現(xiàn)代應(yīng)急管理：理論體系與應(yīng)用實踐

陳 安研究員

（中國科學(xué)院 科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190）

0 引言

2018年3 月，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，將原來與應(yīng)急管理相關(guān)的13個部門部分職責(zé)融入新組建的應(yīng)急管理部。應(yīng)急管理部作為踐行我國總體國家安全觀的首要職責(zé)部門，其職能架構(gòu)、運作模式及發(fā)展方向受到廣泛關(guān)注。當前我國的應(yīng)急管理體系建設(shè)，宏觀層面存在以下問題：不同事件類型中統(tǒng)一的應(yīng)急邏輯尚未建立；部門間的職責(zé)邊界與協(xié)作模式仍不清楚；管理運作的能力建設(shè)與系統(tǒng)設(shè)計有待

圖1 現(xiàn)代應(yīng)急管理體系Fig.1 Modern emergency management system

1 現(xiàn)代應(yīng)急管理的功能體制與組織架構(gòu)

1.1 功能體制

為了更加科學(xué)、全面地界定現(xiàn)代應(yīng)急管理體制，應(yīng)該從功能上對其進行劃分，即現(xiàn)代應(yīng)急管理加強。因此，為推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革，應(yīng)遵循現(xiàn)代應(yīng)急管理理論，整合、優(yōu)化應(yīng)急資源和力量，構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系，其主要特征包括：統(tǒng)一指揮、靈敏應(yīng)對、專常兼?zhèn)洹⑸舷侣?lián)動和平戰(zhàn)結(jié)合?，F(xiàn)代應(yīng)急管理的定義：為減少突發(fā)事件危害，在對突發(fā)事件的成因、發(fā)生和發(fā)展及其負面影響進行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，可以有效整合各方面的社會資源，通過現(xiàn)代管理方法和現(xiàn)代應(yīng)急技術(shù)，能夠有效地監(jiān)測、應(yīng)對、控制和處理突發(fā)事件[1]。如圖1，現(xiàn)代應(yīng)急管理體系能夠在應(yīng)急管理部的部門組織架構(gòu)、職能設(shè)計等方面，以及在應(yīng)對突發(fā)事件過程中給予理論依據(jù)和現(xiàn)實指導(dǎo)，為應(yīng)急管理部建立長效運行機制提供助力，全面提高國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。的功能體制包括以下4個系統(tǒng)：行政責(zé)任與社會責(zé)任系統(tǒng)、事件響應(yīng)與評估恢復(fù)系統(tǒng)、資源支持與技術(shù)保障系統(tǒng)和事件預(yù)防與災(zāi)難減除系統(tǒng)[2]，如圖2。

圖2 應(yīng)急管理功能結(jié)構(gòu)圖Fig.2 Emergency management function structure diagram

（1）行政責(zé)任和社會責(zé)任系統(tǒng)。它可分為行政責(zé)任子系統(tǒng)和社會責(zé)任子系統(tǒng)。行政責(zé)任子系統(tǒng)是指參與突發(fā)事件應(yīng)急管理的政府組織及其應(yīng)急管理績效評價等輔助規(guī)則；社會責(zé)任子系統(tǒng)包括非政府機構(gòu)、各類企業(yè)和普通民眾等，以及這些責(zé)任主體間的關(guān)系界定。

（2）事件響應(yīng)與評估恢復(fù)系統(tǒng)。它可分為信息收集和處理子系統(tǒng)（信息中心和收集終端）、預(yù)警和現(xiàn)場指揮子系統(tǒng)、災(zāi)害評估系統(tǒng)及恢復(fù)重建系統(tǒng)。其中，災(zāi)害評估系統(tǒng)包括事前預(yù)評估、事中跟蹤評估和事后評估，事中跟蹤評估具體是指可挽救性評估、可恢復(fù)性評估及可緩解性評估。

（3）資源支持和技術(shù)保障系統(tǒng)。它包括2方面的內(nèi)容：第一，應(yīng)急資源的儲備、分配和集成等功能；第二，確保業(yè)務(wù)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)保障手段，如數(shù)據(jù)備份中心、災(zāi)難備份系統(tǒng)等。

（4）事件預(yù)防與災(zāi)難減除系統(tǒng)。它包括工程防御子系統(tǒng)、避難所子系統(tǒng)、救援子系統(tǒng)3部分。工程防御子系統(tǒng)主要為人員和設(shè)備提供保障，使其免受攻擊或降低沖擊影響；避難所子系統(tǒng)指災(zāi)害發(fā)生時為災(zāi)民提供臨時避難場所和設(shè)施；救援子系統(tǒng)主要解決災(zāi)害發(fā)生后的現(xiàn)場救援問題。

在突發(fā)事件的現(xiàn)代應(yīng)急管理過程中，行政責(zé)任和社會責(zé)任能力界定應(yīng)急管理的主體及其關(guān)系，屬于基礎(chǔ)主體定義層；資源支持和技術(shù)保障能力確保特定應(yīng)急響應(yīng)過程的有效性和穩(wěn)健性；事件預(yù)防與災(zāi)難減除能力、事件響應(yīng)和評估恢復(fù)能力是應(yīng)急管理主體基于相關(guān)法律與規(guī)定來識別和解決突發(fā)事件的應(yīng)用實踐層[2]。這樣，設(shè)計出一套以“八個能力”為核心的層級關(guān)系體系，如圖3，該體系具備一整套的應(yīng)急能力，也是組織架構(gòu)與職責(zé)確定的基礎(chǔ)。

圖3 “八個能力”的層級關(guān)系框架Fig.3 Hierarchy framework of "eight competencies"

橫向上，資源支持和技術(shù)保障能力為具體的應(yīng)急管理工作提供后方支持，確保應(yīng)急響應(yīng)的有效性和穩(wěn)定性；而其余的6項能力逐漸從突發(fā)事件應(yīng)急管理的后方轉(zhuǎn)移到前線，且存在重疊?？v向上，行政責(zé)任和社會責(zé)任能力界定的主體屬于應(yīng)急管理的底層結(jié)構(gòu)，所有突發(fā)事件的應(yīng)急管理都離不開這2項能力。事件預(yù)防與災(zāi)難減除能力、事件響應(yīng)和評估恢復(fù)能力是應(yīng)對突發(fā)事件的4類基本能力，屬于功能的中上層結(jié)構(gòu)?？梢钥闯?，“八種能力”密切相關(guān)、相互依存，是現(xiàn)代應(yīng)急管理職能不可或缺的組成部分[3]。

1.2 組織架構(gòu)

應(yīng)急管理部的總職責(zé)為防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)，職責(zé)的有效發(fā)揮需要以合理、科學(xué)的組織體系架構(gòu)為載體。由于應(yīng)急管理的復(fù)雜性和專業(yè)性，改革有大量工作要做，部門的組建可分階段穩(wěn)步推進。對于第一階段的機構(gòu)設(shè)置，應(yīng)充分考慮現(xiàn)有可整合資源，構(gòu)建核心或必不可缺的部門，以確保應(yīng)急管理工作早日落到實處。根據(jù)應(yīng)急管理部已確定整合的13部門職能及其所擁有的資源，可行性比較高的機構(gòu)設(shè)置邏輯建議遵循“專項災(zāi)種職能部門+關(guān)鍵支撐中心+一般性業(yè)務(wù)支持部門”模式，如圖4。

