論“雙一流”政策執(zhí)行的阻礙因素及其優(yōu)化路徑
——基于政策工具理論的分析框架

孫科技

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

一、問題的提出

改革開放以來，隨著中央政府一系列相關(guān)政策的出臺，我國高等教育事業(yè)取得了舉世矚目的成就。據(jù)統(tǒng)計，2017年我國高等教育毛入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到45.7%，各類高等教育在學(xué)總規(guī)模為3779萬人，其中，普通本?？圃谛Ｉ?753.59萬人，在學(xué)研究生263.96萬人，成人本?？圃谛Ｉ?44.14萬人。[1]然而，和世界一流大學(xué)相比，我國大學(xué)無論是在治理結(jié)構(gòu)，還是在人事制度、人才培養(yǎng)機(jī)制等方面均受到一定的制約。對于大學(xué)發(fā)展來說，能否抓住這個契機(jī)全面深化改革，最終實現(xiàn)大學(xué)發(fā)展模式的突破，將是一個極大的挑戰(zhàn)。[2]2015年10月24日，國務(wù)院頒布《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），強(qiáng)調(diào)建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科（即“雙一流”政策），從而“實現(xiàn)我國從高等教育大國到高等教育強(qiáng)國的歷史性跨越”。2017年1月27日，教育部等部門聯(lián)合發(fā)布《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實施辦法（暫行）》（以下簡稱《實施辦法》），制定了較為詳細(xì)的“雙一流”政策執(zhí)行方案。

教育政策執(zhí)行活動是促使教育政策方案設(shè)計轉(zhuǎn)化為教育政策結(jié)果和影響的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。教育政策執(zhí)行的本質(zhì)是政策執(zhí)行主體通過選擇與使用一定的政策工具（policyinstruments），將某項教育政策方案付諸具體的實施活動，進(jìn)而實現(xiàn)教育政策目標(biāo)的發(fā)展過程。恰如呂志奎教授所言，“當(dāng)政策制定以后，影響政策有效執(zhí)行的一個關(guān)鍵因素，就是能否選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ摺盵3]。由此可知，如何選擇與合理使用一定的政策工具直接決定了“雙一流”政策目標(biāo)能否順利實現(xiàn)。那么，在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，政府主要使用了哪些政策工具？這些政策工具的組合配置是否合理？推動“雙一流”政策執(zhí)行的有效策略是什么？本研究從當(dāng)前我國“雙一流”政策的執(zhí)行現(xiàn)狀出發(fā)，參考政策工具理論，旨在探索“雙一流”政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑，以期為促進(jìn)我國“雙一流”建設(shè)提供政策建議。

二、研究綜述及分析框架

（一）研究綜述

近年來，將政策工具理論應(yīng)用于高等教育領(lǐng)域的研究愈來愈多。譬如，吳合文以英格拉姆（H.M.Ingram）和施耐德（Schneider）的政策工具分類理論為分析框架，系統(tǒng)探討了我國高等教育權(quán)威工具、能力工具、激勵工具、符號和規(guī)勸工具以及學(xué)習(xí)工具運用的特點及存在的問題。[4]張端鴻等學(xué)者根據(jù)豪利特（M.Howlett）和拉米什（M.Ramesh）的政策工具分類，對1985年以來我國主要的高等教育政策進(jìn)行文本分析，歸納了強(qiáng)制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具的應(yīng)用特征。[5]師玉生和林榮日基于豪利特的政策工具分類及其選擇框架，重點討論了“國家行政能力”與“政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度”對于我國普通高校本科教學(xué)評估制度改革中政策工具選擇的影響。[6]也有學(xué)者嘗試運用政策工具理論分析我國“雙一流”建設(shè)問題。例如，習(xí)勇生認(rèn)為“政策工具屬性”、“政策問題和目標(biāo)”及“政策網(wǎng)絡(luò)”是影響“雙一流”政策工具選擇的核心因素，并且提出了優(yōu)化政策工具組合等政策建議。[7]徐赟則根據(jù)麥克唐納和艾莫爾（Elmore）的政策工具分類，全面討論了“雙一流”建設(shè)中的命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸告工具的使用現(xiàn)狀及其改進(jìn)策略。[8]彭華安結(jié)合豪利特的政策工具分類與“雙一流”建設(shè)要素，構(gòu)建了“雙一流”政策工具分析的二維框架，然后通過文本分析梳理出“雙一流”建設(shè)中存在的問題，進(jìn)而提出相應(yīng)的政策建議。[9]綜上，不同學(xué)者基于政策工具的不同分類及其選擇與組合策略，對我國高等教育領(lǐng)域尤其是“雙一流”建設(shè)問題進(jìn)行了深入分析。

