of collective action caused by the Xian and Xian Yang governments as“economic men” of collective action. In order to solve the problem of slow development of integration， holistic governance is a good medicine by integrating the cooperative governance system of Xixian integration， strengthening the construction of Xixian integration cooperation platform， constructing the organization of Xixian integration holistic governance， establishing and perfecting the holistic governance mechanism of Xixian integration， and constructing Xixian integration. Meanwhile， it is crucial to promote the integration of Xixian by the network structure of integrated governance， the systematic and dynamic handling of various problems in the process of Xixian integration.

Key words： integration of Xian and Xianyang; Xi Xian new area; intergovernmental relations; holistic governance

西安市和咸陽(yáng)市都位于陜西省中部的關(guān)中地區(qū)，同為歷史文化名城，西安以漢唐故都聞名，咸陽(yáng)以秦都自居，兩個(gè)城市都有深厚的歷史文化底蘊(yùn)。然而在西安確定了建設(shè)國(guó)家中心城市、國(guó)際性綜合交通樞紐、具有歷史文化特色的國(guó)際化大都市的戰(zhàn)略目標(biāo)之后[1]，西安的“虹吸”效應(yīng)加強(qiáng)，嚴(yán)重威脅著咸陽(yáng)自身的地緣利益，導(dǎo)致兩地發(fā)展矛盾日益激化，阻礙著西咸一體化進(jìn)程的推進(jìn)和“大西安”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施。通過(guò)對(duì)西咸一體化的發(fā)展脈絡(luò)的梳理，探尋西咸一體化所面臨的困境，分析困境產(chǎn)生的深層原因并提出相應(yīng)的解決策略，對(duì)推進(jìn)西咸一體化進(jìn)程無(wú)疑具有很強(qiáng)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、西咸一體化的發(fā)展沿革

西安和咸陽(yáng)作為毗鄰的兩座城市，自古以來(lái)就有十分密切的聯(lián)系。除了秦朝之外，咸陽(yáng)大部分時(shí)期都是作為西安的京畿重地而存在，拱衛(wèi)著古都西安。建國(guó)后，1966年陜西省政府批準(zhǔn)將咸陽(yáng)市劃歸西安，西咸實(shí)現(xiàn)第一次“合體”，不過(guò)1971年又將咸陽(yáng)劃出;1983年10月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將原屬咸陽(yáng)管轄的戶縣、周至、高陵劃歸西安;2002年12月28日，西安和咸陽(yáng)兩地政府簽署了《西安咸陽(yáng)實(shí)施經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議書》拉開(kāi)了西咸一體化的序幕;2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，提出“加快推進(jìn)西咸一體化建設(shè)，著力打造西安國(guó)際化大都市[2];2011年頒布的《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》確定了由陜西省領(lǐng)導(dǎo)、西咸兩地政府主導(dǎo)的西咸一體化發(fā)展模式[3];2014年國(guó)務(wù)院正式批復(fù)西咸新區(qū)，西咸新區(qū)成為第七個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū);2017年1月，西安代管西咸新區(qū)，一體化發(fā)展實(shí)現(xiàn)重大突破;2018年1月國(guó)務(wù)院批復(fù)《關(guān)中城市群發(fā)展規(guī)劃》從國(guó)家層面對(duì)西咸一體化進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和權(quán)威支持。從西咸一體化的發(fā)展沿革中可以看出：西咸一體化已經(jīng)提出了16年之久，可是直到西咸新區(qū)的設(shè)立，才實(shí)現(xiàn)了重大突破，一體化進(jìn)程緩慢，阻礙著西安建設(shè)國(guó)際化大都市戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和陜西作為”一帶一路”橋頭堡戰(zhàn)略地位的確立。