其中，應(yīng)急管理部整合了絕大多數(shù)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難的對應(yīng)職責(zé)，未將公共衛(wèi)生事件與社會安全事件納入其中，仍由衛(wèi)生健康委員會和公安部主要負責(zé)。因此應(yīng)急管理部的專項災(zāi)種職能部門主要包括自然災(zāi)害與事故災(zāi)難2類。自然災(zāi)害類包括防汛抗旱司、火災(zāi)防治管理司、地震和地質(zhì)災(zāi)害救援司；事故災(zāi)難類包括危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理司和工礦商貿(mào)的安全監(jiān)管部門，工礦商貿(mào)行業(yè)類部門具體細分為安全生產(chǎn)基礎(chǔ)司、安全生產(chǎn)執(zhí)法司和安全生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)司。

圖4 組織架構(gòu)示意圖Fig.4 Schematic diagram of organizational structure

在專項職能部門履行單災(zāi)種防治工作的同時，需要配備專業(yè)的救援力量、災(zāi)前物資準備和災(zāi)后救助及與其他政府部門的應(yīng)急聯(lián)動以有效彌補專項職能部門的單一性，因此需要多部門組成的關(guān)鍵支撐中心，包括應(yīng)急指揮中心、救災(zāi)和物資保障司、救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理司、風(fēng)險監(jiān)測和綜合減災(zāi)司及全國綜合性應(yīng)急救援隊伍。

一般性業(yè)務(wù)支持部門包括：常規(guī)行政部門（辦公廳、人事司、規(guī)劃財務(wù)司）、政策法規(guī)司、教育訓(xùn)練司、科技和信息化司、調(diào)查評估和統(tǒng)計司、新聞宣傳司等業(yè)務(wù)支持性部門，輔助專項職能部門更高效地履行災(zāi)害防治職責(zé)。

為進一步完善和提升我國應(yīng)急管理工作的專業(yè)化、科學(xué)化，應(yīng)急管理部應(yīng)考慮：第一，成立針對應(yīng)急管理工作人員培訓(xùn)和各種災(zāi)害聯(lián)動救援的應(yīng)急培訓(xùn)與演練基地；第二，成立專門針對應(yīng)急管理領(lǐng)域相關(guān)問題進行研究的機構(gòu)，可以采用研究院或高校的形式；第三，開展與各大高校間的合作，鼓勵高校開展應(yīng)急管理領(lǐng)域的研究工作，將應(yīng)急管理納入一般性教育體系，從而培養(yǎng)儲備專業(yè)應(yīng)急人員。

按照大部制改革的思路，應(yīng)急管理部在整合資源時不應(yīng)也無法做到包攬各類突發(fā)事件的應(yīng)急職責(zé)，最好把分散在各個部門的職能橫向聯(lián)系起來。因此，作為我國專司公共突發(fā)事件管理的最高行政機構(gòu)，應(yīng)急管理部主要發(fā)揮的應(yīng)是協(xié)調(diào)功能，其職能特征應(yīng)是“大而不全”。

2 現(xiàn)代應(yīng)急管理的風(fēng)險分析與評價方法創(chuàng)新

2.1 綜合風(fēng)險分析法

作為一種風(fēng)險可視化的工具，風(fēng)險矩陣圖能夠在風(fēng)險評估中把危險發(fā)生的可能性和傷害的嚴重程度可視化，成為公共風(fēng)險評估領(lǐng)域應(yīng)用最廣泛、最熱門的工具。但傳統(tǒng)的風(fēng)險矩陣方法存在2大缺陷，即非精細的變量等級劃分和單一的集對組合式的運算規(guī)則，存在風(fēng)險結(jié)現(xiàn)象。因此提出綜合風(fēng)險分析方法，開發(fā)4種基于算術(shù)運算的風(fēng)險矩陣擴展形式，包括加法擴展形式、減法擴展形式、乘法擴展形式及除法擴展形式，4類擴展形式的圖形，如圖5。需要指出的是，風(fēng)險矩陣的擴展并非只局限于運算形式，實際上這一擴展還包括風(fēng)險的不同應(yīng)用側(cè)面，它不僅是風(fēng)險的評價度量這單一角度，還可以用來評價應(yīng)急資源消耗、救援力量加總以及應(yīng)急行動效率等。

圖5 4類擴展形式的圖形Fig.5 Graphs of the four extended forms

2.1.1 加法擴展形式

風(fēng)險矩陣的加法拓展形式所適用的評估對象是2種具有相同性質(zhì)的風(fēng)險因素，且它們的作用效果C是以相互疊加的形式存在的。公式如下：

其中，a和b的大小取決于風(fēng)險因素X和風(fēng)險因素Y在風(fēng)險評估中的影響程度。應(yīng)急管理中，加法形式可用于評估突發(fā)事件造成的總損失，可表示為：總損失=直接損失+間接損失=事件破壞+應(yīng)急成本。通過觀察這些常見的變量組合形式，不難發(fā)現(xiàn)，其實待評估目標已經(jīng)不再局限于風(fēng)險了，同時，傳統(tǒng)矩陣的圖形樣式也會隨著新的擴展形式而發(fā)生重大變化。

2.1.2 減法擴展形式

風(fēng)險矩陣的減法擴展形式所適用的評估對象是2種具有相同性質(zhì)的風(fēng)險因素，且它們的作用效果C是以相互抵消的形式存在。公式如下：

其中，a和b的大小取決于風(fēng)險因素Y和風(fēng)險因素X在風(fēng)險評估中的影響程度。在應(yīng)急管理中，減法形式的一個典型應(yīng)用是可以評估應(yīng)急資源缺口，可表示為：應(yīng)急資源缺口=資源需求量—資源儲備量。

2.1.3 乘法擴展形式

風(fēng)險矩陣的乘法擴展形式一般適用于具有不同性質(zhì)的2種風(fēng)險因素X、Y，且二者的作用效果C是相互促進的風(fēng)險評估。公式如下：

例如，以應(yīng)急管理為例，衡量一個突發(fā)事件的影響程度就可以使用如下的類似表達式：事件的影響度 = 造成的損失×發(fā)生概率。

2.1.4 除法擴展形式

風(fēng)險矩陣的除法擴展形式和乘法擴展形式類似，一般適用于2種不同類別的風(fēng)險因素X、Y。二者的作用效果C用公式表示如下：

同樣以應(yīng)急管理為例，一項應(yīng)急處置行動的效率通?？梢杂萌缦碌某ü絹碓u估：應(yīng)急行動效率=利得/成本=行動挽回的損失/行動導(dǎo)致的成本。

新的擴展形式不僅保留傳統(tǒng)方法的優(yōu)點，去除原有的主要缺陷，而且大幅擴充評估對象的范圍，更具有普適性。圖6總結(jié)應(yīng)用擴展形式進行實際評估的大致步驟，可以作為使用參考。

