“雙一流”背景下高?？蒲泄芾頇C(jī)制改革的政策思考

楊 雄，苑莉莉

（1.吉林大學(xué)珠海學(xué)院，廣東珠海519041；2.上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所，上海200020）

一、本文研究的核心問題與分析框架

“雙一流”建設(shè)是繼“211工程”“985工程”“2011計劃”之后，2015年8月經(jīng)由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》開啟的。2017年1月，教育部、財政部和國家發(fā)展改革委員會聯(lián)合印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法（暫行）》；2018年8月，教育部、財政部和國家發(fā)展改革委員會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》；2018年12月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》。如何在世界范圍內(nèi)建設(shè)真正有中國特色的一流學(xué)科與一流高校，有效賦予高校教師和科研人員自主權(quán)，發(fā)揮其活力與創(chuàng)造力，并建立起科學(xué)的管理體系，用以規(guī)范財政資金的使用，是本文研究的核心問題。

國際上對于世界一流大學(xué)的界定一般都凸顯了對于“卓越”高校“優(yōu)勢”學(xué)科建設(shè)的投入，并產(chǎn)生一種優(yōu)勢資源的集聚效應(yīng)。本文從結(jié)構(gòu)-因素-關(guān)系的視角初步構(gòu)建了基本分析框架，如圖1所示。第一層是結(jié)構(gòu)體系，即政府和高校治理體系。第二層是Jamil Salmi歸納的世界一流大學(xué)的三個核心要素——人才集聚（Concentration ofTalent）、資源充裕（Abundant Resources）和良好治理（Favorable Governance）。[1]第三層是在上述兩層結(jié)構(gòu)和因素中生成的三對主要關(guān)系。目前中國“雙一流”建設(shè)的主要經(jīng)費(fèi)來自教育部直接撥款和地方財政補(bǔ)貼，因此面臨著政府調(diào)控力度過強(qiáng)與科研規(guī)律之間的調(diào)試性發(fā)展問題，其中一個有效的調(diào)控手段就是科研項目的資助與報銷；高校在結(jié)合政府相關(guān)政策的同時，基于自身需求優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，在適度的自主性基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)著秩序與活力之間的關(guān)系；人才是“雙一流”科研和教學(xué)成果產(chǎn)生的核心要素和主要生產(chǎn)者，在為人才提供不同待遇和晉升考核條件的時候，“雙一流”高校與非“雙一流”高校之間以及高校內(nèi)部都存在著“挖人”大戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合吉登斯提出的結(jié)構(gòu)化理論（TheoryofStructuration）的二重性（duality）中結(jié)構(gòu)（structure）與行動（action）之間的關(guān)系[2]，將重心落在行動者的能動性上，初步構(gòu)建起以人才能動性為核心的科研體制改革結(jié)構(gòu)體系。

政府財政對“雙一流”的資助是為了激發(fā)人才的積極性和創(chuàng)造性，產(chǎn)生世界一流的學(xué)術(shù)科研成果、一流的大師和一流的管理經(jīng)驗，且廣大非“雙一流”高?？梢酝ㄟ^努力申請入選“雙一流”名單來獲得相應(yīng)的政策紅利，以期逐漸形成一種動態(tài)的良性機(jī)制。在這個運(yùn)轉(zhuǎn)鏈條中，只有政府和高校間的治理結(jié)構(gòu)體系優(yōu)化了，才能使各類因素更多地發(fā)揮其正向功能，從而調(diào)動科研主體的能動性。

圖1 “雙一流”科研管理體制的結(jié)構(gòu)-因素-關(guān)系圖

二、“雙一流”高校科研管理體制改革問題剖析

“雙一流”建設(shè)一定程度上會因資源過度聚合而激化一些矛盾。目前學(xué)界主要將相關(guān)問題歸結(jié)為結(jié)構(gòu)性矛盾，即教育資源分配的結(jié)構(gòu)性矛盾和學(xué)科專業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾[3]，容易在追趕心態(tài)下采用跨越式發(fā)展模式，過于重視器物而忽視制度建設(shè)，從而產(chǎn)生“脫序”問題[4]。本文在徐家良提出的“三圈互動思想”[5]基礎(chǔ)上，將高校改革過程中的各項問題，融入政府調(diào)控與科研發(fā)展規(guī)律、公平與效率、秩序與活力這三對范疇中進(jìn)行系統(tǒng)分析。

（一）政府宏觀調(diào)控與科研發(fā)展規(guī)律之間的結(jié)構(gòu)性矛盾

以中國政府為資助主體的“雙一流”建設(shè)容易造成高校的資源依賴?yán)Ь?。如圖2所示，結(jié)構(gòu)與因素之間的組合往往因政府調(diào)控能力的發(fā)揮而呈現(xiàn)出非均衡狀態(tài)，因此產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性矛盾，即為了獲取資源而導(dǎo)致的高?？蒲心繕?biāo)定位漂移和自主性萎縮。這種因重點(diǎn)高校資源壟斷導(dǎo)致的力爭重點(diǎn)建設(shè)項目的趨勢，使高等教育偏離了系統(tǒng)目標(biāo)，導(dǎo)致了同質(zhì)化的“學(xué)術(shù)漂移”問題。[6]