二、西咸一體化發(fā)展面臨的困境

（一）側(cè)重于行政區(qū)劃的調(diào)整難以掩蓋實(shí)際的管理碎片化問(wèn)題

從西咸一體化的歷史沿革可以看出，西咸一體化集中在行政區(qū)劃一體化上，尤其到了改革開(kāi)放后，基本上都是以將原屬于咸陽(yáng)的行政區(qū)域劃歸西安為主，比如近期的西咸新區(qū)和之前的周至、戶縣、高陵。雖然現(xiàn)在周至、戶縣等基本融入到了西安的發(fā)展當(dāng)中，但是它們已經(jīng)劃歸了35年之久，而西咸新區(qū)只劃歸了一年多的時(shí)間，更談不上融入了，如果再需要一個(gè)長(zhǎng)達(dá)幾十年的融入周期，未免太費(fèi)時(shí)費(fèi)力。并且在剛剛劃歸的西咸新區(qū)，管理碎片化問(wèn)題依舊存在。“在行政管理領(lǐng)域，管理碎片一般指的是政府部門內(nèi)部各類行政業(yè)務(wù)之間、一級(jí)政府各部門之間、各級(jí)地方政府之間以及地方行政層級(jí)之間在跨域治理中的地域分割與功能裂解的狀況?！盵4]西咸新區(qū)的管理碎片化集中表現(xiàn)在原咸陽(yáng)市屬地與西咸新區(qū)管委會(huì)之間的關(guān)系上，他們各自為政，互不統(tǒng)屬，行政級(jí)別含混不清，錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致西咸新區(qū)管委會(huì)的整合功能難以得到完全發(fā)揮，兩地政府之間缺乏溝通與合作，造成了資源浪費(fèi)和行政效能低下現(xiàn)象，導(dǎo)致了行政成本的增加。

（二）發(fā)展規(guī)劃中“西安本位”的思想觸碰了咸陽(yáng)市的地緣利益

在2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和2018國(guó)務(wù)院批復(fù)的《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》之中，都明確要突出西安建設(shè)國(guó)家中心城市和國(guó)際化大都市的戰(zhàn)略目標(biāo)，將咸陽(yáng)作為補(bǔ)充西安城市規(guī)模、平衡西安城市發(fā)展的“砝碼”，這種“割咸陽(yáng)肉，肥西安”的行為忽略了咸陽(yáng)本身的地緣利益，尤其是許多咸陽(yáng)本地利益集團(tuán)的既得利益。行政區(qū)劃的調(diào)整和行政機(jī)構(gòu)的重組、基礎(chǔ)設(shè)施的一體化勢(shì)必導(dǎo)致原先利益結(jié)構(gòu)的解構(gòu)和重組，許多既得利益者便會(huì)阻撓一體化建設(shè)，比如如何處理原先政府機(jī)構(gòu)的人員、如何處理稅務(wù)和在建項(xiàng)目移交等問(wèn)題嚴(yán)重制約著一體化進(jìn)程的推進(jìn)，固守“西安本位”思想，只重視如何促進(jìn)西安的發(fā)展，而忽略咸陽(yáng)市的地緣利益，將會(huì)導(dǎo)致利益矛盾和利益沖突，從而阻礙一體化進(jìn)程的推進(jìn)。

（三）缺乏非政府組織推動(dòng)西咸一體化的參與機(jī)制

西安和咸陽(yáng)兩地政府之間的官方往來(lái)較為頻繁，簽署了一系列推進(jìn)西咸一體化的政策性文件，比如兩地發(fā)改委的牽頭會(huì)。在2017年3月底召開(kāi)的對(duì)接座談會(huì)上提議兩市各由一名市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立聯(lián)合規(guī)劃委員會(huì)，促進(jìn)官方合作。但是民間領(lǐng)域的交往依舊有限，兩地的民間往來(lái)多以經(jīng)濟(jì)往來(lái)為主，社會(huì)交往明顯不足。而政府的官方往來(lái)集中在權(quán)力上層，影響范圍有限，其形成的政策協(xié)定的效果顯現(xiàn)也需要比較長(zhǎng)的時(shí)間周期，成效緩慢，且自身存在官僚制的弊病，決策遲緩且存在不同程度的行政權(quán)力異化。相比之下非政府組織更能承擔(dān)起相應(yīng)的治理職能，然而西咸兩地的非政府組織在一體化進(jìn)程中發(fā)揮的作用有限，一方面是參與機(jī)制的缺乏，另一方面則是兩地非政府組織發(fā)展緩慢的現(xiàn)實(shí)。

（四）西咸新區(qū)的緩沖和輻射作用沒(méi)有完全發(fā)揮

原本西咸新區(qū)的建設(shè)，可以起到緩沖西咸一體化的作用。作為西咸一體化的過(guò)渡，通過(guò)西咸新區(qū)的建設(shè)西安和咸陽(yáng)兩地政府探索西咸一體化發(fā)展中出現(xiàn)的各種情況和問(wèn)題，并進(jìn)行合作解決。以免直接一體化造成矛盾積累過(guò)多，千頭萬(wàn)緒難以下手的局面?？梢哉f(shuō)西咸新區(qū)是西咸一體化的重要試驗(yàn)，并且西咸新區(qū)可以通過(guò)自身的不斷發(fā)展輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展：西咸新區(qū)的秦漢新城、涇河新城、空港新城都是全境位于咸陽(yáng)市的管轄區(qū)內(nèi)，所以，這些區(qū)域的建設(shè)可以直接輻射到咸陽(yáng)的腹地地區(qū)，從而使這些地區(qū)的發(fā)展融入到西咸一體化進(jìn)程中來(lái)?？墒牵飨绦聟^(qū)自2014年獲批以來(lái)，前三年的發(fā)展十分緩慢，直到2017年被西安托管之后才有了起色，因此其緩沖作用和輻射作用沒(méi)有完全發(fā)揮。

