利益配置失衡與體制內(nèi)單位公信力耗損

劉春濟(jì)

摘 ? 要： 在鐵路客運(yùn)公共服務(wù)快速升級(jí)過(guò)程中，利益配置的天平有從普通公眾轉(zhuǎn)向國(guó)家、地方政府和高收入群體的傾向。在快速升級(jí)的過(guò)程中，體制內(nèi)單位公信力的耗損具有全流程化、反復(fù)化特征，“塔西佗陷阱”初現(xiàn)端倪。在投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式下，利益配置失衡是體制內(nèi)單位公信力耗損的主因?；趪?guó)情，可以通過(guò)調(diào)整投融資結(jié)構(gòu)和社會(huì)目標(biāo)約束，解決相關(guān)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞： 公共服務(wù)升級(jí); 利益配置失衡; 體制內(nèi)單位; 公信力; 高鐵

中圖分類號(hào)： F532.1 ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： ?A ? ? ? ? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.001

Abstract： In the process of rapid upgrading of railway passenger transport， the balance of interest allocation has a tendency to shift from the general public to the national， local government， and high-income groups; those events which deteriorate public trust run through all stages of the construction and operation of the high-speed railway， and the Tacitus trap emerged; under the government-led investment-driven economic growth model， the main reason to deterioration of public trust of in-system unit lies in the imbalance of benefit allocation. Finally， in light of Chinas national conditions， this paper proposes to solve related problems by adjusting the structure of investment and financing and the constraints of social goals.

Key words： rapid upgrade of public services; imbalance of interest allocation; in-system unit; public trust; high-speed rail

一、引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，完善、升級(jí)公共服務(wù)，增強(qiáng)人民群眾的獲得感，已經(jīng)成為國(guó)家治理的重要內(nèi)容。但是，在公共服務(wù)升級(jí)的過(guò)程中，受供給主體多元化及其價(jià)值取向的影響，公共服務(wù)供給的價(jià)值邏輯即公平和行動(dòng)邏輯即效率往往會(huì)發(fā)生激烈博弈[1]。在博弈中，利益配置是公平和效率形成對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系的中介[2]，利益配置失衡則是相關(guān)沖突產(chǎn)生的根源。同時(shí)，在博弈中，國(guó)企、行政機(jī)構(gòu)和專家系統(tǒng)等體制內(nèi)單位往往會(huì)涉入其中。如果利益配置失衡的問(wèn)題不能得到有效解決，這些體制內(nèi)單位的公信力就會(huì)受到質(zhì)疑，甚至?xí)鹣到y(tǒng)性的信任危機(jī)。但是，在既有研究中，上述議題尚未受到充分關(guān)注，有必要展開(kāi)研究。

與按部就班的公共服務(wù)升級(jí)相比，公共服務(wù)的快速升級(jí)歷時(shí)短暫，從而限制了公平和效率演化博弈的動(dòng)態(tài)進(jìn)程，使得相關(guān)問(wèn)題更加突出，以高鐵客運(yùn)為代表的我國(guó)鐵路公共服務(wù)的快速升級(jí)就是如此。具體而言，在我國(guó)第一條官方認(rèn)可的高鐵——京津城際鐵路開(kāi)通之前，在政企合一體制下，我國(guó)的鐵路客運(yùn)公共服務(wù)同質(zhì)性強(qiáng)、公益性高，加之“走得了”是公眾關(guān)注的要點(diǎn)，此時(shí)的利益配置之爭(zhēng)和體制內(nèi)單位的公信力問(wèn)題并不突出。2008年，為了克服全球金融危機(jī)的負(fù)面影響，我國(guó)推出了四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，隨后原鐵道部提出了“四縱四橫”快速客運(yùn)網(wǎng)規(guī)劃，我國(guó)的高鐵建設(shè)旋即進(jìn)入了快速發(fā)展期。發(fā)展至2016年，“四縱四橫”被進(jìn)一步調(diào)整為“八縱八橫”。到2017年年底，我國(guó)僅處于營(yíng)運(yùn)狀態(tài)的高鐵就已經(jīng)增至2.5萬(wàn)公里，占全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程的19.69%，占世界高鐵總量的66.30%[3]。

