從管控到合作：中國(guó)鄉(xiāng)村關(guān)系轉(zhuǎn)型

葉小娃

【摘 要】準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村關(guān)系是推進(jìn)農(nóng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。在“以農(nóng)支工、城市優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略下的管控型鄉(xiāng)村關(guān)系有利于國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源的整合與汲取。中國(guó)管控型鄉(xiāng)村關(guān)系隨著農(nóng)村稅費(fèi)體制改革、社會(huì)主義新農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出而有所松動(dòng)，并逐漸朝著合作型轉(zhuǎn)變。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)村關(guān)系；合作治理；鄉(xiāng)村振興

一、前言

2017年10月，黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并要求建立“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡某青l(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為農(nóng)村治理體系和治理能力重要基礎(chǔ)之鄉(xiāng)村關(guān)系，深受?chē)?guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的影響。新中國(guó)成立以后，為了在積貧積弱的落后農(nóng)業(yè)國(guó)迅速推進(jìn)工業(yè)化和城市化建設(shè)，中國(guó)選擇了“以農(nóng)支工”的工業(yè)化道路與城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。為保證國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源的汲取，中國(guó)先是實(shí)施政社合一的人民公社體制，以保證對(duì)農(nóng)村剩余的高度集中控制。維持了近30年的人民公社體制破產(chǎn)后，“鄉(xiāng)政村治”的中國(guó)農(nóng)村政治模式隨之登上歷史舞臺(tái)，但是無(wú)論是在政社合一的人民公社體制下還是極具中國(guó)特色的“鄉(xiāng)政村治”體制下，中國(guó)的鄉(xiāng)村關(guān)系都呈出管控型特征。農(nóng)業(yè)稅正式退出歷史舞臺(tái)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)行政村的控制弱化，管控型的鄉(xiāng)村關(guān)系有所松動(dòng)。美麗鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)融合發(fā)展及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施使得管控型鄉(xiāng)村關(guān)系難以為繼。新時(shí)代背景下，把握與引領(lǐng)鄉(xiāng)村關(guān)系的走向?qū)τ诖龠M(jìn)中國(guó)農(nóng)村治理體制與治理能力現(xiàn)代化，具有深刻的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

二、以農(nóng)支工，城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下的鄉(xiāng)村關(guān)系

傳統(tǒng)中國(guó)具有“皇權(quán)不下縣”之說(shuō)，“皇權(quán)不下縣”并不意味在縣以下實(shí)施真正意義上的自治。傳統(tǒng)中國(guó)國(guó)家正式權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透與控制有張有弛，但是為了保障國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源的整合與汲取，傳統(tǒng)中國(guó)各個(gè)朝代幾乎都設(shè)置了半官半民的鄉(xiāng)治組織，如西周的鄉(xiāng)遂制、秦漢的鄉(xiāng)亭制、隋唐的鄉(xiāng)里制、宋的保甲制、元明的都圖制乃至滿(mǎn)清的牌甲制、里甲制。[1]新中國(guó)成立以后，為了在積貧積弱的農(nóng)業(yè)國(guó)迅速實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化的目標(biāo)，國(guó)家制定了以農(nóng)支工、城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。為了強(qiáng)化國(guó)家正式權(quán)力對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的集中動(dòng)員與控制，中國(guó)先是推行政社合一的人民公社體制，再是推行“名不其實(shí)”的村民自治制度，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，保證國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源的整合與汲取，以期快速實(shí)現(xiàn)趕超型國(guó)家工業(yè)化目標(biāo)。政社合一的人民公社體制實(shí)質(zhì)是一種對(duì)農(nóng)民剩余的高度集中動(dòng)員體制，人民公社體制下，農(nóng)村土地、農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)、農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)以及土地和牲畜的分紅全部歸集體（國(guó)家）所有。20世紀(jì)70年代開(kāi)始，人民公社體制下國(guó)家的收益指數(shù)與費(fèi)用指數(shù)長(zhǎng)期倒掛，受費(fèi)用制約，20世紀(jì)80年代國(guó)家被迫放棄人民公社體制。1998年正式頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)村委會(huì)組織法》標(biāo)志著“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村基層政治格局正式形成。