圖6 風(fēng)險矩陣擴展形式的應(yīng)用過程Fig.6 Application process of extended form of risk matrix

2.2 風(fēng)險九度分析模型

在傳統(tǒng)的風(fēng)險評價方法的基礎(chǔ)上，即風(fēng)險發(fā)生的可能性和后果嚴重性二維分析思想，對風(fēng)險的一般屬性進行了總結(jié)和分類，建立了包括時間類、空間類和狀態(tài)類的多維風(fēng)險分析模型，也就是風(fēng)險九度分析模型[4-5]，共3類9個維度，見表1。

表1 風(fēng)險九度分析模型含義表[4]Tab.1 Risk nine-degree analysis model meaning table

為使九度風(fēng)險分析模型在不同事件、不同目標、不同需求的應(yīng)用思想和過程模式具有科學(xué)性、靈活性以及合理性，基于系統(tǒng)論和霍爾模型思想，從過程和邏輯雙重維度構(gòu)建了九度風(fēng)險分析模型的應(yīng)用模式[5]，如圖7。

圖7 風(fēng)險九度分析模型應(yīng)用模式Fig.7 Application mode of the nine-degree risk analysis model

2.3 事中評價模型

事中評價（During-incident Process Assessment，DIPA）是通過分析影響應(yīng)急響應(yīng)措施和行動的相關(guān)因素，對有關(guān)突發(fā)事件態(tài)勢、發(fā)展趨勢及受災(zāi)客體狀況、應(yīng)急主體的能力等進行的實時度量和評價，用以輔助制定事態(tài)控制、受災(zāi)客體救援和受損基礎(chǔ)設(shè)施快速恢復(fù)等應(yīng)急決策[6]。事中評價包括對事件的可減緩程度、被困人員和財產(chǎn)的可救援程度以及受損客體的可恢復(fù)程度的評價，即事中評價可以分為3類具體的評價策略，即可減緩性評價、可救援性評價和可恢復(fù)性評價[7]。

2.3.1 可減緩性評價

可減緩性評價：度量的是對事件的控制能力，即在多大程度上能夠延緩事件的發(fā)生及發(fā)展蔓延速度?？蓽p緩性用于衡量突發(fā)事件可以被減輕的程度。它包括時間和價值2個維度。也就是說，可以用延遲時間和減少損失來計算可減緩性[8]。對于可減緩性評價著重考慮的是可能性Vp，而減緩的必要性Vn作為輔助指標可在選擇方案時提供決策依據(jù)。

因此可減緩性評價基本模型[9]為：

假設(shè)s0是突發(fā)事件的初始階段，sn是突發(fā)事件的最終階段，si和sj是事件發(fā)展過程中的2個階段點，滿足s0≤si≤sj≤sn。假設(shè)在si點采取措施進行減緩，那么，當前階段點si到sj階段點在減緩措施采取前后的時間差異大小就可反映出減緩可能性的大小，相關(guān)定義如下：

t'(si,sj)：采取減緩措施后事件由si階段發(fā)展到sj階段的時間。

t(si,sj)：無減緩措施下事件由si階段發(fā)展到sj階段的時間。

v'(si,sj)：采取減緩措施后事件由si階段發(fā)展到sj階段產(chǎn)生的損失。

v(si,sj)：無減緩措施時事件由si階段發(fā)展到sj階段產(chǎn)生的損失。

c(si,sj)：采取減緩措施由si階段發(fā)展到sj階段所付出的成本。

α是用來衡量2個維度相對重要性的系數(shù)，屬于[0,1]。 一般來說，α是根據(jù)實際情況由應(yīng)急管理者來決定[8]。

2.3.2 可救援性評價

可救援性評價：在突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急處理完成前，評估當前的災(zāi)害情況和未來可能造成的損失的補救情況[2]?？删仍詼y度的著眼點在于突發(fā)事件中涉及的承載體（即被困人員和物質(zhì)財產(chǎn)等）被挽救的可能性與必要性。

因此可救援性評價基本模型為：

式中：

Vpc—人員被成功救援的可能性；

Vnc—人員被成功救援的必要性；

Vpm—物質(zhì)財產(chǎn)被成功救援的可能性；

Vn

m—物質(zhì)財產(chǎn)被成功救援的必要性。權(quán)重wc和wm（wc，wm∈[0,1]且wc+wm=1 ）代表了人員和物質(zhì)財產(chǎn)的相對重要性。

2.3.3 可恢復(fù)性評價

可恢復(fù)性評價：突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急管理結(jié)束前，評估將突發(fā)事件由混亂狀態(tài)恢復(fù)到基本正常狀態(tài)的能力以及完成恢復(fù)過程所需的資源和時間[10-13]。假設(shè)恢復(fù)過程涉及到m項恢復(fù)指標，每種指標均有其恢復(fù)目標和即時狀態(tài)，以各自功能的恢復(fù)水平來表示。最終的目標是恢復(fù)所有的相關(guān)因素使整體功能實現(xiàn)。因此，恢復(fù)可能性可用各項指標的即時狀態(tài)與目標狀態(tài)的比值的加權(quán)和表示：

式中，

wj（wj∈[0,1]，∑m

j=1wj=1）—第j項恢復(fù)指標的權(quán)重，它表示第j項指標在恢復(fù)過程中的重要程度；

Staj—指標j的即時狀態(tài)；

Goalj—度量階段指標j的恢復(fù)目標。因此，恢復(fù)可能性是一個[0,1]區(qū)間的值，值越大代表成功恢復(fù)的可能性越大。

恢復(fù)必要性取決于恢復(fù)成本與潛在收益的大小。對快速恢復(fù)而言，度量對象一般是重要的基礎(chǔ)保障功能，如供水、供電等，由于其對應(yīng)急工作的支撐作用以及對災(zāi)民生活的重要性，其潛在的收益往往很難估算，鑒于此，一般假定快速恢復(fù)的恢復(fù)必要性為1。

可恢復(fù)性評價在應(yīng)急管理的整個生命周期都起到至關(guān)重要的作用。它不但為應(yīng)急決策提供輔助信息，提高了應(yīng)急救援的速度，最大限度地減少資源的浪費和次生衍生災(zāi)害的發(fā)生，而且提高了輿情的可信度。

2.4 狀態(tài)-能力-績效綜合應(yīng)急評價

該應(yīng)急綜合評價方法由3個元素組成：狀態(tài)評價（S），能力評價（C），以及績效評價（P），也被稱作SCP模型。狀態(tài)評價關(guān)注的是現(xiàn)在和未來的狀態(tài)，是應(yīng)急響應(yīng)的基礎(chǔ)。能力評價的主要對象是應(yīng)急管理主要參與者的多種能力?？冃гu價是有效性和效率的總結(jié)，可以解決突發(fā)事件或災(zāi)難有關(guān)的大部分問題，并能幫助管理者更加高效、簡明、準確地進行應(yīng)急響應(yīng)，在未來突發(fā)事件或災(zāi)難的響應(yīng)中具有實用價值。