伴隨著高鐵客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)育與形成，原有的指令計(jì)劃和高度管制下的鐵路客運(yùn)逐漸走向了市場(chǎng)化：鐵道部于2013年被改組為中國(guó)鐵路總公司（簡(jiǎn)稱為“鐵總”）;國(guó)務(wù)院與發(fā)改委先后發(fā)布指導(dǎo)性意見(jiàn)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路、允許鐵路運(yùn)輸企業(yè)自主制定高鐵票價(jià)。在票價(jià)和支付力的約束下，鐵路客運(yùn)消費(fèi)的階層化格局逐漸形成，利益配置之爭(zhēng)由此激化。特別是，在普及中，價(jià)格處于低位的普通客運(yùn)列車以及動(dòng)車組列車相繼被大幅削減，即我國(guó)鐵路客運(yùn)公共服務(wù)的快速升級(jí)主要是以替代而不是互補(bǔ)的方式展開(kāi)的，這進(jìn)一步加劇了相關(guān)爭(zhēng)議。同時(shí)，在普及中，大到動(dòng)車追尾事故、站線配置和“環(huán)評(píng)”等，小到“免費(fèi)礦泉水”、“空座欣賞”論和晚點(diǎn)賠償?shù)?，紛?zhēng)不斷，國(guó)企、發(fā)改委、法院、專家系統(tǒng)等體制內(nèi)單位先后涉入其中，體制內(nèi)單位的公信力問(wèn)題也變得愈發(fā)突出。

在上述背景下，本文擬以鐵路客運(yùn)為例，系統(tǒng)分析公共服務(wù)快速升級(jí)中的利益配置和體制內(nèi)單位公信力的耗損問(wèn)題，并試圖為相關(guān)問(wèn)題的解決提供一種可能的思路，以期促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展。

二、鐵路客運(yùn)公共服務(wù)快速升級(jí)前后的供給模式與利益配置失衡

鐵路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈，是國(guó)家關(guān)鍵性的基礎(chǔ)設(shè)施，也是重大的民生工程。受體量龐大、利益涉及面廣、產(chǎn)權(quán)制度不完善和組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜等因素的影響，鐵路系統(tǒng)市場(chǎng)化改革與客運(yùn)升級(jí)的進(jìn)程一度緩慢。在2008年我國(guó)第一條官方認(rèn)可的高鐵——京津城際鐵路開(kāi)通以后，鐵路系統(tǒng)改革特別是客運(yùn)升級(jí)的步伐大幅加快。因此，筆者以2008年為界，分析我國(guó)鐵路客運(yùn)公共服務(wù)供給模式的變遷與利益配置失衡問(wèn)題。

（一）鐵路客運(yùn)公共服務(wù)快速升級(jí)前后的供給模式

在2008年之前，雖然我國(guó)的鐵路客運(yùn)歷經(jīng)了六次大提速，但是在這一時(shí)期，該領(lǐng)域的公共服務(wù)供給模式均可以歸類為“單中心供給模式”。具體而言，以鐵道部為代表的政府是鐵路客運(yùn)公共服務(wù)供給唯一的權(quán)利中心，并分飾著決策者、投入者、生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和監(jiān)督者等多重角色。受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約，在統(tǒng)一管制和壟斷經(jīng)營(yíng)中，這一時(shí)期的鐵路客運(yùn)公共服務(wù)供給強(qiáng)調(diào)的主要是“走得了”而不是“走得好”，主要是整齊劃一性而不是多樣性，主要是高補(bǔ)貼運(yùn)行而不是市場(chǎng)化。供給的政府負(fù)責(zé)性、定位的基礎(chǔ)性、服務(wù)的同質(zhì)性、營(yíng)收不足的公共負(fù)擔(dān)性，使得鐵路客運(yùn)公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出了類似于均等化的特征，公平性、公益性和普惠性得到了充分彰顯。

在2008年之后的十多年里，我國(guó)建設(shè)的高鐵里程，達(dá)到了世界其他國(guó)家和地區(qū)半個(gè)世紀(jì)建設(shè)的高鐵里程總和的2倍左右[4]。伴隨著高鐵網(wǎng)絡(luò)的快速形成和鐵路系統(tǒng)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，鐵路客運(yùn)公共服務(wù)供給體系發(fā)生了巨大變化：客運(yùn)結(jié)構(gòu)從普鐵一統(tǒng)天下拓展為普鐵與高鐵并存，經(jīng)濟(jì)體制從政企合一逐漸調(diào)整為政企分開(kāi)，供給主體從鐵道部逐漸走向了“鐵總”和私營(yíng)企業(yè)協(xié)作，客運(yùn)定位也從公益性演變?yōu)楣嫘耘c經(jīng)營(yíng)性共存。在市場(chǎng)化改革中，我國(guó)鐵路客運(yùn)公共服務(wù)的供給模式似乎已經(jīng)從“單中心”走向了政府-“鐵總”雙中心，但是，從本質(zhì)上看，政府的權(quán)利中心地位并沒(méi)有改變，“鐵總”充其量是個(gè)次中心，其話語(yǔ)權(quán)和制約力相對(duì)有限，根據(jù)是：第一，投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，是近年來(lái)鐵路客運(yùn)得以快速升級(jí)的主因[5]，在其中，國(guó)家與政府處于主導(dǎo)地位，“鐵總”則是從屬性的;第二，鐵路客運(yùn)的快速升級(jí)，主要是“鐵總”對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向的回應(yīng)，而不是對(duì)市場(chǎng)需求的回應(yīng);第三，如果沒(méi)有政府的隱性擔(dān)保，僅依靠自身實(shí)力，“鐵總”的外源融資能力有限。當(dāng)然，相對(duì)于“鐵總”，作為需求方的公眾和作為投資方但參與權(quán)利還極為有限的私營(yíng)企業(yè)，地位則更加邊緣化，幾乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)性影響力。