（二）分析框架

基于上述學(xué)者的研究，本文根據(jù)豪利特和拉米什的政策工具分類，并參考布雷塞爾斯（Hans Th.A.Bressers）的政策工具選擇綜合模型，構(gòu)建了“雙一流”政策執(zhí)行的分析框架（如圖1）。首先，將政策工具劃分為三種類型，即強(qiáng)制性政策工具（包括財政撥款、制定規(guī)則、禁令、管制等）、自愿性政策工具（包括市場工具、家庭和社區(qū)、志愿者組織等）、混合型政策工具（包括信息公開、信息傳遞、勸誡等）[10]144-169，然后對“雙一流”政策執(zhí)行過程中的政策工具進(jìn)行闡釋；其次，基于上述政策工具分類，并借鑒布雷塞爾斯關(guān)于政策行為者之間的網(wǎng)絡(luò)特征尤其是“相互關(guān)聯(lián)性”與“連貫性”之于政策工具選擇影響的理論模型[11]，對“雙一流”政策執(zhí)行的阻礙因素進(jìn)行分析；第三，結(jié)合“雙一流”政策執(zhí)行過程中的政策工具闡釋與阻礙因素分析，探索“雙一流”政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑。

圖1 基于政策工具理論的“雙一流”政策執(zhí)行分析框架

三、“雙一流”政策執(zhí)行過程中的政策工具闡釋

（一）財政撥款，重視資源投入

政府通過財政撥款的形式，為“雙一流”政策執(zhí)行活動提供資源保障，充分使用了強(qiáng)制性政策工具。財政撥款作為高校經(jīng)費來源的重要渠道之一，可以調(diào)動各類高校進(jìn)行“雙一流”建設(shè)的積極性，是政府使用最為頻繁的政策工具。按照《總體方案》要求，《實施辦法》規(guī)定中央財政與地方財政分別負(fù)責(zé)中央和地方高?！半p一流”建設(shè)所需經(jīng)費，并且中央財政還為地方高校發(fā)展提供相關(guān)資金和引導(dǎo)支持。《實施辦法》頒布以后，地方政府紛紛加大財政資助力度，以促進(jìn)“雙一流”政策的有效執(zhí)行。據(jù)統(tǒng)計，在已出臺的23份“雙一流”政策實施方案中，有11個?。▍^(qū)、市）提出了財政資助，總額在400億元左右。其中，北京市預(yù)計投入100億元用于高校高精尖創(chuàng)新中心建設(shè)；廣東省省市兩級財政3年計劃投入超100億元用于“雙一流”建設(shè)；山東省將在“十三五”期間撥款50億元支持“雙一流”建設(shè)；上海市投入36億元用于推行“高峰高原”學(xué)科建設(shè)計劃；河南省則投入31億元打造“一流學(xué)科”；河北省預(yù)計5年撥款25億元支持“雙一流”建設(shè)；作為西部欠發(fā)達(dá)省份的寧夏，也將從2017年到2020年，增加高等教育專項資金2億元。[12]總之，財政撥款作為一種典型的強(qiáng)制性政策工具，可為“雙一流”政策執(zhí)行提供必要的經(jīng)費保障。

（二）制定規(guī)則，完善工作機(jī)制

無論是中央政府頒布的《總體方案》和《實施辦法》，還是各?。▍^(qū)、市）相繼出臺的具體實施方案，大都通過設(shè)置“基本原則”“保障措施”“組織實施”等標(biāo)準(zhǔn)，運用強(qiáng)制性政策工具，規(guī)范“雙一流”政策執(zhí)行活動，從而促進(jìn)“雙一流”建設(shè)目標(biāo)的順利實現(xiàn)。例如，《總體方案》和《實施辦法》通過設(shè)置“雙一流”建設(shè)的基本原則和保障措施，對政策執(zhí)行過程中的思想路線、政策目標(biāo)、激勵機(jī)制、改革措施以及社會支持進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。各?。▍^(qū)、市）除了制定基本原則和保障措施之外，還重視“雙一流”方案的組織實施。譬如，遼寧、河北、安徽、湖北和湖南等省出臺的“雙一流”建設(shè)方案，均重視組織實施環(huán)節(jié)，對“雙一流”政策執(zhí)行過程中的合作分工、運行程序、資源整合、創(chuàng)新支持以及績效管理等做出了全面規(guī)定。