狀態(tài)評價包括5個方面：突發(fā)事件、管理者、資源、災(zāi)民和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。突發(fā)事件的狀態(tài)評價促進了所有相關(guān)資源的需求。資源評價需要提供資源的存在性、可用性、可利用性和及時性等信息。管理者和災(zāi)民的狀態(tài)在某種意義上是相關(guān)的，后者會影響前者的決策。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的評估集中在3個方面：一是受損狀態(tài)；二是達到何種程度可以滿足應(yīng)急的需要；三是快速重建的概率。

能力評價包括事中和事后階段資源的可達性、應(yīng)對能力、組織協(xié)調(diào)能力，以及為災(zāi)民的資金籌措能力。對于主要的響應(yīng)過程，管理者應(yīng)該知道突發(fā)事件可減緩性，災(zāi)民和財產(chǎn)的可挽救性，普通情形和安全環(huán)境的可恢復(fù)性。

績效評價有2種途徑：一是結(jié)果，二是過程。由于可以把應(yīng)急管理看作一個項目，前者可以看作評估項目的驗收，而后者在某種意義上可以看作是工程項目的監(jiān)督，并期望應(yīng)急響應(yīng)的每一步都是正確的。監(jiān)控和響應(yīng)對績效評價也非常重要。實際上，監(jiān)控不僅應(yīng)用在事前階段，還應(yīng)用于事中階段，因為還有可能引發(fā)一些次生災(zāi)害。

3 現(xiàn)代應(yīng)急管理的關(guān)鍵機制

應(yīng)急機制的設(shè)計是現(xiàn)代應(yīng)急管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)性內(nèi)容之一，規(guī)定了應(yīng)急管理中體制運行需要遵循的規(guī)則和規(guī)律，因此建立統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制顯得尤為重要。

3.1 管理機制設(shè)計

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對“運行機制”做了規(guī)定，將其主要從時間維度上分為4個部分：預(yù)測與預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)與重建和信息發(fā)布。通過梳理和分析我國近年來應(yīng)急管理機制建設(shè)與運行的實踐經(jīng)驗，將應(yīng)急管理的機制分為監(jiān)控與啟動機制、處置與協(xié)調(diào)機制、運行與評價機制、監(jiān)督與獎懲機制和終止與補償機制[14-15]。圖8描述了10個主要的應(yīng)急機制之間的基本邏輯關(guān)系。

圖8 現(xiàn)代應(yīng)急機制的組成部分和關(guān)系示意圖Fig.8 Components and relationships of modern emergency response mechanism

監(jiān)控機制是災(zāi)害發(fā)生之前對風(fēng)險事件進行的一系列監(jiān)視和控制的方法；啟動機制是判斷災(zāi)害是否已造成一定程度的危害及是否需要啟動應(yīng)急措施的方法；在開始處理突發(fā)事件時，不可避免地會涉及到多個應(yīng)急主體。也就是說，在啟動處置機制的同時，也應(yīng)該相繼啟動協(xié)調(diào)機制，以實現(xiàn)參與應(yīng)急的人員及不同組織之間的協(xié)調(diào)與合作。同時，指揮機制起的是主導(dǎo)性的作用，指揮機制保證了處置、協(xié)調(diào)過程有序、正確、高效地進行；運行機制保證事件中的人員保持“統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作”，針對資源的可獲得性來進行適當?shù)膮f(xié)調(diào)。也說明了指揮機制、處置機制和協(xié)調(diào)機制是不可分割的；評估機制除了需要評估整個突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展和演變情況，還需要評估應(yīng)急管理的效率、效果和效益；監(jiān)督機制應(yīng)存在于應(yīng)急管理全過程中，即啟動機制、處置機制、協(xié)調(diào)機制、運行機制和評估機制均應(yīng)在監(jiān)督機制的管轄范圍內(nèi)；獎懲與問責(zé)機制的啟動在整個應(yīng)急管理過程完全結(jié)束之后，是對于那些在應(yīng)急管理過程中存在措施不當而造成負面效果的行為進行責(zé)任的追究；終止機制表示危機大部分或者全部解除，意味著已經(jīng)完成災(zāi)后的快速恢復(fù)，將應(yīng)急狀態(tài)轉(zhuǎn)化為常態(tài)；補償機制是為了保障善后補償工作的順利實施，為突發(fā)事件的應(yīng)急物資補償打好基礎(chǔ)。

3.2 應(yīng)急管理的關(guān)鍵機制

3.2.1 監(jiān)控機制

監(jiān)控機制不僅在預(yù)測和預(yù)警中發(fā)揮著重要作用，而且在應(yīng)急響應(yīng)過程中，監(jiān)控機制還可以實時監(jiān)測事件的發(fā)展和未來趨勢，從而為應(yīng)急決策提供依據(jù)。監(jiān)控機制是指為實現(xiàn)某個監(jiān)控目的，監(jiān)控系統(tǒng)內(nèi)各組成成分之間的相互關(guān)系和運行模式，如圖9，監(jiān)控主體通過“相互關(guān)系和運行模式”對監(jiān)控對象實施監(jiān)控，監(jiān)控主體和監(jiān)控對象兩者間往往要借助于監(jiān)控介質(zhì)，并且離不開時間和空間2大要素[16]。

圖9 監(jiān)控機制的定義Fig.9 Definition of monitoring mechanism

監(jiān)控系統(tǒng)是由監(jiān)控主體、監(jiān)控對象和監(jiān)控介質(zhì)組成，監(jiān)測主體是指實施監(jiān)控的個人或組織，根據(jù)反映監(jiān)控目標的直接性和間接性，監(jiān)控對象可以分為直接對象和間接對象。監(jiān)控機制的核心是監(jiān)控系統(tǒng)內(nèi)各組分間的相互關(guān)系和運行模式；關(guān)聯(lián)要素是監(jiān)控主體和監(jiān)控對象；支撐要素是時間、空間以及介質(zhì)。其中，監(jiān)控目的決定了監(jiān)控機制的設(shè)計方式。相反，監(jiān)控機制設(shè)計的有效性應(yīng)該通過監(jiān)控目的來驗證[16]。

3.2.2 指揮與協(xié)調(diào)機制

在應(yīng)急管理中，指揮與協(xié)調(diào)機制是密不可分的，因為在突發(fā)事件處理過程中，往往涉及到多個部門和人員，這其中協(xié)調(diào)要起到很大的作用。

（1）指揮機制[3]：突發(fā)事件發(fā)生后，需要根據(jù)處置機制及時處理。指揮機制的主要內(nèi)容可根據(jù)時間和空間2個維度來進行分類，即從時間維度，可以根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生發(fā)展過程分為事前、事中和事后，其指揮權(quán)限也會有所不同；從空間維度，可以分為現(xiàn)場實施和幕后指揮；它也可以根據(jù)參與事件的人員身份進行分類。突發(fā)事件發(fā)生后，立即成立突發(fā)事件指揮組，其主要職責(zé)是負責(zé)全面指揮協(xié)調(diào)突發(fā)事件外置工作。指揮人員分為上級領(lǐng)導(dǎo)幕后指揮和現(xiàn)場指揮。上級領(lǐng)導(dǎo)幕后指揮的主要職責(zé)是：在詳細了解突發(fā)事件后，上級領(lǐng)導(dǎo)幕后指揮對突發(fā)事件處置作出決定，調(diào)動和協(xié)調(diào)相關(guān)人員，現(xiàn)場處理相關(guān)設(shè)備，實時觀察和監(jiān)督事件的發(fā)生過程，并根據(jù)事件匯報實況，實時改進處理方法，以進行整體指揮和調(diào)度；現(xiàn)場指揮的主要職責(zé)是根據(jù)事件發(fā)生特點和當時的傷亡情況及環(huán)境條件，合理分配人員和設(shè)備，并采用最有效的處理方式以減少突發(fā)事件的負面影響。