（二）鐵路客運(yùn)公共服務(wù)快速升級(jí)前后的利益配置失衡

2008年之前，在公平、公益和普惠性運(yùn)行中，鐵路客運(yùn)利益配置的天平表現(xiàn)出了向普通公眾特別是向弱勢(shì)群體傾斜的傾向。具體而言，在嚴(yán)格的運(yùn)價(jià)管制下，普通公眾特別是弱勢(shì)群體有機(jī)會(huì)平等地利用而且“坐得起”鐵路;機(jī)會(huì)利用的平等性和起點(diǎn)的平等性[6]，也為該群體的再發(fā)展提供了機(jī)會(huì)，避免了因發(fā)展機(jī)會(huì)的剝奪而制造出新的不平等。但另一方面，在壟斷經(jīng)營(yíng)下，鐵路客運(yùn)投入產(chǎn)出效率低、有效供給不足、服務(wù)質(zhì)量不高;“走得了”定位與客運(yùn)產(chǎn)品的整齊劃一性，不僅與人民群眾對(duì)美好生活的向往相悖，也降低了高收入群體的出行品質(zhì)。更重要的是，隨著時(shí)代的演進(jìn)，鐵路客運(yùn)已無(wú)法滿足新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，無(wú)法有效支撐國(guó)家穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、抓創(chuàng)新、縮差距等重大戰(zhàn)略的實(shí)施?？梢?jiàn)，鐵路客運(yùn)的“單中心供給模式”雖然有助于實(shí)現(xiàn)底線公平，但卻不利于國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和更廣泛層面的公共利益。當(dāng)然，從表面上看，這一時(shí)期的利益配置沖突并不嚴(yán)重，原因主要是：在普惠性供給中，政府是福利提供者，公眾則是受益者;客運(yùn)的品質(zhì)雖然不高，但公益性定位與六次漸進(jìn)性升級(jí)，也基本能滿足公眾的日常需求;政企合一體制下，供給主體追求效率的動(dòng)機(jī)不足，較低的負(fù)債率則減輕了其運(yùn)營(yíng)壓力。

在2008年之后的秩序轉(zhuǎn)換中，市場(chǎng)化改革將原有的以政府和公眾為主體的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)，迅速解構(gòu)為以政府、“鐵總”和公眾為主體的“中心-次中心-邊緣”結(jié)構(gòu)，且主體訴求多樣、有別。其中，對(duì)于處于權(quán)利中心的政府而言，在非民選政治制度下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是需要優(yōu)先解決的公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)則是提高公共權(quán)力合法性的首要方式[7]，但維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義也是其職責(zé)所在。對(duì)于處于次中心地位的“鐵總”而言，在制度壓力下，必須積極回應(yīng)政府對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)公共利益的關(guān)切;作為自負(fù)盈虧的企業(yè)，也需要遵循“趨利避害”的市場(chǎng)規(guī)則，努力增加收益、減少巨額債務(wù)。對(duì)于處于邊緣地位的公眾而言，所屬社會(huì)階層和支付能力不同，對(duì)鐵路客運(yùn)產(chǎn)品的需求存在巨大差異。主體權(quán)利的懸殊性、訴求的分異性、公益性和商業(yè)性運(yùn)營(yíng)的并存性，必然會(huì)打破原有的“一視同仁”式的公共服務(wù)供給信條，鐵路客運(yùn)利益配置的天平也隨之發(fā)生了偏轉(zhuǎn)。