（五）缺乏強(qiáng)力的協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)導(dǎo)致一體化推進(jìn)能力不足

西咸一體化進(jìn)展緩慢的一個(gè)重要原因就是缺乏強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，兩地發(fā)改委的對(duì)話機(jī)制并沒(méi)有很強(qiáng)的執(zhí)行效力，兩地政府正在探索各由一名副市長(zhǎng)牽頭來(lái)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，推動(dòng)西咸一體化的建設(shè)。但是這個(gè)機(jī)制存在一個(gè)明顯的問(wèn)題，那就是地位問(wèn)題。誰(shuí)起主導(dǎo)作用？如果是西安市政府，那么又成了“西安本位”思想，咸陽(yáng)市的地緣利益難以保障，而且西安市是副省級(jí)城市，陜西省的首府，但是其對(duì)咸陽(yáng)并沒(méi)有法定的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，所以兩地的合作缺乏權(quán)威的、法定的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)處理兩地一體化進(jìn)程中的府際溝通和協(xié)調(diào)問(wèn)題，即缺乏制度化的協(xié)作框架和法律保障，導(dǎo)致兩地間的協(xié)調(diào)呈現(xiàn)碎片化的行政分割現(xiàn)象，西咸一體化的進(jìn)程因此而遲緩。

三、西咸一體化困境的原因剖析

（一）分權(quán)讓利改革引發(fā)政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)

我國(guó)學(xué)者劉君德認(rèn)為：“在我國(guó)特有的行政與財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府獲得了較多的自主權(quán)，各級(jí)地方政府為追逐自身利益最大化而形成了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的局面?！盵5]各地方政府形成獨(dú)立的利益主體，并且為防止自己的利益外溢，他們只關(guān)心自己的內(nèi)部問(wèn)題，較少關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)這些公共問(wèn)題，形成了府際“鄰避效應(yīng)”，導(dǎo)致地方保護(hù)主義的興起。而依托地方政府的行政區(qū)劃形成的政策壁壘，阻礙著資源的跨域流動(dòng)，造成了市場(chǎng)分割現(xiàn)象。林毅夫等認(rèn)為：“中國(guó)地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，很大程度上是源于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略，這是分權(quán)改革的邏輯延伸?！盵6]西安和咸陽(yáng)兩地同樣存在因分權(quán)讓利改革而興起的地方保護(hù)主義，置一體化發(fā)展的共同目標(biāo)于不顧，并且西安和咸陽(yáng)存在著市場(chǎng)分割現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)一體化尚未實(shí)現(xiàn)。

（二）地方政府間區(qū)域一體化“集體行動(dòng)的困境”

區(qū)域一體化實(shí)質(zhì)上是地方政府間的集體行動(dòng)，因此無(wú)法擺脫集體行動(dòng)的困境。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森的《集體行動(dòng)的邏輯》從行為學(xué)角度對(duì)此做出了深刻詮釋：“實(shí)際上除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或者其他某些特殊手段使個(gè)人按照他們的共同利益行事，否則，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益?！盵7]2-3。西咸兩地政府作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”在沒(méi)有強(qiáng)力約束的情況下，必然會(huì)以自利為動(dòng)機(jī)，實(shí)現(xiàn)它們各自利益的最大化，所以兩地政府對(duì)于西咸一體化這種對(duì)于兩市發(fā)展極為有利的共同利益反應(yīng)冷淡，致使西咸一體化發(fā)展緩慢，兩地都愿意“搭便車”而不愿意為一體化付出太多。

（三）市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不健全導(dǎo)致過(guò)多的政府干預(yù)