（2）協(xié)調(diào)機制[3，15]：突發(fā)事件的發(fā)生往往涉及到社會的許多方面，包括不同的人員身份和組織類型，這要求在應(yīng)急管理中建立良好的協(xié)調(diào)機制，以便在突發(fā)事件處置過程中合理地分配人員和組織。協(xié)調(diào)機制的具體內(nèi)容與突發(fā)事件的規(guī)模和領(lǐng)域緊密相連。 一般來說，它包括上級和下級之間的協(xié)調(diào)、以及同級之間的協(xié)調(diào)（受害者，施救者），不存在上下級關(guān)系的組織個人之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。

3.2.3 過程監(jiān)督機制

在突發(fā)事件的處理過程中，監(jiān)督機制起到的是輔助的作用，但也是必不可缺的，監(jiān)督機制會對事件的整個處理過程中的人員及其他方面進行評價，做好善后工作。

我國以前的監(jiān)督機制只是結(jié)果監(jiān)督，而結(jié)果監(jiān)督機制非常不完善，因為監(jiān)督機制應(yīng)該伴隨著整個應(yīng)急管理過程，所以稱之為過程監(jiān)督[17]。

突發(fā)事件的過程監(jiān)督是指為了實現(xiàn)“防怠減漏排偷”的目標，通過輿論、法律和技術(shù)等各種適當?shù)姆椒ê痛胧?，監(jiān)督突發(fā)事件的準備、處置和恢復(fù)等過程的行為。實施過程監(jiān)督的主要機構(gòu)可以是專門的政府組織和技術(shù)人員，也可以是公眾、媒體或其他組織。過程監(jiān)督具有技術(shù)性強、理論性強和科學(xué)性強的特征，在明確責(zé)任主體和實施公平獎懲方面發(fā)揮著重要作用[17]。

突發(fā)事件的過程監(jiān)督根據(jù)突發(fā)事件發(fā)展過程具體分為預(yù)備監(jiān)督、響應(yīng)監(jiān)督、處置恢復(fù)監(jiān)督、事后處理監(jiān)督。根據(jù)突發(fā)事件中涉及的人員及部門，以及對社會造成的影響的不同，對監(jiān)督機制作出如下分類：輿論導(dǎo)向監(jiān)督、法制法規(guī)監(jiān)督、應(yīng)急物資監(jiān)督、應(yīng)急技術(shù)監(jiān)督和協(xié)調(diào)管理監(jiān)督。

3.2.4 終止與補償機制

（1）終止機制：終止機制在結(jié)束應(yīng)急管理流程和進入下一個周期方面發(fā)揮著重要作用，也對應(yīng)急管理過程的循環(huán)具有監(jiān)督把關(guān)、成果驗收的效果。終止時間的選擇是終止機制中最重要的問題之一，只有正確選擇合適的終止時間，應(yīng)急管理才能順利地進入終止階段，而終止階段十分短暫，措施及步驟相對簡單，因此終止時間的選擇顯得尤為重要[18]。如果選擇錯誤，有可能會造成較大損失。為了尋找最優(yōu)的終止時間，可引入最優(yōu)停止理論對該問題加以解決。所謂最優(yōu)停止理論就是研究何時停止能取得最大效益的數(shù)學(xué)理論，是概率論的一個重要的應(yīng)用領(lǐng)域。對于應(yīng)急管理過程而言，可以用效益這樣的數(shù)值來衡量當前的狀態(tài)，并以此作為標準做出是否終止的決策。所欲求解的最優(yōu)終止時間可等同于最優(yōu)停止理論中的最優(yōu)停止時間問題，就是在滿足上述假設(shè)的前提下，找出其中的最佳停止時間或最佳停止規(guī)則[19]。

（2）補償機制：應(yīng)急完成后，不僅需要補充形成缺口的資源，還需要補償已消耗物資的所有者[20]。應(yīng)急物資補償主要針對的是公有物資和征用物資。

公有物資主要是指中央和地方救災(zāi)物資儲備及公共處置機構(gòu)的物資。第一，救災(zāi)儲備物資補償?shù)脑瓌t性要求是及時快速補充，盡量做到隨調(diào)隨補；基于優(yōu)先級，按適當比例補充；以最優(yōu)儲備量為基準，進行全額補充；基于存儲方式，適當補充。具體的物資補充方式可以分為協(xié)議采購、招標采購和社會支援。第二，公共處置機構(gòu)包括衛(wèi)生機構(gòu)、公安機關(guān)、消防機構(gòu)、警察和部隊等。中央政府應(yīng)負責(zé)國家公共處置機構(gòu)的補償工作，地方政府應(yīng)負責(zé)當?shù)毓蔡幹脵C構(gòu)的資金來源和補償，準全國性公共處置機構(gòu)可由中央政府通過專項轉(zhuǎn)移支付或由中央和地方政府共同承擔(dān)。具體的補償工作要注意根據(jù)當?shù)厍闆r調(diào)整措施，做到分級負擔(dān)。中央政府負責(zé)補償危害大、范圍廣的重大突發(fā)事件的物資消耗，當?shù)卣畱?yīng)補償當?shù)氐墓蔡幹脵C構(gòu)。但是，對于某些特定地區(qū)，應(yīng)考慮其經(jīng)濟發(fā)展水平，并給予特殊的政府傾斜和保護[20]。

應(yīng)急征用物資補償是指相關(guān)責(zé)任主體對依法強制征收物資的補償，以保障應(yīng)急管理過程中的公共利益，并提高抗震救災(zāi)能力[20]。應(yīng)急征用補償?shù)臉藴视幸允孪葏f(xié)議為主，盡量依照已有規(guī)定而行；以直接損失為基礎(chǔ)，以完全補償為目標。應(yīng)急征用補償方式包括經(jīng)濟補償、精神補償、政策補償。應(yīng)急征用補償估價的步驟包括：首先，確定評估指標體系。選擇幾個能夠在較大程度上代表補償對象的特征指標，如物資成本、使用年限、征用時間和損壞程度等，可以綜合市場情況和專家意見；然后，對于每一個指標設(shè)定相應(yīng)的權(quán)重，可由專家打分獲得；最后，在補償額的基礎(chǔ)上，考慮地區(qū)差異、市場變化、物價指數(shù)等因素進行調(diào)整[20]。