具體而言，在高鐵客運(yùn)的普及中，通過(guò)投資拉動(dòng)及其溢出效應(yīng)，國(guó)家和地方利益獲得了大幅優(yōu)化，特別是在經(jīng)濟(jì)空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新和“走出去”戰(zhàn)略等方面?！拌F總”面臨的境況則較為復(fù)雜：作為國(guó)有資產(chǎn)的代理人，“鐵總”有義務(wù)積極推進(jìn)國(guó)家的高鐵投資戰(zhàn)略，但是高鐵投資又是引發(fā)其債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)張的主因[5];作為民生工程的運(yùn)營(yíng)者，“鐵總”有義務(wù)維護(hù)鐵路客運(yùn)的公益性，但是公益性運(yùn)營(yíng)對(duì)于其減少虧損、縮減債務(wù)規(guī)模又是不利的;作為自負(fù)盈虧的企業(yè)，“鐵總”有遵循市場(chǎng)規(guī)則、逐利的動(dòng)機(jī)，但是該規(guī)則又可能與投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略相悖、與公共服務(wù)的公益性這一隱性承諾相悖。在權(quán)利懸殊格局下，“鐵總”做出的選擇是：通過(guò)預(yù)算軟約束和巨額負(fù)債，實(shí)現(xiàn)了高鐵運(yùn)營(yíng)的網(wǎng)絡(luò)化;通過(guò)消減價(jià)格處于低位的普通客運(yùn)列車以及動(dòng)車組列車，即在替代性而非互補(bǔ)性供給中，實(shí)現(xiàn)了客運(yùn)結(jié)構(gòu)的升級(jí);通過(guò)動(dòng)態(tài)定價(jià)等收益管理制度，確定了增收的路徑。同時(shí)，高鐵的快速、便利、準(zhǔn)時(shí)與舒適大大提升了時(shí)間價(jià)值較高的高收入群體的出行品質(zhì);但是，在鐵路客運(yùn)的替代性升級(jí)中，時(shí)間價(jià)值不大、支付能力相對(duì)有限的中低收入群體，特別是弱勢(shì)群體的福利則大幅減少了。更重要的是，不同社會(huì)階層享受鐵路客運(yùn)公共服務(wù)“差序格局”的形成，不僅剝奪了弱勢(shì)群體平等發(fā)展的機(jī)會(huì)，也以社會(huì)成本的形式持續(xù)阻礙著和諧社會(huì)的構(gòu)建。

此外，與“單中心供給模式”下較為平淡的利益配置沖突相比，“中心-次中心-邊緣”結(jié)構(gòu)下的利益配置沖突變得激烈起來(lái)。特別是高鐵較為昂貴的票價(jià)和附加服務(wù)費(fèi)用，與傳統(tǒng)鐵路客運(yùn)公共服務(wù)的公平、公益和普惠性形成了鮮明對(duì)比。鐵路客運(yùn)的替代性升級(jí)，則對(duì)中低收入群體特別是弱勢(shì)群體的利益造成了較大沖擊。在對(duì)比和沖擊中，“鐵總”成為了公眾與輿論抨擊的主要對(duì)象。類似抨擊不僅為體制內(nèi)單位公信力的耗損埋下了伏筆，也在一定程度上掩蓋了政府與“鐵總”之間的利益配置失衡問(wèn)題。

三、鐵路客運(yùn)公共服務(wù)快速升級(jí)中體制內(nèi)單位公信力的耗損

公信力是公眾對(duì)公共權(quán)力及特定角色形象的信任度[8]，具有信用和信任雙重維度[9]。為了更客觀地反映鐵路客運(yùn)快速升級(jí)中體制內(nèi)單位面臨的信用和信任問(wèn)題，我們以具有穩(wěn)定性、信賴性和計(jì)劃性的報(bào)紙媒體為信息源[10]，提取了相關(guān)信息。此后，我們還通過(guò)百度搜索明確了相關(guān)信息的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注量，以便進(jìn)一步明確其影響。具體的報(bào)紙報(bào)道來(lái)自中國(guó)知網(wǎng)轄屬的“中國(guó)重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫(kù)”，時(shí)間跨度為2008年1月1日至2017年12月31日。具體步驟為，首先，以“高鐵”或“高速鐵路”為檢索詞，在“題名”范圍內(nèi)進(jìn)行檢索，共獲得了11960條與高鐵發(fā)展相關(guān)的報(bào)道?！邦}名”就是媒體報(bào)道的標(biāo)題，之所以將檢索范圍設(shè)定為“題名”，原因主要在于標(biāo)題是對(duì)報(bào)道內(nèi)容的高度提煉，可以反映報(bào)道的主旨和作者的取向。其次，對(duì)獲得的11960條“題名”信息進(jìn)行逐條分析，共從中甄選出了382條疑似與體制內(nèi)單位公信力有關(guān)的報(bào)道。最后，下載了相應(yīng)報(bào)道的全文，并通過(guò)閱讀全文的方法梳理出了相關(guān)信息。