圖2 資源獲取導(dǎo)向的結(jié)構(gòu)失衡

第一，重點(diǎn)建設(shè)加劇了“雙一流”與非“雙一流”高校間的“馬太效應(yīng)”。一流的強(qiáng)國需要一流的人才。早在1998年加入WTO之時，中國就已開始制訂直面全球制度環(huán)境的高等教育競爭規(guī)劃，并在1999年發(fā)布《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》，旨在建設(shè)世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)。由此開啟的“985工程”，政府認(rèn)定39所高校為重點(diǎn)建設(shè)高校，初始起點(diǎn)是沿革集中計劃配置的模式，在實(shí)際推進(jìn)過程中遇到結(jié)構(gòu)性矛盾、過程性矛盾和體制性矛盾，難以形成有效的學(xué)術(shù)生態(tài)，因為“一流”不是“任命”的，而是動態(tài)競爭的結(jié)果。[7]“榜上有名”的高校確實(shí)取得了驕人的業(yè)績。然而，由此帶來的結(jié)果是，許多用人單位非“985”或“211”高校的畢業(yè)生不要，進(jìn)入一些高校任職的敲門磚必須是本、碩、博階段都在“985”高校的教育經(jīng)歷，這些現(xiàn)象進(jìn)一步加劇了教育界的兩極分化?！半p一流”名單之外的眾多高校，可能會進(jìn)一步喪失發(fā)展動力，留不住人才。

第二，為沖擊高發(fā)表率和高引用率的研究型大學(xué)，師范類高校被變相“邊緣化”?！爸乜蒲小⑤p教學(xué)，重學(xué)術(shù)、輕應(yīng)用”的發(fā)展趨勢日益明顯?！?11”高校和“985”高校中師范類院校本就不多，此次“雙一流”建設(shè)再度延續(xù)這一路徑。盧小陶等人的研究顯示：全國181所師范院校中，納入“雙一流”建設(shè)的僅10所，其中6所部屬、4所省屬（僅有1所為非“211”/“985”高校），相關(guān)入選學(xué)科也多為非師范類。由此產(chǎn)生的后果是，地方師范大學(xué)可能重點(diǎn)發(fā)展非師范類學(xué)科以期進(jìn)入“雙一流”名單，愈易導(dǎo)致“師范性”與“非師范性”學(xué)科建設(shè)失衡。[8]世界一流高校的典型特征是擁有一流的大師，教書育人是教育的本義。只有師范專業(yè)辦好了，才能從根本上提升幼教、九年義務(wù)教育、大學(xué)和各科研機(jī)構(gòu)的師資水平，從而真正提升科研實(shí)力，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的教育強(qiáng)國。

第三，“雙一流”競爭導(dǎo)致大量資金投入競賽。不同省市的高校之間，教師的工資與福利待遇差別巨大。地方高校原本就面臨經(jīng)費(fèi)來源渠道少、科技成果轉(zhuǎn)化能力弱、社會捐贈少等資金短缺問題，在“雙一流”競爭中，主要依靠地方經(jīng)濟(jì)對高校的支持。各省的財政支持力度有明顯差異，如貴州2016-2020年預(yù)計投入資金5億多元，湖北省建設(shè)周期內(nèi)投入不少于50億元，廣東省“十三五”規(guī)劃期間預(yù)計投入100億元。[9]此次“雙一流”建設(shè)是歷史性機(jī)遇，為了維系原有優(yōu)勢或爭取進(jìn)入下一輪“名單”，不同省市紛紛加大對教育領(lǐng)域的財政投入力度。而教育領(lǐng)域投資過多，勢必影響地方財政對于公共服務(wù)建設(shè)的資金量。

第四，財政調(diào)控導(dǎo)致政府部門預(yù)算與高校等科研單位預(yù)算脫節(jié)。高校預(yù)算編制中的“兩張皮”，一是向財政申請的預(yù)算撥款，要按照《收支分類科目》編制“財政部門預(yù)算”，這是高校資金來源的收入預(yù)算；二是高校內(nèi)部根據(jù)自身的正常教學(xué)和建設(shè)而編制的“內(nèi)部預(yù)算”，這是資金用途的支出預(yù)算。[10]這兩種預(yù)算難以達(dá)成一致，暴露出高校預(yù)算和政府部門預(yù)算之間無法對接的矛盾。2018年9月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)，可見政府已經(jīng)著力化解這種預(yù)算與報銷制度的管理困境。

