公益性景區(qū)內(nèi)涵及公益化驅(qū)動因子
——公共經(jīng)濟學與福利經(jīng)濟學視角

王亞輝 張茉揚

近年來，景區(qū)公益性問題引起社會各界的廣泛關(guān)注。雖然最近兩年來景區(qū)漲價趨勢有所緩和，但景區(qū)應有的公益性仍未得到體現(xiàn)，景區(qū)表示自身運營壓力大，不降價實屬無奈。2013年以來，《人民日報》已刊登包括《景區(qū)門票須減負》《景區(qū)門票漲價必須先聽證》在內(nèi)的多篇文章拷問景區(qū)高價門票現(xiàn)象。作為社會性公益物品的風景名勝、遺產(chǎn)文化資源類景區(qū)能否真正體現(xiàn)公益性，不僅關(guān)乎資源配置、社會效率，更關(guān)乎社會公平，已成為全社會高度關(guān)注的重大社會問題和反映老百姓獲得感、幸福感的重要指標之一。

一、文獻綜述

國外大量研究認為，旅游景區(qū)作為公共資源應體現(xiàn)社會公平性。Manning（1984）指出，贊成景區(qū)定價的諸多觀點大多基于社會公平的考慮；Clar（1984）認為，旅游具有特殊價值物品屬性，尤其具有明顯的溢出效應，完全可憑借稅收支付旅游成本；Warren（1998）指出，收取門票剝奪了低收入群體享用公共資源的機會；More（1999）表示，景區(qū)不能僅考慮效率和經(jīng)濟效益，還應兼顧實現(xiàn)提供公共產(chǎn)品的最初目的。收取高價門票并不一定能增加景區(qū)收入水平，甚至有可能對當?shù)厣鐓^(qū)生態(tài)產(chǎn)生消極影響。

國內(nèi)關(guān)于景區(qū)門票價格已有相當多的研究成果，學者們一致認為，高價門票淡化了景區(qū)的公益性，損害了社會福利。越來越多高質(zhì)量的自然和人文景觀資源被圈占開發(fā)，以高昂門票價格推向市場，不僅侵占了低收入者或無收入者分享旅游福祉的權(quán)益，更削弱了自然與文化遺產(chǎn)資源應當發(fā)揮的教育功能和社會效益。景區(qū)的高價門票在獲取經(jīng)濟利益的同時，將更多的游客拒之門外，逐漸喪失了其應有的公益性，一定程度上損害了社會福利，成為制約旅游業(yè)發(fā)展的重要因素。然而，某些地方政府忽視了景區(qū)的公益性， 將公益性的博物館、紀念館和城市公園等作為商業(yè)景點，嚴重損害了人民群眾的利益。曾曼瓊（2010）指出，很多公共資源類景區(qū)忽略了景區(qū)的社會價值和功能，將一部分低收入群體拒之門外；不過最近亦有觀點對景區(qū)公益化提出了批判，其理由是景區(qū)公益化不僅損失了門票收入，同時也因景區(qū)客流大幅增加而增加了景區(qū)的管理和維護成本。

眾多學者從政策角度為公益性景區(qū)的建設給出了許多有益建議。保繼剛等（2006）指出，社區(qū)參與的公益性景區(qū)建設，既為社區(qū)居民在旅游發(fā)展中賦權(quán)、增權(quán)，也在更廣視域上體現(xiàn)旅游福利；劉思敏等（2011）分析了杭州西湖免費開放成功的原因及條件，為欲嘗試免費開放運作模式的景區(qū)提供了有益借鑒；高蘇（2009）認為，景區(qū)銷售的核心產(chǎn)品是服務，而非旅游資源，主張減免游覽費；劉立云（2012）強調(diào)，旅游景區(qū)的定價應突出公益性；謝北川等（2013）認為，公共資源類景區(qū)中的旅游資源是全體國民共同享有的公共旅游資源，景區(qū)游覽屬于公益性的社會福利，不應該被圈定起來以收取門票的方式作為國家或當?shù)氐呢斦愂眨荒芟笳餍允杖⌒☆~景區(qū)管理費和資源保護費用于景區(qū)管理與保護，以此作為國家財政對公共資源類景區(qū)撥款的補充；殷敏等（2014）指出，公共資源類景區(qū)應當免費或少收費；汪德根（2015）表示，美國國家公園實行的“以人為本”的門票價格保證了公眾對公共資源的公平使用，真正落實了國家公園作為公共旅游資源服務于全體國民。