（一）耗損體制內(nèi)單位公信力的事件與涉入單位

表1歸納的事件信息表明，在鐵路客運(yùn)公共服務(wù)的快速升級(jí)中，體制內(nèi)單位公信力的耗損具有全流程化、反復(fù)化特征。其中，從全流程化的角度看，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、環(huán)評(píng)、建設(shè)、產(chǎn)品和服務(wù)，直至收益管理與危機(jī)管理，各個(gè)環(huán)節(jié)都有耗損體制內(nèi)單位公信力的事件發(fā)生。如在規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，部分高鐵線路規(guī)劃違反設(shè)計(jì)要求，部分高鐵站點(diǎn)位于遠(yuǎn)郊可達(dá)性差等;在環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)，部分線路環(huán)評(píng)過(guò)程違反法定程序，數(shù)據(jù)涉嫌作假等;在建設(shè)環(huán)節(jié)，招標(biāo)違規(guī)，偷工減料，施工質(zhì)量問(wèn)題頻現(xiàn)等;在產(chǎn)品環(huán)節(jié)，“被高鐵”現(xiàn)象普遍，初期高鐵故障多等;在服務(wù)環(huán)節(jié)，發(fā)生故障時(shí)不告知不道歉不賠償，茶吧銷售“三無(wú)茶”，區(qū)別對(duì)待普鐵和高鐵旅客等;在收益管理環(huán)節(jié)，免費(fèi)礦泉水的采購(gòu)與發(fā)放是一筆“糊涂賬”，票價(jià)“快漲慢跌”等;在危機(jī)管理環(huán)節(jié)，動(dòng)車追尾事故發(fā)生后處理方式草率，對(duì)不當(dāng)言論缺乏有效管控等。從反復(fù)化的角度看，同一性質(zhì)的事件反復(fù)發(fā)生，成為耗損體制內(nèi)單位公信力的主力，特別是在產(chǎn)品、服務(wù)和價(jià)格聽(tīng)證領(lǐng)域。僅以價(jià)格聽(tīng)證為例，早在2008年京津高鐵開(kāi)通時(shí)，國(guó)家發(fā)改委和鐵道部就以正式文件的形式（[2008]1849號(hào)），承諾京津高鐵“試行滿一年后，將按法定程序制定正式運(yùn)價(jià)”;一年后武廣高鐵開(kāi)通、三年后京滬高鐵開(kāi)通、四年后京廣高鐵開(kāi)通，此后鐵道部改組，直至“鐵總”獲得高鐵定價(jià)權(quán)，在眾多爭(zhēng)議甚至是訴訟中，相關(guān)承諾均沒(méi)有兌現(xiàn)、相關(guān)法定程序均沒(méi)有履行。此外，表1中的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注量信息表明，相關(guān)事件傳播范圍廣泛，說(shuō)明這些事件的影響具有普遍性。

表1梳理的涉入單位信息表明，在鐵路客運(yùn)公共服務(wù)的快速升級(jí)中，公信力耗損涉及的體制內(nèi)單位具有體系化、復(fù)合化特征，“鐵總”則是矛盾指向的焦點(diǎn)。其中，從體系化的角度看，涉入單位除了“鐵總”這一供給主體外，還包括中國(guó)中鐵、中國(guó)鐵建和地方鐵路局等鐵路國(guó)企，包括地方政府和原鐵道部、國(guó)家工商總局、國(guó)家或地方發(fā)改委、環(huán)保部/廳、法院等行政機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)，也包括科研院所等專家系統(tǒng)。從復(fù)合化的角度看，涉入同一事件的體制內(nèi)單位具有多元組合的特點(diǎn)，即在“中心-次中心-邊緣”結(jié)構(gòu)中“鐵總”是沖突的焦點(diǎn)，除此之外地方政府、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)多會(huì)或主動(dòng)或被動(dòng)地涉入其中。其中，主動(dòng)涉入的領(lǐng)域主要發(fā)生在高鐵線路走向和站點(diǎn)設(shè)置，以及高鐵融投資等方面，涉入單位除了原鐵道部或“鐵總”外，主要是各級(jí)政府與發(fā)改委;被動(dòng)涉入的領(lǐng)域主要發(fā)生在矛盾較為集中的定價(jià)、環(huán)評(píng)和訴訟等方面，涉入單位主要是行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)。