一般而言，行政村的組織結(jié)構(gòu)包括：村黨支部、村委會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民小組等。但行政村的組織結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的不是鄉(xiāng)村自治邏輯，而是國(guó)家治理邏輯。事實(shí)上，村組織有兩個(gè)來(lái)源不同的權(quán)力主體，一是根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程組織起來(lái)的村黨支部，一個(gè)是根據(jù)《中華人民共和國(guó)村委會(huì)組織法》由村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)。[2]村民委員會(huì)雖然沒(méi)有編制、經(jīng)費(fèi)，卻承擔(dān)著“催糧、派款、刮宮”等重任。[3]因此盡管從法律意義上來(lái)說(shuō)，村委會(huì)是基層群眾性自治組織，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)機(jī)構(gòu)，但學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為以農(nóng)支工，城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下的鄉(xiāng)村關(guān)系是一種管控型的鄉(xiāng)村關(guān)系，行政村處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的嚴(yán)格管控之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制對(duì)行政村及村干部進(jìn)行管理，將上級(jí)下達(dá)的任務(wù)進(jìn)行層層分解，將分解后的任務(wù)通過(guò)行政發(fā)包制分配到各村各口，然后根據(jù)各行政村及村干部的工作完成情況對(duì)村干部進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

三、管控型鄉(xiāng)村關(guān)系的運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)及挑戰(zhàn)

管控型鄉(xiāng)村關(guān)系與國(guó)家工業(yè)化的目標(biāo)密不可分。新中國(guó)成立之后，國(guó)內(nèi)主流觀點(diǎn)認(rèn)為19世紀(jì)以來(lái)中國(guó)積貧積弱的原因有二：一是沒(méi)有強(qiáng)有力的國(guó)家機(jī)器；二是沒(méi)有發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化工業(yè)。因此新中國(guó)要從“站起來(lái)”到“強(qiáng)起來(lái)”，需要強(qiáng)化國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的集中動(dòng)員和利用，以加快推進(jìn)工業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。要在工業(yè)基礎(chǔ)異常薄弱的農(nóng)業(yè)國(guó)快速實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化的目標(biāo)，國(guó)家首先需要把農(nóng)業(yè)剩余更大限度地集中到自己手中，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民及農(nóng)村剩余的更大限度的汲取甚至支配。因此農(nóng)村稅費(fèi)改革之前的鄉(xiāng)村治理是資源汲取型治理模式。為了保障國(guó)家盡可能多地控制農(nóng)村剩余，在政治上，國(guó)家輔之以壓力型體制。壓力型政治體制是指在趕超型國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略下，政治組織為了完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)而將任務(wù)進(jìn)行分解，將分解后的任務(wù)通過(guò)行政發(fā)包的方式發(fā)包給下級(jí)組織和個(gè)人，輔之以明確的考核指標(biāo)和獎(jiǎng)懲措施，必要時(shí)在一些重要的指標(biāo)上采取“一票否決”式的考核方法。各級(jí)政治組織以及組織中的個(gè)人就是在這樣的政治體制下進(jìn)行工作、運(yùn)轉(zhuǎn)。[4]

從法律意義上講，村民委員會(huì)不屬于正式的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能用“職業(yè)升遷”這一途徑對(duì)村干部進(jìn)行激勵(lì)獎(jiǎng)懲，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟是通過(guò)何種途徑使處于熟人社會(huì)的村干部為了完成任務(wù)硬著頭皮與村民撕破臉呢？事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過(guò)黨領(lǐng)導(dǎo)干部的原則達(dá)到對(duì)行政村及村干部的控制?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！币虼?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正是充分利用“黨在農(nóng)村基層工作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)與支持村民委員會(huì)”之規(guī)定，并按照“黨管干部”原則，通過(guò)“控制”村支部書(shū)記以達(dá)到對(duì)整個(gè)行政村的控制。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)甚至直接任命村黨支部書(shū)記，明確規(guī)定村委會(huì)主任必須由村黨支部書(shū)記擔(dān)任以直接控制整個(gè)行政村。