盡管十八屆三中全會(huì)提出要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用[8]，但在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)生活中，由于我國(guó)曾經(jīng)長(zhǎng)期處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘留尚未徹底清除，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育還不成熟，政府干預(yù)依然過(guò)多，因此市場(chǎng)機(jī)制還無(wú)法真正在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，無(wú)法促進(jìn)要素更有效率的在西咸兩地自由流通。而且，西咸一體化的統(tǒng)一市場(chǎng)還未形成，所以市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于一體化建設(shè)貢獻(xiàn)有限。但是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)，由于比較利益的客觀存在，區(qū)域間生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，因此市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然要沖破分散、狹隘和封閉的經(jīng)濟(jì)格局，在廣闊的空間內(nèi)相互往來(lái)和相互依賴[9]。因此市場(chǎng)是傾向于西咸一體化的，并且也是促進(jìn)一體化的。市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育不健全導(dǎo)致的市場(chǎng)功能難以正常發(fā)揮，這是西咸一體化的重要障礙。

（四）地方官員“晉升錦標(biāo)賽”導(dǎo)致的“囚徒困境”博弈

提倡“用腳投票”的公共選擇理論認(rèn)為“地方碎片化問(wèn)題恰恰是一個(gè)值得肯定的地方，因?yàn)檫@樣能確保各個(gè)地方政府之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，從而讓民眾來(lái)選擇一套最優(yōu)的服務(wù)”。[10]9-23，除此之外我國(guó)學(xué)者周黎安基于我國(guó)之前的官員晉升制度提出了“政治錦標(biāo)賽”理論：“在晉升的政治錦標(biāo)賽下，有些官員基于自己的官位和與競(jìng)爭(zhēng)者的位次排序的考慮，不僅有充足的動(dòng)力去做有利于本地區(qū)發(fā)展的事情，也同樣有動(dòng)力去做不利于其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手所在地區(qū)的事情。”[11]，正是這種晉升機(jī)制導(dǎo)致了地方保護(hù)主義的興起和區(qū)域一體化中府際合作意識(shí)的淡薄，而這種惡性競(jìng)爭(zhēng)和合作意識(shí)淡薄往往帶給地方政府的結(jié)果是不經(jīng)濟(jì)的，會(huì)導(dǎo)致“囚徒困境”的出現(xiàn)，即個(gè)體的理性選擇導(dǎo)致的集體非理性。西安和咸陽(yáng)一些官員只顧自己官位穩(wěn)固和政績(jī)的提升，對(duì)于西咸一體化這種集體行動(dòng)投入不夠，致使西咸一體化發(fā)展遲緩。

四、西咸一體化困境的消解路徑——整體性治理模式的建構(gòu)

解決西咸一體化發(fā)展困境的基本思路是通過(guò)整體性治理模式的建構(gòu)，化分為合。英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂拐J(rèn)為：“整體性治理以協(xié)作和整合為特征，強(qiáng)調(diào)政府在進(jìn)行公共事務(wù)的治理時(shí)不僅要對(duì)政府內(nèi)部各部門的機(jī)構(gòu)與功能進(jìn)行整合，而且要對(duì)政府、私營(yíng)部門和非營(yíng)利組織的力量進(jìn)行整合?！盵12] 整體性治理理論最初是基于政府內(nèi)部各部門功能間的整合而提出的，隨著這一理論的發(fā)展，它開(kāi)始逐漸關(guān)注政府與政府之間、政府與非政府組織和私營(yíng)部門之間的協(xié)作。這一治理模式包括四個(gè)部分：合作治理體系的整合和平臺(tái)的建設(shè)、跨域整體性治理組織的構(gòu)建、整體性治理機(jī)制的建立和完善、整體性治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的建構(gòu)。

（一）整合西咸一體化府際合作治理體系和加強(qiáng)合作平臺(tái)的建設(shè)

1. 整合西咸府際協(xié)作治理體系。西咸一體化之前兩地的政府機(jī)構(gòu)存在著權(quán)責(zé)不清、功能裂解、職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊問(wèn)題，阻礙著兩地政府行政效能的發(fā)揮和府際溝通的進(jìn)行。今后應(yīng)該重新整合兩地的政府機(jī)構(gòu)，明確權(quán)責(zé)、整合重疊交叉部門的職能并且設(shè)立統(tǒng)一的、無(wú)縫對(duì)接的人事行政、財(cái)政和信息網(wǎng)絡(luò)體系，為一體化建設(shè)提供人才、資金和信息支持，促進(jìn)人才、資金、信息的跨域流動(dòng)。