（二）體制內(nèi)單位公信力耗損的后果與利益配置失衡性根源

古羅馬時(shí)期的歷史學(xué)家塔西佗在其所著的《歷史》一書(shū)中曾提到“……一旦皇帝成了人們?cè)骱薜膶?duì)象，他做的好事和壞事就同樣會(huì)引起人們的厭惡”，學(xué)界將類似現(xiàn)象稱其為“塔西佗陷阱”。在我國(guó)鐵路客運(yùn)的快速升級(jí)中，受體制內(nèi)單位公信力耗損全流程化、反復(fù)化的影響，受涉入單位體系化和復(fù)合化的影響，“塔西佗陷阱”已經(jīng)初現(xiàn)端倪，即公眾會(huì)高度懷疑甚至不相信相關(guān)單位的言行，哪怕是其言行具有現(xiàn)實(shí)性和合理性。例如，針對(duì)高鐵車票票價(jià)的制定與調(diào)整，公眾普遍質(zhì)疑壟斷經(jīng)營(yíng)下鐵路企業(yè)自主定價(jià)的合法性，普遍質(zhì)疑《鐵路安全強(qiáng)險(xiǎn)條例》廢除后票價(jià)下調(diào)額度的客觀性，普遍質(zhì)疑“價(jià)格有漲有降，服務(wù)只升不降”承諾的可靠性，普遍質(zhì)疑“現(xiàn)在的高鐵票價(jià)是‘福利性質(zhì)”的真實(shí)性;甚至認(rèn)為避談高鐵票價(jià)聽(tīng)證是漠視民意，認(rèn)為通過(guò)高低速“混跑”下調(diào)票價(jià)僅具有象征性，認(rèn)為因虧本而漲價(jià)太霸道，認(rèn)為實(shí)施“浮動(dòng)票價(jià)”就是為了漲價(jià)，認(rèn)為“不是票價(jià)高而是工資低”是變相承認(rèn)票價(jià)超過(guò)了百姓的承受能力。又如，公眾在相當(dāng)程度上認(rèn)為把遲到車票作廢和打擊票販子聯(lián)系起來(lái)很牽強(qiáng)，認(rèn)為在大幅消減甚至取消低價(jià)列車的同時(shí)說(shuō)會(huì)考慮消費(fèi)者的承受能力是言不由衷，認(rèn)為高鐵環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與環(huán)評(píng)結(jié)論不具有可信度，認(rèn)為高鐵內(nèi)不賣方便面是為了賣高價(jià)盒飯，認(rèn)為高鐵晚點(diǎn)賠償“于法無(wú)據(jù)”是一種庇護(hù)，認(rèn)為“被高鐵”下“低收入群體和學(xué)生群體可以乘坐普通火車”這樣的專家建議不接地氣，認(rèn)為地方政府瘋狂爭(zhēng)高鐵主要是為了政績(jī)和攀比，甚至認(rèn)為實(shí)名車票丟失后要補(bǔ)票是一種霸權(quán)行為，甚至還遷怒于高鐵用人的“高顏值化”，遷怒于高鐵動(dòng)臥的“整包銷售”策略等。

客觀講，引起體制內(nèi)單位公信力耗損的原因是多方面的，如濫用壟斷地位、過(guò)度追求部門(mén)或地區(qū)利益、有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)等。但是，從根源上講，在投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式下，政府、“鐵總”和公眾之間的利益配置失衡，則是造成體制內(nèi)單位公信力不足的主因。在制度邏輯上，我國(guó)政府主導(dǎo)的投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，起源于政府對(duì)國(guó)家統(tǒng)治正當(dāng)性的構(gòu)建。具體而言，在文革結(jié)束以后，隨著建立在階級(jí)斗爭(zhēng)和個(gè)人崇拜基礎(chǔ)上的意識(shí)形態(tài)合法性的消散，面對(duì)著人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就成為了我國(guó)政府獲得政治合法性的關(guān)鍵;在該政治動(dòng)力的作用下，政府逐漸形成了對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特殊偏好，并通過(guò)一系列改革，形塑了中央和地方政府的投資能力，建立了政府主導(dǎo)下的投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式[11]。若干年來(lái)的發(fā)展實(shí)踐也表明，我國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以能夠保持高速增長(zhǎng)，主要靠的就是巨額的固定資產(chǎn)投資，特別是在外部需求萎縮時(shí)，通過(guò)大規(guī)模投資穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幾乎成為了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鐵律。在投資驅(qū)動(dòng)下，投資主體追求的首要目標(biāo)是效率，而不是公平等更廣泛的社會(huì)目標(biāo)。

