地方政府深化簡政放權改革的困境與突破

楊凡

摘 ? 要： 改革越是深入，越需要突出行政系統(tǒng)與環(huán)境的互動作用。以“強制性制度變遷”加“摸著石頭過河”為組合方式的地方政府簡政放權改革，面臨著政治、經濟、社會和溝通網絡等行政環(huán)境要素的困境。突破這些困境需要樹立整體政府思維、拉近政策制定與落實距離、堅持政務公開、完善聯動機制。

關鍵詞： 簡政放權; 地方政府; 政府職能; 行政生態(tài)學

中圖分類號： D630 ? ? ?文獻標識碼： ?A ? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.012

Abstract： The deeper the reform is， the more the interaction between the administrative system and the environment is needed. The reform of streamlining administration and delegating power of local government， which combines“compulsory institutional change” with “crossing the river by touching the stones”， faces the predicament of political， economic， social and communication network elements. To break through these difficulties， we need to set up the overall government thinking， narrow the distance between policy formulation and implementation， adhere to the openness of government affairs， and improve the linkage mechanism.

Key words： streamlining administration and delegating power; local governments;governmental functions; administrative ecology

馬克思主義認為，世界是不斷運動、變化和發(fā)展的過程。從這個層面理解，沒有任何一項改革成果能夠保證政府的治理永久有效。因此，政府改革的目標應是實現政府治理體系與社會、市場體系之間實現符合時代特征的動態(tài)平衡。黨的十八大以來，習近平總書記把握時代脈搏、洞察發(fā)展大勢，提出了一系列改革發(fā)展的新理念和新思想。特別是全面深化改革和“五大發(fā)展理念”的提出，宣示了將改革進行到底的決心，也明確了新時期的改革要突出協(xié)調和平衡。

簡政放權改革是我國建國以來重大改革舉措，既是直接涉及經濟發(fā)展和民生保障的綜合性改革，又是府際關系調整的重要手段。從我國簡政放權發(fā)展實踐看，地方政府不但是改革的直接獲益者，也是在改革過程中破解體制弊端，引領制度創(chuàng)新的關鍵力量。但需要看到，地方政府的簡政放權改革在動力機制上是“強制性制度變遷”，方式上是“摸著石頭過河”的漸進式推進。雖然這種組合方式減少了地方政府改革的摩擦，降低了改革成本，提高了改革的效率，但長期政府單邊行動，一方面過度消耗了政府資源，另一方面限制了市場和社會組織的發(fā)育程度，導致政府治理體系日益封閉，一些深層次的問題和矛盾被累積下來，成為了地方政府深化簡政放權改革的阻礙。本文運用行政生態(tài)學理論分析框架，在梳理地方政府簡政放權改革歷程基礎上，結合新時期改革的任務，試圖提出地方政府深化簡政放權改革的路徑。

一、理論框架

（一）行政生態(tài)學理論回顧

隨著科學研究不斷發(fā)展，原本自然界的生態(tài)問題逐漸凸顯了社會性。行政生態(tài)學是把生態(tài)學的理論引入行政學的研究領域，研究行政現象與其周圍環(huán)境的一門學科。行政生態(tài)學是哈佛大學教授高斯（Gaus）首先提出的，我國學者把行政生態(tài)學總結為“用研究生命主體與其環(huán)境的相互關系和作用的理論與方法來研究行政系統(tǒng)與社會圈的相互關系”。[1]26-29行政生態(tài)學理論集大成者是美國學者里格斯（Riggs），在其著作《行政生態(tài)學》一書中，里格斯教授運用“結構功能分析”和物理學“光譜分析”的概念，對不同國家行政生態(tài)進行分析。里格斯教授把人類社會按發(fā)展階段分為農業(yè)社會、過渡型社會和現代工業(yè)社會。與農業(yè)社會相適應的是溶合型行政模式（Fused Model），這種模式中公共權力混沌統(tǒng)一，既沒有專業(yè)的行政行為，也沒有專職的行政機構;與現代工業(yè)社會相適應的是衍射型行政模式（Diffracted Model），這種模式中政府職能明確而清晰，有著細致和專業(yè)化的政府機構，行政系統(tǒng)運行高效;從溶合型到衍射型的轉變就像一束自然光經過棱鏡的折射從而形成不同顏色的彩柱，中間這個棱鏡就是與過渡型社會相適應的棱鏡型行政模式（Prismatic Model），在這種模式中行政行為已經與其他社會行為分開，專業(yè)化的行政機構已經成立，但在具體的行政過程中仍受傳統(tǒng)因素的影響，行政效率不高。里格斯教授進一步分析了影響政府行政各種生態(tài)學要素，總結出了最主要的五個因素：經濟要素、社會要素、溝通網、符號系統(tǒng)和政治構架。[2]

（二）理論契合度分析

總體來看，行政生態(tài)學理論結束了單純通過行政系統(tǒng)內部分析行政行為的研究方式，強調了行政系統(tǒng)環(huán)境的重要性。結合我國的發(fā)展實踐，運用行政生態(tài)學理論分析我國地方政府改革的理論契合度主要表現在以下幾個方面：

1. 行政生態(tài)學理論在邏輯上符合馬克思主義政治學基本觀點。行政生態(tài)學的主要觀點有兩點：一是行政系統(tǒng)與周邊環(huán)境普遍聯系，二是政府行政行為會在與經濟社會的互動中逐漸專業(yè)化。這兩種觀點在邏輯上符合馬克思主義政治辯證法。馬克思主義政治辯證法認為：社會政治生活是一個運動的過程，政治和社會發(fā)展有著普遍聯系，各類政治活動均不能單獨存在，它與社會各領域之間有著密切的關系，要解釋政治現象，必須放到與政治的其他全部組成因素的聯系上。[3]25-27這種邏輯上的一致性，有助于我們運用行政生態(tài)學分析社會主義制度下政府行政問題。