此外，制度建設(shè)作為規(guī)則制定的一種表現(xiàn)形式，在“雙一流”政策執(zhí)行中發(fā)揮著重要作用?！犊傮w方案》強(qiáng)調(diào)社會參與機(jī)制建設(shè)的重要性，通過不斷完善社會支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機(jī)制、理事會制度、與行業(yè)企業(yè)密切合作的模式以及協(xié)調(diào)合作的有效機(jī)制等制度建設(shè)來規(guī)范“雙一流”政策的執(zhí)行活動。江西省通過改善經(jīng)費使用機(jī)制、人事制度、國際交流審批制度和科技創(chuàng)新激勵機(jī)制，為轄區(qū)內(nèi)“雙一流”政策執(zhí)行提供制度保障。海南省則重視高校治理體系改革，通過完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、高校章程落實機(jī)制、民主管理和監(jiān)督機(jī)制以及高校理事會（董事會）制度，確保“雙一流”政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

（三）績效管理，優(yōu)化資源配置

績效管理（performance management）是利用績效信息進(jìn)行資源配置和優(yōu)先順序安排的管理過程，一般包括績效評估、績效衡量和績效追蹤三個環(huán)節(jié)。[13]作為一種自愿性政策工具，績效管理能夠通過政策執(zhí)行活動的效率監(jiān)控和動態(tài)調(diào)整進(jìn)而達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的?！犊傮w方案》明確提出“以績效為杠桿”，強(qiáng)化“雙一流”政策執(zhí)行活動的績效管理和動態(tài)支持，“突出績效導(dǎo)向，形成激勵約束機(jī)制”，通過績效評估衡量“雙一流”建設(shè)質(zhì)量，根據(jù)評估結(jié)果“動態(tài)調(diào)整支持力度”，并且通過績效跟蹤來對“雙一流”建設(shè)過程“實施動態(tài)監(jiān)測”?！秾嵤┺k法》則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)過程管理，實施動態(tài)監(jiān)測”，開展中期和期末績效追蹤，通過構(gòu)建績效動態(tài)跟蹤監(jiān)測機(jī)制，加大“雙一流”建設(shè)經(jīng)費的動態(tài)支持力度，逐步淘汰“雙一流”建設(shè)過程中出現(xiàn)重大問題、不具備建設(shè)條件且經(jīng)過整改以后仍無改善的高校和學(xué)科，從而提高“雙一流”政策執(zhí)行活動的實效。從各?。▍^(qū)、市）出臺的“雙一流”政策執(zhí)行方案來看，也都將績效管理作為“雙一流”建設(shè)的基本原則之一。比如，廣西壯族自治區(qū)就把績效評估融入“雙一流”建設(shè)過程，以三年、五年為期分別進(jìn)行中期評估和期末考核驗收，并根據(jù)評估結(jié)果重新確立新一輪“雙一流”建設(shè)范圍。山東省則實行年度報告、三年中期評估和五年期滿考核的績效管理方式，對轄區(qū)內(nèi)高校“雙一流”建設(shè)進(jìn)行評價考核，并依據(jù)評價結(jié)果實行滾動建設(shè)和退出相結(jié)合的績效激勵機(jī)制。

（四）信息公開，促進(jìn)交流與合作

信息公開在豪利特與拉米什的工具圖譜中位于混合型政策工具之列，屬于信息和勸誡的范疇?！半p一流”政策執(zhí)行過程中，信息公開政策工具的運用主要體現(xiàn)在兩個方面。首先，中央和地方政府積極制定并及時公布“雙一流”政策執(zhí)行方案，合理使用信息工具。國務(wù)院頒布《總體方案》，對“雙一流”建設(shè)的“指導(dǎo)思想”“基本原則”“總體目標(biāo)”“建設(shè)任務(wù)”等進(jìn)行了明確界定。隨后，教育部等部門出臺《實施辦法》，進(jìn)一步闡述了“雙一流”建設(shè)的“遴選條件”“遴選程序”“支持方式”“動態(tài)管理”等內(nèi)容，便于公民了解“雙一流”政策執(zhí)行方案并予以監(jiān)督。2017年9月21日，教育部公布了“雙一流”建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單，不僅滿足了公民對于“雙一流”建設(shè)范圍的知情權(quán)，而且為地方政府貫徹落實“雙一流”政策提供了政策指導(dǎo)。截至目前，全國31個?。▍^(qū)、市）均出臺了“雙一流”政策執(zhí)行方案①，全面地公布了各自的總體規(guī)劃、政策目標(biāo)、支持措施以及實施程序等內(nèi)容，有利于促進(jìn)“雙一流”政策信息的公開與傳遞。