4 發(fā)展現(xiàn)代應(yīng)急管理技術(shù)應(yīng)對新興風(fēng)險

4.1 新興風(fēng)險的概念與分類

全球化不僅加速了世界經(jīng)濟、政治和文化的發(fā)展，也給社會進步帶來了巨大風(fēng)險，人類也因此步入了“風(fēng)險社會”[21]。隨著社會的縱深發(fā)展，新興風(fēng)險也接踵而至，近年來的一個重要趨勢是“環(huán)境風(fēng)險”和“社會風(fēng)險”的發(fā)生概率和影響力不斷上升。通過梳理和總結(jié)國內(nèi)外學(xué)者對新興風(fēng)險的定義，筆者認為新興風(fēng)險有2個層面的含義：一是新近出現(xiàn)的風(fēng)險，即在此風(fēng)險出現(xiàn)之前從未發(fā)生過或雖然發(fā)生過苗頭但其危害程度較低不足以構(gòu)成風(fēng)險威脅的風(fēng)險，如：隨著科技進步、醫(yī)學(xué)進步而出現(xiàn)的基因編輯嬰兒實驗所面對的倫理等風(fēng)險、無人機駕駛所帶來的安全風(fēng)險等；二是以往就存在的風(fēng)險隨著產(chǎn)業(yè)的交叉、領(lǐng)域的融合、城市的擴展等使得原有風(fēng)險出現(xiàn)交織、突變而產(chǎn)生的新風(fēng)險，使其發(fā)生形式和對社會的破壞程度及危害力度等方面呈現(xiàn)出新的特征，如：“8.12”天津港特大爆炸事故，雖然以往有危化品爆炸事故發(fā)生，但此次風(fēng)險事件也暴露出當下城市風(fēng)險治理的不足和欠缺。

按新興風(fēng)險所屬領(lǐng)域不同將其分為5種類型，分別是：社會領(lǐng)域風(fēng)險、經(jīng)濟與金融領(lǐng)域風(fēng)險、政治文化領(lǐng)域風(fēng)險、健康與安全領(lǐng)域風(fēng)險和環(huán)境領(lǐng)域風(fēng)險。各種風(fēng)險劃分的概念，見表2。

表2 新興風(fēng)險的類型及概念（按領(lǐng)域劃分）Tab.2 Types and concepts of emerging risks (by field)

新興風(fēng)險的共性特點為：一是其發(fā)生的不確定性；二是發(fā)展的動態(tài)性；三是后果的龐雜性。新興風(fēng)險在不確定因素的共同作用下形成，因此其發(fā)生具有很大的不確定性。新興風(fēng)險是正在演變的風(fēng)險，是隨著外界因素的變化而不斷變化、發(fā)展的風(fēng)險，因此新興風(fēng)險的發(fā)展具有動態(tài)性。同一新興風(fēng)險作用在不同領(lǐng)域、不同地區(qū)等也會產(chǎn)生不同程度的后果，新興風(fēng)險對社會所造成的破壞程度、威脅力度等的不確定所帶來的后果均具有龐雜性。

4.2 新興風(fēng)險治理策略設(shè)計

基于管理機制設(shè)計理論構(gòu)建新興風(fēng)險的治理策略，如圖10。該策略機制的運行需要遵循公正、公平、秩序、利益、效率、創(chuàng)新6個原則。在它們的共同作用下，新興風(fēng)險治理策略將會實現(xiàn)3大目標：一是有效識別；二是減少損失，新興風(fēng)險治理的最終結(jié)果和目的是使新興風(fēng)險對社會和公眾造成的損失降到最低；三是對新興風(fēng)險進行有效隔離，即在新興風(fēng)險治理過程中要盡可能切斷新興風(fēng)險的傳播源及其傳播路徑。

此外，新興風(fēng)險治理策略的規(guī)制屬性通常建立在參與者屬性之上，是根據(jù)新興風(fēng)險的實際情況而對治理策略做出優(yōu)化和調(diào)整，如：當新興風(fēng)險處于萌發(fā)期時，應(yīng)加大對新興風(fēng)險的預(yù)防；當新興風(fēng)險處于潛伏期和演化期時，應(yīng)加強對新興風(fēng)險的評估和監(jiān)測；當新興風(fēng)險處于爆發(fā)期時，應(yīng)加強對話交流、信息互通，注重抗逆力發(fā)展策略的落實等。時間規(guī)制是指運用時間約束力對政策進行完善，主要體現(xiàn)在3方面：一是處理的緊迫性；二是存在的持久性；三是階段的波動性?？臻g規(guī)制是指通過可利用空間、資源和不確定因素對政策進行補充，主要體現(xiàn)在3方面：一是積累的經(jīng)驗；二是現(xiàn)有的政策、工具支持等；三是新興風(fēng)險本身所帶來的未知因素。能量規(guī)制是指為切斷風(fēng)險源、抑制新興風(fēng)險傳播、促進新興風(fēng)險治理而做出的政策改進。通過時間規(guī)制、空間規(guī)制和能量規(guī)制[28]優(yōu)化新興風(fēng)險治理策略，立足于新，體現(xiàn)政策的動態(tài)、發(fā)展和與時俱進，有利于治理主體設(shè)計并選擇與實際情況最匹配的新興風(fēng)險治理策略，有利于其目標的實現(xiàn)。

圖10 七元組治理框架模式圖Fig.10 Seven-tuple governance framework pattern diagram

（1）加強治理主體間的協(xié)作關(guān)系，明確職責(zé)。新興風(fēng)險的治理主體是多元化的，治理方式是民主化的，管理方式是協(xié)作化的。治理主體由政府、社會組織、公眾等多方聯(lián)合共同形成，存在3個系統(tǒng)，即政府系統(tǒng)、市場系統(tǒng)和社會系統(tǒng)。因此，在治理新興風(fēng)險時不同主體間要相互協(xié)作、明確各管理主體在風(fēng)險治理中的責(zé)任，最終形成多方參與、全民共治的協(xié)作化治理模式。

（2）增強對新興風(fēng)險檢測及預(yù)測能力，目標是預(yù)防與治理并行而不是消滅。針對日期較近、較為典型或可能出現(xiàn)的新興風(fēng)險，對組織及成員進行戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略選擇和日常訓(xùn)練等。通過教育、培訓(xùn)、演練等方式來提高組織成員對風(fēng)險識別和應(yīng)對能力。此外，加強成員的風(fēng)險數(shù)據(jù)收集和分析的能力。

（3）強化新興風(fēng)險信息交換，緩解利益沖突。信息的隱蔽性及傳播的迅速性特點常常會使人們在遇到新興風(fēng)險時措手不及，感到焦慮，甚至惶恐。這在一定程度上降低了社會公眾對政府的信任及其應(yīng)對新興風(fēng)險的能力。另一方面，公眾對新興風(fēng)險信息的回饋也是非常重要的，這有助于政府在應(yīng)對新興風(fēng)險時選擇最合適的溝通方式及治理措施。同時，公眾間的信息共享也有助于公眾接納、應(yīng)對新興風(fēng)險。因此，促進政府與公眾和公眾之間對新興風(fēng)險信息的相互交換，做到信息共享，加強對話能力建設(shè)，劃清利益，這對新興風(fēng)險的治理是非常有必要的。