事實(shí)上，也正是在追求效率的過(guò)程中，我國(guó)的鐵路客運(yùn)公共服務(wù)供給逐漸從“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)走向了“中心-次中心-邊緣”結(jié)構(gòu)。在“中心-次中心-邊緣”結(jié)構(gòu)中，“鐵總”作為政府投資的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，需要完成投資任務(wù);作為獨(dú)立核算的組織，則需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。當(dāng)投資任務(wù)完成以后，政府實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，也解決了政治合法性問(wèn)題，但是卻將投資成本和債務(wù)“移交”給了“鐵總”。在政府不再對(duì)負(fù)債和經(jīng)營(yíng)兜底的情況下，為了優(yōu)化經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，“鐵總”突破客運(yùn)公益性這一隱性承諾的動(dòng)機(jī)只會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈，并表現(xiàn)出了向公眾轉(zhuǎn)嫁成本的傾向，如根據(jù)“建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本和乘客的承受能力”三個(gè)因素進(jìn)行定價(jià)、“為了提高運(yùn)輸效率、為貨物列車讓道”而停運(yùn)普列、為了減少虧損而呼吁放開(kāi)高鐵票價(jià)等，該傾向最終使帶有官方背景和公共色彩的“鐵總”成為了相關(guān)矛盾與沖突指向的焦點(diǎn)。當(dāng)沖突指向“鐵總”時(shí)，面對(duì)這一執(zhí)行國(guó)家中心任務(wù)的“共和國(guó)長(zhǎng)子”，隸屬于政府的發(fā)改委、環(huán)保部等行政機(jī)構(gòu)和并不獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)很難做到完全中立，更何況部分機(jī)構(gòu)還是高鐵規(guī)劃的制定者、資源的配置者和政策的供給者。于是，在“中心-次中心-邊緣”結(jié)構(gòu)中，處于邊緣位置的公眾特別是中低收入群體的獲得感會(huì)越來(lái)越低，體制內(nèi)單位的公信力也駛?cè)肓瞬粩嗪膿p的快車道。

四、研究結(jié)論與建議

（一）結(jié)論與討論

本文在高鐵普及這一情境下，分析了鐵路客運(yùn)公共服務(wù)快速升級(jí)中的利益配置失衡，以及體制內(nèi)單位公信力的耗損問(wèn)題。主要研究結(jié)論如下：第一，無(wú)論在“單中心供給模式”下，還是在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中，鐵路客運(yùn)公共服務(wù)供給中的利益配置均具有失衡性特點(diǎn)。其中，在“單中心供給模式”下，利益配置的天平偏向了普通公眾特別是弱勢(shì)群體;在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中，利益配置的天平則轉(zhuǎn)向了國(guó)家、地方政府以及高收入群體。第二，在鐵路客運(yùn)公共服務(wù)快速升級(jí)的過(guò)程中，耗損體制內(nèi)單位公信力的事件貫穿于高鐵修建與運(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，且具有反復(fù)發(fā)生、傳播廣泛的特點(diǎn)，涉入的體制內(nèi)單位則具有體系化、復(fù)合化特征，此種狀態(tài)下，“塔西佗陷阱”初現(xiàn)端倪。第三，在政府主導(dǎo)的投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式下，“鐵總”既要執(zhí)行投資任務(wù)以便實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又試圖借助市場(chǎng)規(guī)則以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，是鐵路客運(yùn)公益約束不斷被突破、體制內(nèi)單位公信力不斷被耗損的主要成因。這意味著，如果忽略了政府與“鐵總”之間的利益配置問(wèn)題，將很難解決“鐵總”和公眾之間的矛盾，也很難解決體制內(nèi)單位公信力不斷被耗損的問(wèn)題。

此外，在利益配置失衡和體制內(nèi)單位公信力耗損的過(guò)程中，有三對(duì)矛盾尤其值得關(guān)注：其一是，高鐵的中高端定位與公益性運(yùn)營(yíng)之間的矛盾;其二是，“鐵總”執(zhí)行投資任務(wù)與優(yōu)化經(jīng)營(yíng)之間的矛盾;其三是，非市場(chǎng)化環(huán)境與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)之間的矛盾。第一個(gè)矛盾的癥結(jié)在于，高鐵的中高端定位，本身就隱含著“嫌貧愛(ài)富”式特征。此時(shí)，即便高鐵運(yùn)營(yíng)能夠做到兼顧公益性，在社會(huì)階層分化、有效支付能力有別的情況下，該公益性提高的也主要是中高收入群體的福利，而不是低收入者的福利。在中低價(jià)列車被大幅減少甚至取消以后，高鐵帶來(lái)的社會(huì)福利變化更是“此銷彼長(zhǎng)”式的而不是和諧共生式的。第二個(gè)矛盾的癥結(jié)在于，“鐵總”作為國(guó)企，既有政治屬性又有經(jīng)濟(jì)屬性。政治屬性要求“鐵總”完成國(guó)家規(guī)劃的固定資產(chǎn)投資任務(wù)，以便刺激內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu);經(jīng)濟(jì)屬性則要求“鐵總”自負(fù)盈虧、優(yōu)化經(jīng)營(yíng)。在國(guó)家撥款不足的情況下，鐵路投資帶來(lái)的巨額債務(wù)，以及高鐵在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的擴(kuò)張，均與“鐵總”優(yōu)化經(jīng)營(yíng)目標(biāo)形成了錯(cuò)位。第三個(gè)矛盾的癥結(jié)在于，在壟斷下，經(jīng)營(yíng)難以真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。有觀點(diǎn)認(rèn)為，鐵路與其他運(yùn)輸方式存在市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，因此鐵路行業(yè)不屬于壟斷行業(yè)。但是在鐵路領(lǐng)域，“鐵總”一家獨(dú)大是不爭(zhēng)的實(shí)施。在壟斷經(jīng)營(yíng)中，市場(chǎng)化供給鐵路客運(yùn)產(chǎn)品與服務(wù)本身就是個(gè)悖論，更何況我國(guó)的鐵路投資與建設(shè)也不是以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)的。