其次，“雙一流”政策執(zhí)行過程中重視搭建信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺，促進(jìn)信息交流與監(jiān)督約束?！犊傮w方案》和《實施辦法》都強(qiáng)調(diào)“雙一流”建設(shè)的信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，據(jù)此接受社會監(jiān)督和動態(tài)監(jiān)測，以便發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中存在的問題并及時予以糾正，從而確?！半p一流”政策的有效執(zhí)行。同樣地，地方政府也通過信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，促進(jìn)“雙一流”政策執(zhí)行信息的發(fā)布與傳遞。例如，山東、江蘇和海南等省著力推進(jìn)信息發(fā)布平臺建設(shè)，實時公布“雙一流”建設(shè)進(jìn)展情況，以便接受社會監(jiān)督；江西省則專門建立了“江西省有特色高水平大學(xué)和一流學(xué)科專業(yè)建設(shè)”網(wǎng)絡(luò)信息平臺，通過公布和傳遞學(xué)科專業(yè)建設(shè)的相關(guān)信息來促進(jìn)高校之間的交流并接受社會監(jiān)督。由此，信息發(fā)布與傳遞作為一種混合型政策工具，可以促進(jìn)“雙一流”建設(shè)主體間的交流。

四、政策工具理論框架下“雙一流”政策執(zhí)行阻礙因素分析

（一）政策工具的選擇和使用結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化

“雙一流”政策執(zhí)行中，政策工具的選用結(jié)構(gòu)不合理。其中，財政撥款、制定規(guī)則等強(qiáng)制性政策工具的使用過于頻繁，而自愿性和混合型政策工具的使用相對不足。毋庸置疑，強(qiáng)制性政策工具作為一種政府直接干預(yù)的政策手段，不僅程序簡單、可預(yù)見性強(qiáng)和政策成本較低[10]153，而且能夠確保政策執(zhí)行活動始終保持在政策目標(biāo)要求范圍之內(nèi)。比如，無論是《總體方案》中“總體要求”“建設(shè)任務(wù)”“改革任務(wù)”“支持措施”的規(guī)定，還是《實施辦法》里“總則”“遴選條件”“遴選程序”“支持方式”“動態(tài)管理”的設(shè)置，均體現(xiàn)出政府機(jī)關(guān)使用強(qiáng)制性政策工具對“雙一流”建設(shè)過程進(jìn)行“直接管理”?！半p一流”政策頒布以后，地方政府相繼出臺當(dāng)?shù)亍半p一流”政策執(zhí)行方案，也大都通過設(shè)置目標(biāo)、制定規(guī)則、財政撥款以及強(qiáng)化監(jiān)督等措施來確?！半p一流”政策的有效執(zhí)行。由此可知，強(qiáng)制性政策工具是政府部門使用最頻繁的“雙一流”建設(shè)手段和方法，其在“雙一流”政策執(zhí)行過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。相對而言，自愿性和混合型政策工具則明顯使用不足，例如，在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，自愿性政策工具的使用僅僅局限于各地“雙一流”建設(shè)的績效管理，對于家庭、社區(qū)和自愿性組織等其他類型的自愿性工具則鮮有涉及。同樣地，混合型政策工具的使用范圍局限在“雙一流”政策執(zhí)行信息的發(fā)布和傳遞，而說服教育、勸誡、稅收激勵以及用者付費等政策工具所發(fā)揮的作用極為有限。

強(qiáng)制性政策工具存在三方面的缺陷。首先，不利于調(diào)動執(zhí)行主體的積極性。強(qiáng)制性政策工具“允許政府做職能范圍內(nèi)的任何事情，并且?guī)缀醪唤o目標(biāo)個人、團(tuán)體或組織留下回旋的余地”[10]151，由此政策執(zhí)行主體常常因為缺乏足夠的自由裁量權(quán)而被動消極。其次，阻礙資源利用效率的提高。政府在使用強(qiáng)制性政策工具進(jìn)行資源分配的過程中，傾向于通過直接提供的方式“分蛋糕”，不重視資源利用的動態(tài)監(jiān)控與范圍調(diào)整，造成資源利用效率較低。第三，受到政府內(nèi)部關(guān)系的限制。由于強(qiáng)制性政策工具過于依賴政府直接干預(yù)，常常因為“政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能的交叉與沖突而陷入困境”[10]158。