2. 建立西咸府際信息平臺(tái)?，F(xiàn)在西安和咸陽(yáng)各自有自身的信息平臺(tái)，在平臺(tái)對(duì)接和信息的交流共享上還缺乏交流，這阻礙了兩地政府之間的行動(dòng)協(xié)調(diào)，而且西安市政府掌握的信息和具備的信息處理能力要強(qiáng)于咸陽(yáng)市政府，造成了兩地信息收集量和處理能力的不對(duì)稱，阻礙著兩地府際溝通的進(jìn)行。因此要盡快實(shí)現(xiàn)西咸府際信息聯(lián)網(wǎng)，形成統(tǒng)一的信息收集處理平臺(tái)，通過(guò)統(tǒng)一的信息平臺(tái)，促進(jìn)兩地信息的交流共享，尤其是涉及跨域的公共危機(jī)協(xié)作、生態(tài)環(huán)境治理、交通運(yùn)輸?shù)确矫娴男畔⒐蚕?，建立共同的大?shù)據(jù)處理中心，為兩地制定發(fā)展規(guī)劃和政策提供數(shù)據(jù)支持。

3. 建立西咸府際信用平臺(tái)。通過(guò)建立兩地的府際信用體系，共享兩地政府部門、企業(yè)和公民的信用信息，作為合作治理的信息基礎(chǔ)，減少兩地之間的合作成本，為西咸一體化過(guò)程中府際關(guān)系以及民間資本的合作提供信用平臺(tái)，減少兩地合作的信用成本，培養(yǎng)合作的整體性治理理念，以合作來(lái)解決一體化進(jìn)程中的各類問(wèn)題，推動(dòng)西咸一體化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快。

（二）推動(dòng)西咸一體化整體性治理組織的建構(gòu)

跨域治理委員會(huì)在西方有著廣泛的實(shí)踐，例如美國(guó)的流域公共管理委員會(huì)[13]67-69，雖然西咸設(shè)立了兩地發(fā)改委的對(duì)接機(jī)制，但是這個(gè)對(duì)接機(jī)制并沒(méi)有法定權(quán)威，而且處理事項(xiàng)范圍有限，不能滿足西咸一體化發(fā)展的客觀要求。所以應(yīng)該設(shè)立西咸一體化發(fā)展委員會(huì)，由西咸兩市的市委書記牽頭，由兩地發(fā)改委主任、分管副市長(zhǎng)擔(dān)任委員，并且由省政府派出代表?yè)?dān)任委員以代表省政府權(quán)威指導(dǎo)和監(jiān)督一體化的各項(xiàng)工作，此外人大政協(xié)也可以指派人員擔(dān)任委員，使之擁有立法機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。西咸一體化發(fā)展委員會(huì)的主要職能和權(quán)限是處理日常西咸一體化進(jìn)程中的跨域事務(wù)，并且制定兩地的各項(xiàng)共同政策和發(fā)展規(guī)劃并督促實(shí)施。西咸一體化發(fā)展委員會(huì)還可以根據(jù)每次會(huì)議的不同內(nèi)容邀請(qǐng)專家列席會(huì)議，進(jìn)行咨詢。如果遇到了無(wú)法處理的糾紛可以由省政府進(jìn)行仲裁。

（三）建立完善西咸一體化的整體性治理體制機(jī)制

1. 建立西咸府際利益補(bǔ)償與共享機(jī)制。在之前的西咸一體化進(jìn)程中的一個(gè)突出阻力便是咸陽(yáng)的地緣利益受損導(dǎo)致咸陽(yáng)市政府的配合不夠。因此為了平衡兩地的利益，可以實(shí)行西咸府際利益補(bǔ)償和共享機(jī)制。利益補(bǔ)償機(jī)制即縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，利益共享機(jī)制即橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制是中央政府直接支付機(jī)制，也包括上一級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)的地方政府的縱向轉(zhuǎn)移支付[14]。通過(guò)陜西省政府和國(guó)家在宏觀上的再分配從而協(xié)調(diào)西咸兩地的利益矛盾。橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制是指兩地政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付，比如西咸兩地政府設(shè)立一體化發(fā)展基金，用來(lái)平衡兩地之間發(fā)展的利益矛盾，西安市政府也可以適當(dāng)對(duì)咸陽(yáng)市政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所造成污染進(jìn)行轉(zhuǎn)移性支付等等，消除協(xié)同壁壘，促進(jìn)一體化進(jìn)程。