（4）建立新興風(fēng)險治理體系，實現(xiàn)機制多元化。新興風(fēng)險的發(fā)生是不確定的，其主體是多元的，而且常常伴隨利益因子一起出現(xiàn)，因此新興風(fēng)險的治理是非常復(fù)雜的，構(gòu)建國家層面的新興風(fēng)險治理體系是非常必要的。要實現(xiàn)新興風(fēng)險治理機制多元化，首先要進行新興風(fēng)險的規(guī)制，在中國，規(guī)制通常以運動式治理的方式出現(xiàn)，而非法律的形式；其次，要想使新興風(fēng)險規(guī)制能夠發(fā)揮作用，還需建立完善的風(fēng)險溝通渠道，進行及時的風(fēng)險提示，針對不同類型的新興風(fēng)險選擇合適的風(fēng)險溝通方式和渠道進行針對性溝通；最后，實現(xiàn)風(fēng)險感知，不同主體對風(fēng)險的感知度和接受度是不一樣的，公眾有權(quán)自行選擇是否承擔(dān)更多的新興風(fēng)險。

（5）建立相匹配的監(jiān)督、激勵機制，確保新興風(fēng)險治理的有效化。在對新興風(fēng)險進行尋找、識別等過程中應(yīng)建立與之相對應(yīng)的監(jiān)督機制。一是針對不確定性的新興風(fēng)險尤其是新興技術(shù)類的，除了建立相匹配的監(jiān)督機制外，還應(yīng)尋求更多的激勵資源，促使監(jiān)督機制向前發(fā)展；二是針對系統(tǒng)性的新興風(fēng)險，應(yīng)監(jiān)督并致力于對復(fù)雜問題的分析；三是在對非預(yù)期性的新興風(fēng)險上我們應(yīng)監(jiān)督其長效影響方面的評估。

（6）建立全面的評估機制，及時更新。以新興風(fēng)險評估為主線，切實推進排查我國目前新興風(fēng)險狀況的實際情況，對其風(fēng)險概率及危害程度進行客觀、公正、科學(xué)的分析，對新興風(fēng)險的發(fā)生及發(fā)展情況做跟蹤式督查，從而對新興風(fēng)險進行全方位的評估和掌握。由此，以針對不同類型的新興風(fēng)險做出有針對性的風(fēng)險評估工具和治理措施選擇。另外，充分利用科技創(chuàng)新，將數(shù)字化、網(wǎng)格化等智能管理工具運用于新興風(fēng)險治理中去，對新興風(fēng)險進行全類別、全方位、全過程的風(fēng)險治理。

（7）制定預(yù)防性與抗逆力發(fā)展策略，提高新興風(fēng)險治理機制的適用性。當新興風(fēng)險被發(fā)現(xiàn)并對其進行評估后，則需制定相應(yīng)的風(fēng)險管理策略，在制定策略時主要考慮2方面因素：一是基于預(yù)防，二是基于抗逆力。預(yù)防性策略主要用于提高對新興風(fēng)險的應(yīng)對能力，抗逆力策略主要在于提高對新興風(fēng)險的適應(yīng)能力和免疫能力，從而確保新興風(fēng)險管理策略的適用性，即當新興風(fēng)險發(fā)生后，人們能做出正確判斷、準確應(yīng)對、抵御風(fēng)險的能力。

4.3 現(xiàn)代應(yīng)急管理的技術(shù)手段

現(xiàn)代應(yīng)急技術(shù)是通過優(yōu)化整合人力物力財力等各類資源來實現(xiàn)提前防范、提高效率、節(jié)約資源和處置及時等應(yīng)急目標。根據(jù)現(xiàn)代應(yīng)急管理所涉及的受害者、應(yīng)急響應(yīng)主體等產(chǎn)生需求，從功能上說，現(xiàn)代應(yīng)急技術(shù)應(yīng)包括應(yīng)急通信技術(shù)、監(jiān)測檢測技術(shù)、物流技術(shù)、數(shù)據(jù)處理與分析技術(shù)、事故調(diào)查技術(shù)、定位與遙感技術(shù)以及以上技術(shù)的集成技術(shù)，體現(xiàn)現(xiàn)代應(yīng)急的整個流程，更具全面性和廣泛性[29]。

（1）應(yīng)急監(jiān)測檢測技術(shù)。包括數(shù)據(jù)庫技術(shù)、3S技術(shù)、通信技術(shù)、視頻監(jiān)控技術(shù)、無線射頻識別（RFID）技術(shù)、傳感技術(shù)、雷達技術(shù)、人群監(jiān)測和輿情監(jiān)測技術(shù)等屬于典型的監(jiān)測技術(shù)，光譜技術(shù)、色譜技術(shù)和病毒檢測技術(shù)等屬于檢測技術(shù)。

（2）應(yīng)急通信技術(shù)。一般涉及公眾通信網(wǎng)、數(shù)字集群、無線傳感器網(wǎng)絡(luò)、微波、視頻會議和視頻監(jiān)控、衛(wèi)星通信等多個技術(shù)領(lǐng)域。

（3）定位與遙感技術(shù)。包括全球定位系統(tǒng)（GPS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）和遙感技術(shù)（RS）[29]。

（4）應(yīng)急物流運輸技術(shù)。一個完整的應(yīng)急物流系統(tǒng)可以按照功能劃分為指揮系統(tǒng)、采購系統(tǒng)、物資儲備系統(tǒng)、運輸系統(tǒng)、配送系統(tǒng)、信息系統(tǒng)等6部分。

（5）事故調(diào)查分析技術(shù)。事故調(diào)查程序一般包括事故現(xiàn)場調(diào)查和證據(jù)收集、物證分析和識別、事故原因和過程分析、事故認定和事故報告[29]。該程序涉及許多調(diào)查方法和分析技術(shù)。

（6）數(shù)據(jù)處理分析技術(shù)。涉及的處理技術(shù)包括數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)倉庫、聯(lián)機分析處理、數(shù)據(jù)挖掘、可視化技術(shù)、案例推理與規(guī)則推理技術(shù)等。

（7）決策支持技術(shù)。目前學(xué)者研究出的很多類型的決策方法結(jié)合相關(guān)的技術(shù)手段可以集成決策支持技術(shù)，比如分類分級決策、不確定決策、多目標決策、模糊決策、損失評價與下一步的風(fēng)險評估決策等。

現(xiàn)代應(yīng)急管理系統(tǒng)可以協(xié)助完成以應(yīng)急準備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急恢復(fù)等功能為核心任務(wù)，同時還應(yīng)具備信息系統(tǒng)的基本特征，可以實施信息的搜集、存儲、查詢、顯示、分析等功能。同時，現(xiàn)代應(yīng)急管理系統(tǒng)應(yīng)充分運用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、計算機技術(shù)與多媒體技術(shù)，它應(yīng)該基于資源數(shù)據(jù)庫、方法庫與知識庫，并通過地理信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)與信息表示系統(tǒng)[29]，為應(yīng)急資源進行組織、協(xié)調(diào)和管理控制，為應(yīng)急指揮提供輔助決策。