（二）傳統(tǒng)的政策信息傳遞方式阻礙“雙一流”政策的執(zhí)行

傳統(tǒng)的政策信息傳遞方式，主要包括政策內(nèi)容信息自上而下的線性傳遞和政策執(zhí)行信息自下而上的線性傳遞兩種基本類型。首先，政策內(nèi)容信息自上而下的線性傳遞方式阻礙了“雙一流”政策的執(zhí)行。受到科層制組織模式的影響，“雙一流”政策內(nèi)容信息由中央政府向基層政府自上而下地進(jìn)行線性傳遞。由于一些執(zhí)行主體對“政策目標(biāo)和政策實質(zhì)的把握不準(zhǔn)確或執(zhí)行理念與政策目標(biāo)不相符”[14]等原因，政策內(nèi)容信息在傳遞過程中容易偏離政策目標(biāo)。“雙一流”政策執(zhí)行過程中之所以潛在“巨額投資”“重金挖人”“只重學(xué)科”“青睞排名”[15]等問題，在很大程度上源于執(zhí)行主體對“雙一流”政策的根本目的缺乏正確認(rèn)識。

另外，政策執(zhí)行信息自下而上的線性傳遞方式阻礙了“雙一流”政策的執(zhí)行。由于我國并沒有專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，中央政府出臺的教育政策主要由地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行并逐級向上匯報政策執(zhí)行情況。但是在科層制官僚模式下，地方官員的仕途升遷、獎懲完全由上級政府掌握，地方官員基于自身或部門利益的考慮，往往對自己有利的就上報，對自己不利的就隱瞞，從而阻礙中央政府對地方教育政策執(zhí)行情況的全面把握。另外，與其他大多數(shù)國家的政府層級設(shè)置情況（主要為三級或四級制）相比，我國政府層級設(shè)置過多（主要為五級制）。[16]“雙一流”政策執(zhí)行信息經(jīng)由多層篩選與過濾，容易出現(xiàn)“信息失真”問題，進(jìn)一步阻礙中央政府全面把握地方“雙一流”政策執(zhí)行實況并據(jù)此做出政策調(diào)整，最終造成“雙一流”政策執(zhí)行活動受阻。

（三）市場工具使用不當(dāng)容易背離“雙一流”政策目標(biāo)

當(dāng)前我國高校的經(jīng)費配置主要采用官僚制控制模式②，這種模式雖然有利于促進(jìn)大學(xué)組織的統(tǒng)一性和政策過程的協(xié)調(diào)性，但是也容易導(dǎo)致組織僵化和阻礙教育變革。[17]而績效管理作為一種典型的市場工具，一定程度上可以超越官僚制模式的限制，在構(gòu)建激勵約束機(jī)制和優(yōu)化高校資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。如果市場工具使用不當(dāng)，容易背離“雙一流”的政策目標(biāo)。毋庸置疑，在“雙一流”建設(shè)的過程中，重視績效管理，引入市場競爭機(jī)制，預(yù)示著我國正逐步確立以市場為導(dǎo)向的資源配置模式，該模式可以充分激發(fā)高校建設(shè)活力，從而促進(jìn)高校辦學(xué)水平的提升。[18]然而，建立在績效評估基礎(chǔ)上的財政支持方式，很容易引發(fā)地方政府的數(shù)字恐慌和績效焦慮，進(jìn)一步誘導(dǎo)高校有意或無意的“造數(shù)運動”[19]。例如，一些地方政府和高校在“雙一流”建設(shè)中片面地追求進(jìn)入世界和國內(nèi)一流大學(xué)行列的高校數(shù)量、進(jìn)入基本科學(xué)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫（ESI）和全國排名第一的學(xué)科規(guī)模、“兩院院士”和“長江學(xué)者”等高端人才數(shù)量以及國際權(quán)威期刊發(fā)表論文篇數(shù)等硬性指標(biāo)，忽視高等教育整體實力的提升，最終與“雙一流”政策目標(biāo)相左。

由《總體方案》可知，中央政府適時出臺“雙一流”政策，旨在通過我國高等教育整體水平的提升，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與提高國際競爭力，從而“為實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興提供有力支撐”。但是，部分地方政府和高校在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，片面地解讀中央教育政策，將績效管理工具視為“雙一流”政策目標(biāo)的量化比較，阻礙了“大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、院校中立、學(xué)術(shù)責(zé)任”[20]的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，最終偏離了“雙一流”政策目標(biāo)。正如一位學(xué)者所言：“如果我們不能正確認(rèn)識績效工具的作用，那么諸多大學(xué)將會在‘雙一流’建設(shè)的名義下失去合法性基礎(chǔ)，并且與‘雙一流’政策目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。”[21]