管控型鄉(xiāng)村關(guān)系一方面益于鄉(xiāng)村按時(shí)按量完成上級(jí)下達(dá)的行政任務(wù)，保證國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)資源的整合與汲取，為國(guó)家工業(yè)現(xiàn)代化和城市化輸送資源。另一方面，管控型鄉(xiāng)村關(guān)系易于導(dǎo)致農(nóng)村干群關(guān)系惡化，引發(fā)基層治理危機(jī)。中國(guó)農(nóng)民之剩余一直十分有限，但卻承擔(dān)著名目繁雜的苛捐雜稅。據(jù)統(tǒng)計(jì)農(nóng)村稅費(fèi)改革前，中國(guó)農(nóng)業(yè)稅達(dá)到300億元，農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)稅32.5元；面向農(nóng)民征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留更是高達(dá)800億元，地方面向農(nóng)民的各種集資、攤派、罰款名目繁多，有些地方甚至高達(dá)182種，有與民爭(zhēng)利之嫌。[5]不斷增加的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的收取工作、計(jì)劃生育工作的“刮宮”工作以及“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”的收取工作甚至?xí)?dǎo)致農(nóng)村致人死亡的惡性案件與群體性事件的發(fā)生，嚴(yán)重威脅基層治安。[6]

四、新時(shí)代背景下鄉(xiāng)村關(guān)系面臨重要轉(zhuǎn)型

農(nóng)村稅費(fèi)體制改革之前的鄉(xiāng)村基層治理工作以向農(nóng)民收取稅費(fèi)作為工作重心，且治理成本以“三提五統(tǒng)”的方式轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，易引發(fā)基層治理危機(jī)。新時(shí)代背景下的鄉(xiāng)村治理工作特別強(qiáng)調(diào)“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化”。[7]城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等反哺型鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的提出使得中國(guó)的鄉(xiāng)村治理模式由“資源汲取型”向“反哺型”轉(zhuǎn)變。[8]反哺型鄉(xiāng)村治理模式強(qiáng)調(diào)國(guó)家公共財(cái)政通過(guò)項(xiàng)目制與財(cái)政資金專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移的方式對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼與扶持。但項(xiàng)目與專(zhuān)項(xiàng)資金以縣為主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在資金分配和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的權(quán)力很小，僅承擔(dān)著征地、拆遷、后期管理等“協(xié)調(diào)”性工作。但這些協(xié)調(diào)性工作往往關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，其間的利益糾紛與關(guān)系格局錯(cuò)綜復(fù)雜，沒(méi)有處于熟人社會(huì)之下的村干部的輔助，工作難以開(kāi)展。[9]這種情況下，“無(wú)資金、無(wú)實(shí)權(quán)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)法通過(guò)制度化的手段強(qiáng)制村干部為其提供幫助，只能通過(guò)人情、面子等非制度化的手段。而村干部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供“幫助”既利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“協(xié)調(diào)性”工作的完成，也益于幫助村級(jí)組織和村干部獲得年終獎(jiǎng)勵(lì)，這是在后稅費(fèi)時(shí)代，村級(jí)組織的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。所以村干部愿意買(mǎi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的面子，不辭勞苦地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供幫助，這就是合作型的鄉(xiāng)村關(guān)系。

五、結(jié)語(yǔ)與討論

中國(guó)鄉(xiāng)村關(guān)系是中國(guó)鄉(xiāng)村治理治亂興衰之真實(shí)寫(xiě)照，理順中國(guó)鄉(xiāng)村關(guān)系推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制有張有弛，受?chē)?guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的影響，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系由原來(lái)的管控型逐漸向合作型轉(zhuǎn)變。新時(shí)代背景下，受經(jīng)濟(jì)全球化、工業(yè)化與城市化的影響，中國(guó)鄉(xiāng)村特別是邊緣鄉(xiāng)村呈空心化發(fā)展；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也隨著財(cái)權(quán)被上收、機(jī)構(gòu)人員被精簡(jiǎn)而逐漸顯現(xiàn)出空殼化運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)。這種背景下要更好地貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，正確把握鄉(xiāng)村關(guān)系就顯得更加重要。

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