（二）公平與效率之間的緊張博弈

時下高校在公平與效率之間的博弈主要體現(xiàn)為由科研管理體制導(dǎo)致的人才集聚問題，即什么樣的人才被引入“雙一流”建設(shè)高校予以重點(diǎn)關(guān)照，如圖3所示。

圖3 人才集聚中的公平度失衡

第一，C刊導(dǎo)向的科研晉升體系導(dǎo)致教學(xué)與智庫建設(shè)的發(fā)展受限。調(diào)查顯示，96.2%的科教輔助人員為了達(dá)到職稱晉升要求而發(fā)論文，62.1%的大學(xué)教師、44.9%的科學(xué)研究人員在各種形式的科研成果中最看重論文[11]，在人文社會科學(xué)領(lǐng)域也存在類似情況。這種實(shí)際工作中的“唯職稱和唯論文”傾向，與國家強(qiáng)調(diào)的“去唯論文、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎項”的精神是背道而馳的，也不利于資政建言的成果轉(zhuǎn)化。在很多高校，教師職稱晉升多以論文為主要指標(biāo)，一定程度上制約了高校智庫的發(fā)展。

第二，稅收新政導(dǎo)致教學(xué)科研人員稅負(fù)增加。2018年10月起，全國職工工資稅最低起征點(diǎn)已從3500元統(tǒng)一調(diào)至5000元。這看似提高了起征點(diǎn)，但由于“單一征收”改為“綜合征收”，即知識分子、科研人員工資外的稿費(fèi)、課題收入會疊加在工資里一起計稅，至少半數(shù)以上的高校教師、科研人員很可能比稅改前交稅更多，實(shí)際收入未升反降。與此同時，物價、房價卻不斷上漲，生活成本大幅增加。這勢必會影響高等學(xué)校和科研院所中教學(xué)科研人員的“獲得感”與滿意度。

第三，考核晉升制度導(dǎo)致青年教師的教學(xué)、科研負(fù)擔(dān)過重。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前高校大量的一線教學(xué)任務(wù)是由青年教師承擔(dān)的，但職稱評價體系又以SCI和C刊論文為主要指標(biāo)。這一方面導(dǎo)致承擔(dān)大量教學(xué)任務(wù)的年輕教師難以獲得職稱上的晉升，另一方面也不利于教學(xué)與科研之間的良性互動。同時，“非升即走”的考核體系導(dǎo)致青年教師壓力巨大，“過勞死”的現(xiàn)象屢見不鮮，巨大的人才損失令人觸目驚心。1998年—2002年，清華大學(xué)實(shí)行“非升即走”試點(diǎn)，未續(xù)聘的占簽約人數(shù)的10%。[12]2014年，該校外文系講師方艷華在“非升即走”考核期臨近時，收到了來自世界各地畢業(yè)生共計50多封、4萬余字的請愿書，肯定了其在教學(xué)方面的成就，最后方艷華與校方達(dá)成一致，轉(zhuǎn)崗為職員。近期武漢大學(xué)的聘期考核中，青年教師淘汰率為97%，再度將“非升即走”的爭議激活，也有人將其視為“雙一流”建設(shè)的配套政策和高校自主權(quán)的表現(xiàn)。[13]亟須深化科研項目、人才管理、機(jī)構(gòu)評價等方面的改革，探索富有彈性的人性化管理機(jī)制。

（三）秩序與活力之間的關(guān)系失衡

政府體系與高校體系的管理制度造成了秩序與活力之間關(guān)系的失衡，如圖4所示。

第一，地域發(fā)展的不平衡導(dǎo)致人才流動失衡。在管理制度方面，當(dāng)前不少高校、科研院所紛紛采取人員派遣制、項目聘任制以及博士后流動站等方式吸引年輕人才。例如，廣東省部分高校為博士及博士后研究人員提供相當(dāng)有競爭力的薪資。同時，東部地區(qū)資源條件相對優(yōu)越的機(jī)構(gòu)常以高薪“搶人”，西部地區(qū)的人才被成批地挖走，導(dǎo)致西部高校和科研院所人才流失嚴(yán)重。為了扭轉(zhuǎn)局面，有的西部高校甚至用上百萬、上千萬科研啟動資金+住房補(bǔ)貼的政策來吸引外來人才，導(dǎo)致校內(nèi)原有的教學(xué)和科研人員心態(tài)失衡，與新引進(jìn)人才之間的矛盾加劇。人力資源和社會保障部最近有消息稱，將取消高校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人員編制。這一消息若成事實(shí)，將進(jìn)一步加劇科研事業(yè)單位之間的大規(guī)模人才流動，國家關(guān)于東、中、西部資源優(yōu)化配置、均衡梯度發(fā)展的戰(zhàn)略也將受到極大挑戰(zhàn)。