（四）政策工具選擇受到政策網(wǎng)絡(luò)主體間關(guān)系的影響

“雙一流”政策執(zhí)行過程涉及多元政策主體，主要包括各級各類政府、高校、非政府組織以及行業(yè)企業(yè)等群體。它們縱橫交織在一起，形成一個復(fù)雜的政策網(wǎng)絡(luò)。其中，由于受到“理性經(jīng)濟(jì)人”屬性和行政區(qū)劃思想的影響，中央政府與地方政府之間、同級地方政府之間以及政府與行業(yè)企業(yè)組織之間的“雙一流”政策執(zhí)行活動的出發(fā)點不同，政策目標(biāo)或多或少地存在一些沖突；而地方政府與其轄區(qū)內(nèi)高校之間、政府與非政府組織之間的目標(biāo)一致性較高，它們之間的關(guān)系具有較強(qiáng)的“連貫性”。就“相互關(guān)聯(lián)性”而言，中央政府與地方政府之間、地方政府與其轄區(qū)內(nèi)高校之間能夠積極地交流與協(xié)商，具有較強(qiáng)的“相互關(guān)聯(lián)性”。比如，中央政府對地方政府“雙一流”政策執(zhí)行活動的監(jiān)督與評估，或者地方政府逐級向上遞交“雙一流”政策執(zhí)行報告等，都能夠增加兩者之間交流的機(jī)會，因此中央政府與地方政府之間的“相互關(guān)聯(lián)性”較強(qiáng)。同樣地，地方政府與其轄區(qū)內(nèi)高校之間也經(jīng)常進(jìn)行交流，共同致力于轄區(qū)內(nèi)高校的發(fā)展。但是，由于受到縱向權(quán)力運行機(jī)制、行政區(qū)行政思想和全能政府文化的影響，同級地方政府之間、各類高校之間、政府與行業(yè)企業(yè)之間則缺乏充分的交流與合作，“相互關(guān)聯(lián)性”較弱，不利于政策資源整合與成功經(jīng)驗傳遞，從而阻礙“雙一流”政策執(zhí)行合力的形成。

五、政策工具理論框架下“雙一流”政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑

（一）優(yōu)化政策工具選用組合結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政策工具間的優(yōu)勢互補(bǔ)

在政策工具的選擇和使用結(jié)構(gòu)方面，吉爾霍德極力反對將不同類型的政策工具結(jié)合起來加以應(yīng)用，原因在于很難正確區(qū)分不同政策工具之間的差異。[11]23顯然，這種因為政策工具區(qū)分難度較大而否認(rèn)政策工具之間組合應(yīng)用價值的理論是片面的，政策工具結(jié)合可以避免單一政策工具所潛在的局限性[11]24。在“雙一流”政策執(zhí)行中，政府使用強(qiáng)制性政策工具，充分發(fā)揮財政資源和規(guī)則制定對“雙一流”建設(shè)的保障作用，可以促進(jìn)“雙一流”政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)。但是，從政策問題的屬性、政策工具的特征以及利益相關(guān)群體間關(guān)系的復(fù)雜性來看，“雙一流”政策執(zhí)行過程中需要綜合使用多種政策工具，進(jìn)而“優(yōu)化‘雙一流’政策工具之間的組合配置”[8]。

首先，單憑政府并不能有效地解決“雙一流”建設(shè)問題?！半p一流”建設(shè)問題相當(dāng)棘手，涉及中央政府與地方政府、同級地方政府、政府與高校、政府與行業(yè)企業(yè)等行為主體之間的交流與合作。因此，該政策在執(zhí)行過程中，需要綜合使用多種類型的政策工具，尤其要充分發(fā)揮自愿性和綜合型政策工具的作用，通過不同的方式整合行為主體的力量。其次，每一種類型的政策工具兼具優(yōu)點和不足?！半p一流”政策執(zhí)行中綜合使用多種政策工具，可以實現(xiàn)不同類型政策工具之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，從而提高“雙一流”政策執(zhí)行質(zhì)量。第三，“雙一流”政策執(zhí)行中涉及的相關(guān)利益主體比較多元?！半p一流”政策執(zhí)行過程涉及各級政府、高校、非政府組織和行業(yè)企業(yè)等多元相關(guān)利益群體，除了使用強(qiáng)制性政策工具以規(guī)范利益主體的行為以外，還需要通過信息發(fā)布和傳遞、交流協(xié)商以及自愿性組織活動等混合型和自愿性政策工具，充分調(diào)動不同主體參與“雙一流”建設(shè)的積極性。