5 現(xiàn)代應(yīng)急管理的應(yīng)用與實踐

5.1 應(yīng)急資源管理

應(yīng)急資源管理主要指為做好應(yīng)急資源保障工作而進行的與應(yīng)急資源有關(guān)的計劃、組織、指揮或控制等。從過程看，應(yīng)急資源管理內(nèi)容主要包括儲備、獲取、供給、處置等，應(yīng)急資源調(diào)用流程可分為需求估算、供給確定、資源分配、資源調(diào)運、接收與管理、后續(xù)工作等主要階段。

在應(yīng)急管理中，應(yīng)急資源是救援、救助和重建的基本保障，特別是物資資源，在突發(fā)事件發(fā)生之前，就有必要完成合理的選址布局并妥當配置合理的庫存。一旦發(fā)生緊急情況，將出現(xiàn)相應(yīng)的調(diào)度和補償問題，運籌學(xué)中已有許多模型可用于優(yōu)化資源布局、選址、配置和調(diào)度等問題[30]。但是，仍需要考慮突發(fā)事件的特殊情況，如時間約束、臨時路徑破壞、個別庫存損壞等。此外，應(yīng)急管理中物資和資金補償機制的設(shè)計和實施也具有廣泛的意義，對促進和保障應(yīng)急管理物資的配置起著重要作用[31]。

5.2 應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的形成發(fā)展

推動應(yīng)急管理的產(chǎn)業(yè)化進程是提高應(yīng)急專業(yè)化水平、效果和質(zhì)量的有效手段，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)主要包括應(yīng)急管理咨詢業(yè)、重大應(yīng)急設(shè)備生產(chǎn)制造業(yè)以及智能交互型應(yīng)急平臺。應(yīng)急平臺是基于現(xiàn)代信息通信技術(shù)，結(jié)合軟、硬件而形成的突發(fā)事件應(yīng)急保障技術(shù)系統(tǒng)。應(yīng)急平臺具有日常管理、風(fēng)險分析、監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、動態(tài)決策、綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動和總結(jié)評估等功能，是實施應(yīng)急預(yù)案、實現(xiàn)應(yīng)急指揮決策的載體[32]。

加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要政府扶持，通過政策保護、產(chǎn)品定向采購、補貼等形式，鼓勵應(yīng)急產(chǎn)業(yè)改善企業(yè)管理，擴大企業(yè)規(guī)模，提高業(yè)務(wù)水平，實現(xiàn)各類應(yīng)急企業(yè)的快速發(fā)展[31]，激勵科研單位和公司從事應(yīng)急科技創(chuàng)新，并完善應(yīng)急產(chǎn)業(yè)標準體系，從而盡快達到應(yīng)急管理產(chǎn)業(yè)化目標。

5.3 應(yīng)急管理協(xié)調(diào)模式設(shè)計

具有應(yīng)急管理職責(zé)的相關(guān)部門（應(yīng)急管理部及協(xié)作部門）構(gòu)建多層次的協(xié)作模式，如圖11。協(xié)作內(nèi)容包括人員合作、機構(gòu)合作、平臺合作、信息共享、相互嵌套等等，協(xié)作模式包括新組模式、派駐模式和共享模式。

（1）新組模式是指應(yīng)急管理部和對應(yīng)協(xié)作部門分別推薦應(yīng)對突發(fā)事件的專職人員，在應(yīng)急管理部內(nèi)部創(chuàng)建新的職能部門，作為應(yīng)急管理部處置現(xiàn)有職責(zé)范圍之外的其他類型突發(fā)事件的職能補充部門。

（2）派駐模式有2個方向的派駐，一方面是由專項突發(fā)事件應(yīng)對部門派駐組織機構(gòu)至應(yīng)急管理部。另一方面是由應(yīng)急管理部派駐組織機構(gòu)至協(xié)作部門及地方協(xié)作部門，及時掌握屬地現(xiàn)場災(zāi)害動態(tài)及指導(dǎo)應(yīng)急實踐。

圖11 協(xié)作部門關(guān)系模式設(shè)計Fig.11 Collaboration department relationship pattern design

（3）共享模式。建立資源、信息共享平臺，應(yīng)急管理部和各協(xié)作部門依權(quán)限、職能在平臺上進行資源和信息的交互共享，以便捷、快速地實現(xiàn)協(xié)作溝通和力量調(diào)動，以較為短期的、處置單一災(zāi)害事件的平級協(xié)作模式為主。

5.4 災(zāi)難文化

災(zāi)難的漸次滲透作用是將災(zāi)難視為元初動力，成為災(zāi)難文化形成和成熟的催化劑，體現(xiàn)為災(zāi)難文化的先進性。災(zāi)難的漸次滲透作用越強烈，災(zāi)難文化的先進性越高。災(zāi)難的漸次滲透作用與災(zāi)難的頻率、種類復(fù)雜性、嚴重程度成正比關(guān)系。

災(zāi)難的漸次滲透作用的形成機理可歸結(jié)為：第一，文化災(zāi)難的自然特征與受到災(zāi)難影響的個人所處的社會環(huán)境相結(jié)合，形成不同的災(zāi)難觀；第二，災(zāi)難給人的周邊環(huán)境和心理狀況帶來沖擊和影響，形成對災(zāi)難警惕、預(yù)防甚至懼怕的憂患意識。防災(zāi)減災(zāi)意識演化出應(yīng)對災(zāi)難發(fā)生的行為；第三，災(zāi)難不斷發(fā)生，民族特性隨之逐漸形成，最直接的承載體是具體的文化。災(zāi)難防范和應(yīng)對的有關(guān)知識由此提升到社會生活與社會文化構(gòu)成成分的高度。因此，災(zāi)變作用于人類社會造成災(zāi)難，人類在長期與自然災(zāi)害斗爭的過程中, 一個地區(qū)、國家或民族經(jīng)過長年累月的積淀逐步形成了以知識、觀念和習(xí)俗為主要形式的災(zāi)難文化，而災(zāi)難文化能夠有效地增強公眾防災(zāi)救災(zāi)意識和提高社會救災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急能力，預(yù)防和應(yīng)對各類災(zāi)害成為民眾日常生活的重要組成部分，推進城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，全面提高應(yīng)急管理工作水平，建立起科學(xué)有效的應(yīng)急管理機制體制，從而確保社會可持續(xù)發(fā)展。

6 總結(jié)

現(xiàn)代應(yīng)急管理的研究與實踐應(yīng)從多維度、多層次、多階段、多尺度、多領(lǐng)域來開展。在理論、方法、技術(shù)、工程、管理、應(yīng)用、體系、產(chǎn)業(yè)等方面推動應(yīng)急管理的理論體系與應(yīng)用實踐實現(xiàn)全面快速地發(fā)展，通過集中人力資源和解決關(guān)鍵問題的形式，建立并逐步完善應(yīng)急管理學(xué)科的基礎(chǔ)構(gòu)架，不斷推進應(yīng)急管理這一工程性很強的專業(yè)邁上新的臺階。