圖4 管理與治理之間的活力不足

第二，在課題導(dǎo)向制的引導(dǎo)下，科研人員的精力被消耗或誤用。臨時應(yīng)急型的科研課題越來越多，科研人員需在短期內(nèi)迅速完成，有些課題也不一定是其擅長的領(lǐng)域。煩瑣的課題經(jīng)費(fèi)報銷制度消耗了科研人員本該用于科研的寶貴精力，而且其個人收入也并沒有得到明顯提高。這容易導(dǎo)致兩個極端的結(jié)果：一是擅長申報課題的“大戶”形成資源累積，有些相近主題的研究報了好幾個課題，難以區(qū)分差異性；二是有些愿意鉆研自己感興趣領(lǐng)域的學(xué)者不再申報課題，造成與課題申報指南所列選題不切近的主題日益邊緣化。課題導(dǎo)向制不利于調(diào)動廣大科研人員的積極性和創(chuàng)造性，也無法體現(xiàn)公平與效率相統(tǒng)一的激勵原則。

第三，參公的管理辦法影響了科研人員學(xué)術(shù)視野的拓展和學(xué)術(shù)水平的提升。調(diào)研顯示，當(dāng)下大多數(shù)科研事業(yè)單位對于科研人員出國參加科研活動和學(xué)術(shù)交流的管理規(guī)定參照的是黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員管理制度。這導(dǎo)致科研人員（尤其是“雙肩挑”領(lǐng)導(dǎo)人員）出國開展學(xué)術(shù)交流受到過多不必要的規(guī)定限制。在有些高校和科研單位，“雙肩挑”領(lǐng)導(dǎo)人員每年只能出訪一次，超過一次須特批。這不僅浪費(fèi)了寶貴的財政科研經(jīng)費(fèi)，也不符合科研發(fā)展的規(guī)律，不僅不利于社會科學(xué)工作者及時了解國際形勢的變化和前沿研究領(lǐng)域的最新動態(tài)，還可能影響其為政府決策提供判斷與建議的質(zhì)量。

三、國內(nèi)外高校的創(chuàng)新實(shí)踐與經(jīng)驗

為了化解上述失衡狀態(tài)、有效落實(shí)一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，國內(nèi)外高校進(jìn)行了一些探索和嘗試，相關(guān)經(jīng)驗具有借鑒價值。

（一）法律政策體系保障高校自主權(quán)

其一，圍繞著“雙一流”建設(shè)，國內(nèi)已經(jīng)出臺了各類政策，但是不同政策之間的銜接與新政策的落實(shí)難免出現(xiàn)問題。有些國家采用不斷修訂和完善主導(dǎo)法律的方式，而不是頻繁頒布各類不同的法律法規(guī)，以避免相關(guān)政策間的銜接間隙。例如，韓國2013年10月出臺了《國家研究開發(fā)項目研究經(jīng)費(fèi)管理標(biāo)準(zhǔn)指南》，至2017年的4年時間內(nèi)歷經(jīng)五次修訂，旨在統(tǒng)一各類研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)的研究經(jīng)費(fèi)管理模式，確立透明、公正的研究經(jīng)費(fèi)執(zhí)行制度。在科研經(jīng)費(fèi)使用過程中，政府負(fù)責(zé)向高校或研究院提供資金，相關(guān)撥付資金由高校或研究院自行管理，權(quán)力直接下放到高校或科研院所。各個高校或科研院所根據(jù)研究計劃合理分配研究經(jīng)費(fèi)，具體分配標(biāo)準(zhǔn)需綜合考慮研究項目類型、總預(yù)算來源、研究員工資層級與貢獻(xiàn)度、研究分配和激勵約束等條件。

其二，政策靈活，允許社會力量資助創(chuàng)辦世界一流大學(xué)。2015年12月，杭州成立了非營利性高端科研機(jī)構(gòu)，以探索與國際一流科研機(jī)構(gòu)接軌的現(xiàn)代科研體制和創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式為使命，通過聘請頂級科學(xué)家、國家“千人計劃”專家等組成人才團(tuán)隊，致力于世界前沿基礎(chǔ)學(xué)科研究和博士生培養(yǎng)。2018年，教育部正式批準(zhǔn)成立西湖大學(xué)，楊振寧任校董會名譽(yù)主席，施一公任首任校長。該校主要由杭州西湖教育基金會資助，開啟了中國民間資本支持高端科學(xué)技術(shù)研究的先河，進(jìn)一步激活了社會辦學(xué)力量。