2. 建立西咸府際政策協(xié)同機(jī)制。西咸兩地應(yīng)該加強(qiáng)政策銜接和政策對(duì)接，避免因管理碎片化導(dǎo)致的重復(fù)設(shè)計(jì)、各自為政、資源浪費(fèi)的“諸侯經(jīng)濟(jì)”亂象的出現(xiàn)。在進(jìn)行政策設(shè)計(jì)之時(shí)，陜西省政府要進(jìn)行宏觀把握，西咸兩地之間也要加強(qiáng)溝通，而且在政策執(zhí)行過(guò)程中要及時(shí)反饋，及時(shí)調(diào)整，以適應(yīng)不斷變化的行政環(huán)境，最終形成兩地政策協(xié)同、政策效力聯(lián)動(dòng)的良好局面。

3. 建立非政府組織整體性治理的參與機(jī)制。之前的西咸府際關(guān)系注重官方交往，而忽視非政府組織的治理作用。非政府組織在當(dāng)今公共治理活動(dòng)中的地位日趨重要，能夠一定程度上克服單一政府管理模式的官僚制弊病，另外還能夠動(dòng)員社會(huì)力量參與到公共治理活動(dòng)中來(lái)，有利于增強(qiáng)政策的群眾基礎(chǔ)和政府的政策向心力。另外非政府組織在監(jiān)督府際溝通和評(píng)價(jià)府際溝通效果方面的重要性日益顯現(xiàn)。所以，西咸兩地政府應(yīng)該建立非政府組織的參與機(jī)制，吸納兩地的非政府組織尤其是西安的各類大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、基金會(huì)參與進(jìn)來(lái)，發(fā)揮非政府組織的治理、監(jiān)督、評(píng)估功能。

4. 建立合作導(dǎo)向的府際合作治理激勵(lì)機(jī)制。之前的“政治錦標(biāo)賽”晉升制度增強(qiáng)了官員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，淡化了府際合作意識(shí)，造成了地方政府之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)和囚徒困境的博弈，西咸兩地政府也是如此。所以應(yīng)該將跨域合作和西咸一體化作為西咸兩地官員績(jī)效考核的指標(biāo)，倒逼西咸兩地官員樹(shù)立合作觀念，形成合力，為西咸一體化發(fā)展出工出力。

（四）構(gòu)建西咸一體化整體性治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

單純通過(guò)協(xié)作治理體系的整合、府際平臺(tái)的建設(shè)、整體性治理的組織設(shè)置還有運(yùn)行機(jī)制的建立與完善不能完全解決西咸一體化發(fā)展面臨的各種困境，必須要通過(guò)一個(gè)完整的、連續(xù)的西咸府際整體性治理網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作來(lái)動(dòng)態(tài)解決。這個(gè)整體性治理的網(wǎng)絡(luò)包括上級(jí)政府即陜西省政府、西安和咸陽(yáng)兩市，還有兩市的私營(yíng)部門和第三部門，其中西安和咸陽(yáng)兩地政府是這個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)的核心;陜西省政府負(fù)責(zé)處理西安咸陽(yáng)兩地政府和西咸一體化發(fā)展委員會(huì)處理不了的事務(wù);第三部門和私營(yíng)部門也應(yīng)該在整體性治理網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮各自的作用，尤其是兩地的各類大學(xué)和研究所。整體性治理的相關(guān)機(jī)制比如政策協(xié)同機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、合作激勵(lì)機(jī)制的良好運(yùn)行也是西咸整體性治理網(wǎng)絡(luò)體系運(yùn)行的關(guān)鍵因素。只有發(fā)揮西咸一體化整體性治理網(wǎng)絡(luò)的整體聯(lián)動(dòng)作用，才能推動(dòng)制約西咸一體化的各項(xiàng)問(wèn)題的解決。

五、結(jié)語(yǔ)

西咸一體化的實(shí)施具有重大的戰(zhàn)略意義，但是之前學(xué)界對(duì)于西咸一體化的研究多集中在西咸新區(qū)設(shè)立之前，尤其是西咸一體化的起步階段，之后西咸一體化漸漸淡出學(xué)者們的研究視野，且之前的研究側(cè)重于對(duì)西咸經(jīng)濟(jì)一體化的研究，具有一定的局限性。目前的西咸一體化已經(jīng)進(jìn)入行政一體化和文化一體化時(shí)期，尤其是西安代管西咸新區(qū)之后，西咸一體化進(jìn)入高速發(fā)展的“新時(shí)代”，但是與此同時(shí)西咸一體化面臨的體制機(jī)制復(fù)合矛盾日益增多，西咸一體化面臨巨大挑戰(zhàn)，亟須從理論中汲取營(yíng)養(yǎng)，解決問(wèn)題，從而推動(dòng)西咸一體化的不斷向前發(fā)展。

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