（二）創(chuàng)新使用政策工具，超越傳統(tǒng)政策信息傳遞方式的限制

在科層制組織模式等因素的影響下，政府在使用信息發(fā)布與傳遞工具時常常受到政策信息傳遞方式的制約。例如，政策內(nèi)容信息自上而下的線性傳遞方式，容易造成政策執(zhí)行主體對政策內(nèi)容的誤解；政策執(zhí)行信息自下而上的線性傳遞方式，容易引發(fā)“報喜不報憂”等選擇性信息傳遞現(xiàn)象。為了促進(jìn)“雙一流”政策的有效執(zhí)行，政府需要創(chuàng)新使用政策工具。譬如，利用現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)，以超越傳統(tǒng)政策工具的限制?！半p一流”政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)，是指監(jiān)測主體（本研究中是指各級教育督導(dǎo)委員會）利用信息技術(shù)對“雙一流”政策執(zhí)行過程進(jìn)行實時監(jiān)測的數(shù)據(jù)信息平臺，其在“雙一流”政策執(zhí)行過程中發(fā)揮著執(zhí)行數(shù)據(jù)信息收集、分析、管理以及決策應(yīng)用的作用。

“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)包括中央和省級兩個層次，分別由中央教育督導(dǎo)委員會辦公室（簡稱“中央教育督導(dǎo)辦”，下同）和省級教育督導(dǎo)委員會辦公室負(fù)責(zé)搭建，兩級“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)實現(xiàn)線上網(wǎng)絡(luò)無縫聯(lián)結(jié)，分不同階段進(jìn)行開發(fā)與運行。在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，中央教育督導(dǎo)辦負(fù)責(zé)中央高?！半p一流”政策執(zhí)行數(shù)據(jù)的收集并上傳至中央“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)，類似地，省級教育督導(dǎo)辦則負(fù)責(zé)地方高?！半p一流”政策執(zhí)行數(shù)據(jù)的收集并上傳至相應(yīng)的“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)，從而實現(xiàn)“雙一流”政策執(zhí)行數(shù)據(jù)信息的動態(tài)傳遞與實時共享。另外，“雙一流”政策內(nèi)容信息也經(jīng)由中央“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)來傳遞。地方政府可以直接進(jìn)入中央“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測信息平臺，了解政策內(nèi)容并進(jìn)行線上互動，以增進(jìn)對政策內(nèi)容信息的全面了解；中央教育督導(dǎo)辦聯(lián)合教育部其他部門負(fù)責(zé)解釋和答疑。通過壓縮政策信息傳遞層級和整合信息資源，“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)有效地改變了“雙一流”政策內(nèi)容信息和“雙一流”政策執(zhí)行信息的線性傳遞方式，有助于避免政策信息傳遞中出現(xiàn)的失真現(xiàn)象，從而充分發(fā)揮信息發(fā)布與傳遞工具的作用。

（三）加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)使用市場工具

豪利特與拉米什等學(xué)者對公共物品分配中使用市場工具持保守態(tài)度，他們認(rèn)為這種工具雖然在提高資源配置效率方面非常有效，但它同時也是一種十分不公平的工具。[10]150-151顯然，市場工具的使用不當(dāng)容易偏離“雙一流”政策目標(biāo)。“雙一流”政策執(zhí)行中使用績效管理等市場工具，通過引入市場競爭機(jī)制可以提高教育資源配置效率，激發(fā)高校建設(shè)的內(nèi)生活力，但與此同時也會產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，即實力較強(qiáng)的高校憑借政府財政支持而愈發(fā)強(qiáng)大，實力較弱的高校則因為缺少財政和政策支持而愈發(fā)衰弱，從而阻礙我國高等教育整體實力的增強(qiáng)，最終與中央政府出臺“雙一流”政策的目標(biāo)相背離。

基于此，“雙一流”政策執(zhí)行中需要加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)使用市場工具。例如，中央政府可制定專門用于規(guī)范“雙一流”政策執(zhí)行活動的法律、法規(guī)，通過強(qiáng)制性政策手段加大對非“雙一流”高校尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)非“雙一流”高校的建設(shè)力度，通過財政轉(zhuǎn)移、政策傾向等方式，協(xié)調(diào)“雙一流”高校與非“雙一流”高校、發(fā)達(dá)地區(qū)高校與欠發(fā)達(dá)地區(qū)高校的建設(shè)活動，從而推動我國高等教育整體實力的增強(qiáng)。除此以外，中央政府可以充分利用“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)，綜合使用強(qiáng)制性、自愿性和混合型三種政策工具，加強(qiáng)對“雙一流”政策執(zhí)行過程的實時監(jiān)測，綜合分析“雙一流”政策執(zhí)行監(jiān)測數(shù)據(jù)，動態(tài)調(diào)整績效管理與規(guī)則制定等政策工具的綜合應(yīng)用，通過加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控來協(xié)調(diào)市場工具的使用，確?！半p一流”政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