（二）合理配置利益、重塑體制內(nèi)單位公信力的建議

在鐵路客運(yùn)公共服務(wù)的快速升級(jí)中，利益配置失衡是引發(fā)相關(guān)矛盾、耗損體制內(nèi)單位公信力的根本原因。為了解決相關(guān)問(wèn)題，首當(dāng)其沖的，就是要結(jié)合中國(guó)的國(guó)情與實(shí)際，建立起一套行之有效的利益均衡機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)最大的國(guó)情就是中國(guó)正處于也將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，這一國(guó)情決定了經(jīng)濟(jì)建設(shè)是國(guó)家的中心任務(wù)，決定了經(jīng)濟(jì)建設(shè)是解決一切重大問(wèn)題的關(guān)鍵。這在一定程度上意味著，只要經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心任務(wù)沒(méi)有改變，投資在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位就不會(huì)被撼動(dòng)。這也意味著，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在尚未找到比高鐵更合適、對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)更具有拉動(dòng)作用的投資領(lǐng)域之前，政府投資高鐵的熱情就很難被削弱。此種狀態(tài)下，類似于通過(guò)改變政府主導(dǎo)的投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，以便優(yōu)化鐵路客運(yùn)運(yùn)營(yíng)這樣的變革較為徹底的建議，雖然具有價(jià)值，但卻缺乏現(xiàn)實(shí)性。事實(shí)上，這也是該模式屢次受到批判，但生命力卻依舊旺盛的主要原因。

在投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，且不易被改變的情況下，基于利益配置失衡問(wèn)題的直接誘因，我們建議通過(guò)調(diào)整投融資結(jié)構(gòu)和通過(guò)社會(huì)目標(biāo)約束，解決政府、“鐵總”和公眾之間的利益配置沖突，重塑體制內(nèi)單位的公信力。具體而言，造成“鐵總”與政府之間利益配置失衡問(wèn)題的直接原因是，在國(guó)家直接撥款不足的情況下，“鐵總”以負(fù)債的形式承擔(dān)了過(guò)多的高鐵投資任務(wù)。為了解決該問(wèn)題，除了要積極引入社會(huì)資本以外，在高鐵修建中獲益良多的國(guó)家和地方政府也應(yīng)該提高直接投資占比。對(duì)于“鐵總”累積的歷史性債務(wù)，則可以按一定的比例將其轉(zhuǎn)化為國(guó)債。造成“鐵總”與公眾之間利益配置失衡問(wèn)題的直接原因在于，“鐵總”有向公眾轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)壓力的取向。為了解決該問(wèn)題，一方面需要提高“鐵總”經(jīng)營(yíng)的透明度，另一方面則應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家和地方政府投資的公益性。換言之，在核算高鐵票價(jià)時(shí)，需要將由國(guó)家和地方政府承擔(dān)的投融資成本直接抵扣掉，以體現(xiàn)公共服務(wù)供給的價(jià)值邏輯即公平性。在抵扣后，票價(jià)主要由“鐵總”以及社會(huì)資本承擔(dān)的投融資成本、運(yùn)營(yíng)成本，以及合理的目標(biāo)利潤(rùn)構(gòu)成，以滿足公共服務(wù)供給的行動(dòng)邏輯即效率性。類似設(shè)計(jì)的幾個(gè)好處是：第一，國(guó)家和地方政府承擔(dān)的投融資成本不計(jì)入票價(jià)，有助于提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的普惠性，也有助于提高高鐵的上座率;第二，國(guó)家、地方政府、“鐵總”以及社會(huì)資本混合投資，有助于籌集發(fā)展資金，有助于緩解投資驅(qū)動(dòng)與企業(yè)優(yōu)化經(jīng)營(yíng)之間的矛盾;第三，通過(guò)適度提高國(guó)家和地方政府的投資驅(qū)動(dòng)成本，在一定程度上也有助于避免高鐵發(fā)展的盲目性。

當(dāng)然，在投融資結(jié)構(gòu)調(diào)整中，政府、“鐵總”和公眾之間的利益配置能否實(shí)現(xiàn)均衡，體制內(nèi)單位的公信力能否重塑，還有賴于政府、行政機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)的權(quán)力能否得到有效約束，有賴于鐵路系統(tǒng)市場(chǎng)化改革的進(jìn)一步推進(jìn)，有賴于弱勢(shì)群體利益表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建等。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]