（二）政府調(diào)控高校治理結(jié)構(gòu)體系的資源整合

其一，法國“高校聯(lián)盟”的校際資源整合。法國近年來通過兩次成功的高校聯(lián)盟組合實(shí)現(xiàn)了高校國際排名的大幅上升。2016年以前，法國的一些公立科研機(jī)構(gòu)都不參加全球大學(xué)排名，在國際上的影響力有限。2016年，由巴黎高等師范學(xué)院、法國國家科學(xué)研究中心、法蘭西學(xué)院、法國巴黎高等社會科學(xué)研究學(xué)校、居里研究所等16所高校研究院重組成巴黎文理研究大學(xué)（Paris Sciences et Lettres，PSL）。這個全新的高校聯(lián)盟體系迅速發(fā)揮出規(guī)模效應(yīng)，在2017年泰晤士世界大學(xué)排名中位列第38名。與之同時崛起的還有另一個重組的高校聯(lián)盟——巴黎薩克雷大學(xué)（Universite Paris Saclay，ComUE），在2019年USNews世界大學(xué)排名中位列第30名?？梢姡咝？蒲袡C(jī)構(gòu)的聯(lián)盟化重組對于提升法國高校整體的全球競爭力有顯著影響。

其二，人文社科領(lǐng)域財政管理辦法的創(chuàng)新和試行。目前全國各地均制定了各類社會科學(xué)研究領(lǐng)域的資金管理辦法。2017-2018年，廣東省財政廳先后出臺了《關(guān)于省級財政科研項目資金撥付管理的暫行規(guī)定》和《關(guān)于省級財政社會科學(xué)研究項目資金的管理辦法》兩個配套政策文件，開啟了社科類科研人員勞務(wù)費(fèi)不設(shè)比例限制的政策[14]，即直接費(fèi)用所有開支科目均不設(shè)比例限制。目前，在社科類科研經(jīng)費(fèi)的使用中，勞務(wù)費(fèi)所占比例過低，對于人員費(fèi)的使用還存在很多限制。上海市在“雙一流”建設(shè)中實(shí)行“一校一策”，2016年啟動試點(diǎn)計劃，由上海大學(xué)等試點(diǎn)學(xué)校按需提出建設(shè)資金和資源需求[15]，有利于調(diào)動科研人員積極性。

其三，基本工資占主導(dǎo)，績效工資僅起調(diào)劑作用。歐美等發(fā)達(dá)國家的科研財政投入多用于基本工資領(lǐng)域，可以充分保障科研人員在國內(nèi)過上體面的生活，績效工資作為一種獎勵僅占2%-10%。這樣的制度設(shè)計旨在防止科研機(jī)構(gòu)和人員為了經(jīng)濟(jì)利益而將主要精力用于創(chuàng)收，以至于偏離組織定位和使命目標(biāo)、損害公益性科研活動。近年來，國內(nèi)在績效工資的管理方面開始改變總量核定制度，重慶、浙江、山西、江西、上海等地已經(jīng)著手進(jìn)行事業(yè)單位績效工資改革的創(chuàng)新探索。如浙江的“績效工資總量+X”管理模式①，對于承擔(dān)國家級和省級重大項目的高端科研人員，可以實(shí)行年薪制、協(xié)議工資制和項目工資制；上海市政府印發(fā)《上海市激發(fā)重點(diǎn)群體活力帶動城鄉(xiāng)居民增收實(shí)施方案》，在這方面也進(jìn)行了創(chuàng)新改進(jìn)。目前我國的整體改革趨勢也是上調(diào)基本工資。

（三）高校治理體系注重發(fā)揮科研主體的能動性

其一，借鑒日本“教授治?！钡墓芾碇贫取Ｔ谠绲咎锎髮W(xué)的科研管理中，“教授會”發(fā)揮了很大的作用。具體而言，由教授組成的委員會對學(xué)校的科研管理制度和人事聘任進(jìn)行協(xié)商決定，行政管理學(xué)術(shù)的強(qiáng)度被相應(yīng)地弱化。②報銷主要通過庶務(wù)課來統(tǒng)籌管理，沒有嚴(yán)格的審計程序，但有嚴(yán)格的懲戒制度。一旦發(fā)現(xiàn)弄虛作假，作假者將無法在學(xué)術(shù)界繼續(xù)生存。不同于目前中國高校中教授治學(xué)的主導(dǎo)模式，可以采用治學(xué)為主、治校為輔的多元發(fā)展模式。

中國也開始對教授職稱評審制度進(jìn)行改革。2019年，北京市人力資源和社會保障局將教授職稱評審從“評論文”改為“評成果”，增添了將精品課程納入職稱評定成果等新舉措。教授職稱不再是“終身制”，對于鼓勵高校教師投身教學(xué)有重大意義。