（四）借鑒政策工具選擇綜合模型，合理選用政策工具

布雷塞爾斯強(qiáng)調(diào)政策工具的選擇受到政策網(wǎng)絡(luò)中主體間關(guān)系的影響，并且提出了政策工具選擇的綜合模型，可為我國“雙一流”政策執(zhí)行活動中政策工具的選用提供有益借鑒。由上文可知，在“雙一流”政策執(zhí)行過程中，同級地方政府之間、地方政府與其轄區(qū)內(nèi)高校之間以及政府與行業(yè)企業(yè)之間的關(guān)系呈現(xiàn)出明顯的弱“連貫性”和弱“相互關(guān)聯(lián)性”，因此，需要使用強(qiáng)制性政策工具進(jìn)行管制，比如重新制定規(guī)則，甚至是頒布法律法規(guī)，借助政府權(quán)威，以外在約束機(jī)制促進(jìn)主體之間的積極交流，推動“雙一流”政策的順利執(zhí)行。相反地，地方政府與其轄區(qū)內(nèi)高校之間、政府與非政府組織之間的“連貫性”和“相互關(guān)聯(lián)性”都比較強(qiáng)，因此幾乎所有政策工具都適用，政府可以通過制定規(guī)則、信息發(fā)布與傳遞、說服教育甚至市場競爭等手段，促進(jìn)“雙一流”政策執(zhí)行合力的形成。由于中央政府與地方政府之間具有弱“連貫性”和強(qiáng)“相互關(guān)聯(lián)性”的特征，在“雙一流”政策執(zhí)行中可以通過信息交流和會議協(xié)商等方式，就相關(guān)問題達(dá)成協(xié)議，以加強(qiáng)中央與地方政府間教育政策執(zhí)行的合力。

綜上，“雙一流”政策問題的有效解決離不開各種政策工具的正確選擇與合理使用。但是，政策工具的選用從來都不是與其所處的政策環(huán)境相脫離的，“根據(jù)政策環(huán)境的情況，一些政策工具要比另外一些政策工具更為有效”[11]49。政府在選用政策工具時，除了參考各種政策工具的屬性及其適用范圍之外，還需要根據(jù)政策環(huán)境的變化動態(tài)地使用各種政策工具。黨的十八屆三中全會以來，治理理念逐漸深入社會各個領(lǐng)域，政府更加重視整合社會、市場的力量來推動教育政策的有效執(zhí)行。同級地方政府之間、政府與行業(yè)企業(yè)之間以及各類高校之間的交流與合作愈發(fā)頻繁，它們之間的“相互關(guān)聯(lián)性”也開始由弱變強(qiáng)，因此需要根據(jù)這種變化動態(tài)地選用各種政策工具，從而促進(jìn)“雙一流”政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

注釋

①關(guān)于各?。▍^(qū)、市）“雙一流”政策執(zhí)行方案出臺的具體時間、方案名稱以及方案內(nèi)容等，可參閱吳小瑋的《省域“雙一流”建設(shè)政策文本的內(nèi)容分析》、褚照鋒的《地方政府推進(jìn)一流大學(xué)與一流學(xué)科建設(shè)的策略與反思——基于24個地區(qū)“雙一流”政策文本的分析》以及平和光和程宇的《“雙一流”建設(shè)的特點、困境與出路——由19個省市“雙一流”建設(shè)相關(guān)政策引發(fā)的思考》。

②加雷斯·威廉斯結(jié)合亞當(dāng)·斯密的觀點，根據(jù)國家、大學(xué)和學(xué)生誰擁有經(jīng)費分配權(quán)，提出了大學(xué)經(jīng)費配置的三種模式，分別是官僚控制模式（經(jīng)濟(jì)決策由校外機(jī)構(gòu)如中央政府做出，并依據(jù)明確的標(biāo)準(zhǔn)分配給院校）、學(xué)院控制模式（院校有獨立的經(jīng)費來源，如擁有土地、財產(chǎn)或捐贈）和市場控制模式（院校通過出賣服務(wù)，如教學(xué)、研究和咨詢等，來獲得收入）。關(guān)于這三種模式的概念、特征和優(yōu)缺點等詳細(xì)內(nèi)容，可參閱：克拉克.高等教育新論:多學(xué)科的研究[M].王承緒，徐輝，等，譯.杭州:浙江教育出版社，2001:79-99。