其二，創(chuàng)新科研管理機(jī)制改革。一是“學(xué)部制”改革。以北京大學(xué)（1999年）、浙江大學(xué)（2009年）為代表的學(xué)部制改革，其主旨是在高校和學(xué)院兩個層級之間增加“學(xué)部”一級的學(xué)術(shù)組織或一級管理機(jī)構(gòu)，以期實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和共享，為學(xué)術(shù)研究提供開放平臺。二是“大部制”改革。如山東大學(xué)、沈陽師范大學(xué)實(shí)行的職能部門大部制改革，將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的部門予以集中或整合，以期通過職能明確、責(zé)任劃分以及扁平組織架構(gòu)建立服務(wù)高效型的高校行政管理組織體系。[16]華東師范大學(xué)在上述兩類部制的基礎(chǔ)上組建了教育學(xué)部、經(jīng)管學(xué)部、規(guī)劃部和書院等。三是監(jiān)測取代評價，給予人才和項目穩(wěn)定成長期。上海2014年啟動的“高峰高原計劃”，預(yù)計2015-2017年共投入36億元專項經(jīng)費(fèi)，率先對接“雙一流”建設(shè)。該計劃致力于建設(shè)高原“學(xué)科群”，打破單一學(xué)科優(yōu)勢的建設(shè)思路，賦予高校自主性，結(jié)合國際標(biāo)準(zhǔn)，提出投入總量、結(jié)構(gòu)需求和建設(shè)方案，再由相關(guān)教育、財政部門組織國內(nèi)外同行專家進(jìn)行合理性論證。每個投入周期為三年，期間只監(jiān)測不評價，只調(diào)增不調(diào)減支持對象，將50%的經(jīng)費(fèi)用于高端人才和團(tuán)隊的引進(jìn)和培養(yǎng)，推動“高原”上崛起“高峰”。[15]由此可見，通過部門整合來優(yōu)化資源配置、提升服務(wù)效率是管理體制改革的重要抓手。

其三，地方探索創(chuàng)設(shè)新型特色高校。例如，上海市與中科院攜手重點(diǎn)打造的新型大學(xué)——上海科技大學(xué)，致力于建設(shè)成像法國巴黎高等師范學(xué)院那樣的小規(guī)模、高水平、國際化大學(xué)。在學(xué)者引進(jìn)方面，全球聘任一流學(xué)者從事前沿性、戰(zhàn)略性研究；在人才培養(yǎng)模式方面，結(jié)合中華文明優(yōu)秀的歷史傳統(tǒng)，采用“書院+學(xué)院”的協(xié)同培養(yǎng)體制[15]，注重創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)課程和專業(yè)基礎(chǔ)課程；在決策機(jī)制方面，設(shè)立了有決策權(quán)的校務(wù)委員會、教授委員會和精簡的行政管理架構(gòu)，是“雙一流”建設(shè)過程中的創(chuàng)新嘗試。

四、關(guān)于高?？蒲泄芾頇C(jī)制改革的若干思考

由于各國國情不同，對于科研機(jī)構(gòu)管理的制度傳統(tǒng)也不一樣，其他國家的某些經(jīng)驗不一定適用于當(dāng)代中國。據(jù)研究，目前我國財政對科研的資助模式主要是多層次分類資助模式，在政府縱向?qū)蛹夑P(guān)系上形成層級式資助。[17]結(jié)合中國的特有國情和當(dāng)前所面臨的困境，圍繞著結(jié)構(gòu)-因素-關(guān)系這條主線，對于我國高?？蒲泄芾頇C(jī)制改革提出三方面的建議。

（一）實(shí)現(xiàn)財政投入與監(jiān)管的動態(tài)管理

其一，在經(jīng)營權(quán)利方面，進(jìn)一步解放思想，適度放開公益機(jī)構(gòu)辦學(xué)。不同于歐美國家的薪酬制度，中國科研事業(yè)單位人員的績效工資占總收入的30%-60%[18]，基本工資過低。如果再禁止其營利性質(zhì)的活動或限制科研事業(yè)單位的知識服務(wù)收入，科研人員的工資又難以維持基本生活所需，難免會在工作之外從事“打工”行為，反而更不利于科研產(chǎn)出。事實(shí)上，科研機(jī)構(gòu)的公益性不會因為營利收入而有所弱化，甚至其公益能力還有可能進(jìn)一步增強(qiáng)。例如，當(dāng)前公益慈善組織等非營利組織的經(jīng)營所得可以用于非營利的項目運(yùn)作和機(jī)構(gòu)再發(fā)展，不用于分配，這樣可以保持其公益屬性。因此，應(yīng)認(rèn)可和鼓勵公益一類事業(yè)單位通過知識服務(wù)從事經(jīng)營性活動，同時要求其收入所得必須用于機(jī)構(gòu)再發(fā)展或公益類科研基金設(shè)置。

其二，在考核機(jī)制方面，實(shí)行分類管理，推動落實(shí)彈性考核制度。近年來，《人力資源社會保障部關(guān)于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》《深化科技體制改革實(shí)施方案》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠信建設(shè)的若干意見》《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機(jī)構(gòu)評估改革的意見》等一系列重要政策文件的出臺，極大地賦予了科研機(jī)構(gòu)和科研人員在人、財、物方面的自主支配權(quán)。但在具體運(yùn)作過程中，傳統(tǒng)管理理念的頑固導(dǎo)致改革的阻力仍然很大，科研人員的積極性和活力仍未被真正激發(fā)，如“三年非升即走”或轉(zhuǎn)崗等制度給青年教師造成了很大壓力。建議針對不同科研領(lǐng)域進(jìn)行分類管理，對于國家和社會發(fā)展急需的前沿和基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，應(yīng)允許和鼓勵更長的發(fā)展周期，以待厚積薄發(fā)的高水平科研成果出現(xiàn)。

其三，在評價標(biāo)準(zhǔn)方面，打破單一評價標(biāo)準(zhǔn)，倡導(dǎo)“目標(biāo)導(dǎo)向”的評價體制。建議賦予項目負(fù)責(zé)人更大的科研決策權(quán)和資源配置權(quán)，圍繞創(chuàng)新成果這一核心目標(biāo)，以實(shí)際貢獻(xiàn)作為重要參照，引導(dǎo)和激發(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造性。《國家自然科學(xué)基金委員會關(guān)于國家自然科學(xué)基金資助項目管理的補(bǔ)充通知》（國科金發(fā)財〔2018〕88號）已經(jīng)開始了這方面的有益探索。該文件規(guī)定，直接經(jīng)費(fèi)中除設(shè)備費(fèi)外，其他科目預(yù)算調(diào)整權(quán)全部下放給依托單位，項目結(jié)余資金由依托單位統(tǒng)籌安排，專門用于基礎(chǔ)研究的直接支出。人文社科領(lǐng)域可借鑒自然科學(xué)領(lǐng)域的做法，嘗試將相關(guān)權(quán)力下放給依托單位。此外，2018年印發(fā)的《中央高校捐贈配比專項資金管理辦法》對西部和東北地區(qū)的中央高校實(shí)行政策傾斜。在西湖大學(xué)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步鼓勵民間資本進(jìn)入高校支持體系，以緩解地方財政對于“雙一流”建設(shè)的資助困境。

（二）推動政府與高校治理結(jié)構(gòu)體系之間的有效互動

其一，在人文社科人才培育機(jī)制建設(shè)方面，對于一些冷門“絕學(xué)”、中國古典文化精髓等短期內(nèi)不能產(chǎn)生明顯經(jīng)濟(jì)和社會價值的領(lǐng)域，建立人才遴選機(jī)制，選拔出真正有思想、耐得住寂寞、坐得住冷板凳的人才，尤其是青年人才，進(jìn)行長期大力投入。目前相關(guān)領(lǐng)域的人才可能不適應(yīng)項目制的選拔方式，往往缺乏項目經(jīng)費(fèi)。有學(xué)者建議采用科研進(jìn)展報告考核和中長期科研成果考核相結(jié)合的方式，以切實(shí)破除“四唯”，積極培育青年科研人員深厚的人文底蘊(yùn)，遵循人文社會科學(xué)自身的發(fā)生、發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)造出有長久生命力的科研成果，樹立中華民族的文化自信。

其二，在課題經(jīng)費(fèi)管理方面，對課題經(jīng)費(fèi)報銷實(shí)行抓大放小、松弛有度的管理，將管理重心放在大筆支出的真實(shí)性審核上。今年9月，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，對于復(fù)合預(yù)算的部分放松審核。目前科研課題的經(jīng)費(fèi)報銷很難，而且需要重重審核。整理發(fā)票耗費(fèi)了科研人才過多的時間和精力，同時也加重了財務(wù)人員的負(fù)擔(dān)，還可能催生代開發(fā)票等“尋租行為”。建議適度放開間接經(jīng)費(fèi)比例，同時引入社會化監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行透明化運(yùn)作。另外，對高校教師、科研人員的稿酬所得、技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得實(shí)行免稅，對于高智力性報酬實(shí)行免稅或設(shè)定較高免稅額度，而不應(yīng)該采用累進(jìn)稅制。

其三，在整合資源方面，建構(gòu)跨界科研資源整合創(chuàng)新平臺，優(yōu)化資源配置模式，有效整合科研資源。為了化解科研資源分散、重復(fù)與閑置等問題，建議對全國各地科研機(jī)構(gòu)的核心研究領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)計，按地域、行業(yè)和專業(yè)分工進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)資源共享平臺建設(shè)，將分散、封閉、閑置的資源進(jìn)行集聚，對其中的領(lǐng)軍科研機(jī)構(gòu)予以政策保障，組建跨學(xué)科、跨機(jī)構(gòu)的專家小組，形成優(yōu)勢資源的聚合效應(yīng)。

其四，在驅(qū)動創(chuàng)新方面，調(diào)動政府、科研機(jī)構(gòu)和社會組織等多元主體的積極性，聯(lián)動融入科研事業(yè)單位改革，推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新和創(chuàng)新能力提升。當(dāng)前一些高校結(jié)合自身的科研方向注冊社會組織（如民非和公益基金），既有助于提升學(xué)術(shù)影響力，也有利于吸引社會資本。如浙江省新近出臺的《浙江省事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作實(shí)施方案》規(guī)定：“到2020年底，事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作全面推開，由公益二類事業(yè)單位承擔(dān)并且適宜由社會力量提供的服務(wù)事項，全部轉(zhuǎn)為通過政府購買服務(wù)方式提供?！边@將更多地發(fā)揮市場對資源配置的促進(jìn)作用。建議鼓勵企業(yè)和慈善組織資助公益類科研機(jī)構(gòu)，支持高校教育基金會積極資助科研創(chuàng)新，推動政府購買公共服務(wù)改革，并在更多省市試行推開，以政府購買服務(wù)方式支持公益類科研單位成長。

（三）構(gòu)建符合國際規(guī)則的高校治理結(jié)構(gòu)體系

其一，“教授委員會”參與治校。通過完善高校法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的制約與協(xié)調(diào)，以內(nèi)控機(jī)制來實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)助等政策目標(biāo)。建議構(gòu)建以事定費(fèi)、購買服務(wù)、專項補(bǔ)助相結(jié)合的財政補(bǔ)助機(jī)制，并賦予高校、科研院所相應(yīng)的自主權(quán)，結(jié)合各機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，組建“教授委員會”參與財務(wù)管理，本著尊重科研人員的原則，建立雙向信任機(jī)制，放寬報銷審核程序，同時建立對弄虛作假行為的嚴(yán)懲機(jī)制。

其二，在監(jiān)督管理方面，強(qiáng)化科研倫理與誠信體系建設(shè)，完善多元監(jiān)督管理模式。針對量化指標(biāo)體系過于強(qiáng)調(diào)科研積分和績效考核的問題，建議加大對科研倫理和道德誠信的考核力度。在強(qiáng)化師風(fēng)師德建設(shè)的同時，應(yīng)對高校教師、科研人員的職業(yè)操守實(shí)行負(fù)面清單考核制，如學(xué)術(shù)造假、論文買賣等行為均應(yīng)納入負(fù)面清單。尤其是智庫類科研機(jī)構(gòu)對于涉密文件和技術(shù)的保密要求更高，更應(yīng)該接受公眾監(jiān)督，遏制相關(guān)領(lǐng)域不良風(fēng)氣的蔓延，“雙一流”名單上的高校更應(yīng)該在相關(guān)領(lǐng)域做出表率。

其三，在資金來源方面，鼓勵民間資本資助“雙一流”建設(shè)。2016年《中華人民共和國慈善法》開啟了慈善信托元年?！按壬浦袊本W(wǎng)站的最新數(shù)據(jù)顯示，目前命名中含有“教育”的15單慈善信托總資產(chǎn)已達(dá)3864萬元。慈善目標(biāo)中包含促進(jìn)教育發(fā)展的慈善信托還有很多，如國投泰康信托2016年真愛夢想1號教育慈善信托、“上善”系列上信海亮中西部地區(qū)教育助學(xué)慈善信托、光大信托－泰晤士教育慈善信托、新華信托·華恩5號西藏民族教育扶貧慈善信托等。今后可以鼓勵慈善信托資助“雙一流”建設(shè)，尤其是資助中西部貧困地區(qū)的大學(xué)發(fā)展，開設(shè)具有少數(shù)民族特色的一流學(xué)科。這樣既可以減輕政府的財政壓力，也可以加強(qiáng)高校和慈善組織、企業(yè)之間的合作互信關(guān)系。

綜上所述，高?？蒲泄芾頇C(jī)制改革的核心點(diǎn)在于建構(gòu)以科研人員為中心、多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)化治理平臺，充分激發(fā)人才的積極性和能動性。針對目前層級式的資金撥付與管理方式，建議打通和拓寬橫向?qū)用娴纳鐣Y金來源渠道以及社會公眾監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)化節(jié)點(diǎn)。鼓勵慈善組織以捐贈基金資助學(xué)術(shù)科研，以緩解政府財政壓力，稀釋企業(yè)對于科研的營利化誘導(dǎo)，形成政府-高校-慈善組織圈層聯(lián)動與互動的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。

注釋

①“績效工資總量+X”：對高層次人才、科研經(jīng)費(fèi)績效、科技成果轉(zhuǎn)化、承擔(dān)橫向項目、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等五個“X”項目進(jìn)行專項激勵，并明確這些激勵政策主要用于人員獎勵分配，均不納入單位績效工資總量。

②管理方式強(qiáng)調(diào)科研人員的自我管理，使其更能深切體會科研的難處，所以相關(guān)制度運(yùn)作較符合科研工作者的需求?？蒲薪?jīng)費(fèi)主要由各個高校自主進(jìn)行管理，標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、規(guī)范化的報銷管理充分體現(xiàn)了對科研工作者的信任。