《中華人民共和國旅游法》明確指出，利用公共資源建設的景區(qū)，不得通過增加另行收費項目等方式變相漲價；另行收費項目已收回投資成本的，應當相應降低價格或者取消收費。《國民旅游休閑綱要（2013-2020）》明確表示，應穩(wěn)定城市休閑公園等游覽景區(qū)（點）的門票價格，逐步實行低票價?！秶鴦赵宏P(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》進一步強調(diào)：“利用風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、文物保護單位等公共資源建設的景區(qū)門票以及景區(qū)內(nèi)另行收費的游覽場所、交通工具等項目價格要實行政府定價或者政府指導價，體現(xiàn)公益性。景區(qū)應嚴格按照規(guī)定，減免未成年人、在校學生、老人、軍人、殘疾人等群體的門票費用?！鄙鲜龇ㄒ?guī)均明確要求公共資源類景區(qū)應“以人為本”，讓全體國民共享旅游發(fā)展的福利。

以上文獻梳理表明，絕大多數(shù)研究從社會福利與公平角度，指出了景區(qū)門票價格過高偏離了景區(qū)應有的公益性，損害了低收入群體的福利。有研究結(jié)果表明，導致高階門票的主因在于景區(qū)及其利益相關(guān)者對“門票經(jīng)濟”的依賴以及我國景區(qū)管理體制的欠完善。然而，究竟何為公益性景區(qū)？景區(qū)公益化的驅(qū)動因子又有哪些？既有研究對此缺乏系統(tǒng)的探討，一定程度導致了景區(qū)公益化進程的緩慢。本文欲以此為切入點，系統(tǒng)分析公益性景區(qū)的內(nèi)涵及景區(qū)公益化驅(qū)動因子，以期為景區(qū)公益化建設提供相關(guān)借鑒。

二、公益性景區(qū)的內(nèi)涵

明確公益性景區(qū)的內(nèi)涵，有助于明確公益性景區(qū)建設、運營所應堅持的目標價值取向，從定義出發(fā)，公益性景區(qū)的內(nèi)涵應包含以下四個方面。

（一）社會性

社會性是公益性景區(qū)的最基本屬性之一，其最核心的表現(xiàn)形式是功能上的社會效益和環(huán)境效益。明確公益性景區(qū)社會性的主要評價指標，有助于對公益性景區(qū)公益性的落實效果進行評估。關(guān)于社會效益，國內(nèi)外學者遠未達成普遍共識，主要分歧在于社會效益的邊界上。

一種觀點將社會效益寬泛化。世界銀行在新國家財富評估方法中指出：社會效益既難下定義，又難以估量，但它的確對人類社會的發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，是促使社會發(fā)揮作用的文化基礎(chǔ)和社會體制。評價社會效益應從社會參與、社會公平、社會凝聚力方面著手，但這些因素在計量上存在障礙。美國研究者認為，社會效益評價應包括以下要素：經(jīng)營和決策中公眾的參與度、游戲和教育機會、對資源的接近程度、人類健康和安全等。張建國等（1999）認為，社會效益指為人類社會提供的除經(jīng)濟和生態(tài)效益之外的其他一切效益，包括對人類社會結(jié)構(gòu)和人類社會精神文明狀態(tài)的改進、對人類身心健康的促進?！掇r(nóng)業(yè)項目經(jīng)濟評價實用手冊》對社會效益的評價主要依據(jù)扶貧與就業(yè)效果和生產(chǎn)力效力。張穎（2001）指出，森林的社會效益評估應至少包括：是否有助于人的體質(zhì)的成長與健全，是否有助于勞動、感覺和思維器官等的充分發(fā)展與完善，是否有助于創(chuàng)造社會公平、社會凝聚力和社會參與等，以及與森林有關(guān)的宗教、文化、習慣、傳統(tǒng)、知識等。

另一種觀點則將社會效益的范圍縮小化?；輺|旭（2003）認為，社會效益是根本上對人類社會有利的各種影響，自然保護區(qū)社會效益的體現(xiàn)就是自然保護區(qū)自身功能對周圍社會所產(chǎn)生的有利影響。顏倫琴（2004）認為，社會效益是指一件事情、一種行為、一項工程的發(fā)生所提供的公益性服務。我國在城鄉(xiāng)經(jīng)濟投入產(chǎn)出分析中，通常用林業(yè)提供或創(chuàng)造的就業(yè)機會反映森林社會效益的大小。

公益性景區(qū)社會性的另一表現(xiàn)形式是環(huán)境效益。自然過程或者人類的生產(chǎn)和生活活動往往對環(huán)境會造成不同程度的影響，環(huán)境效益正是對人類社會活動的環(huán)境后果的衡量。萬林茂（2011）指出，如果在占用和耗費同樣自然資源的前提下，依然能維護生態(tài)平衡，使周邊居民的生產(chǎn)和生活環(huán)境不致惡化或得到改善，其環(huán)境效益就好；反之，環(huán)境效益就差。在實踐中，環(huán)境效益的評估是一個非常復雜的系統(tǒng)工程，考慮的因素及評估方法也不盡相同。如孫鈺等（2015）使用DEA（數(shù)據(jù)包絡分析）交叉效率模型，對35個大中城市公共基礎(chǔ)設施的環(huán)境效益進行了評估；陳忠暖（2011）選取固碳釋養(yǎng)、調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣等指標，對廣州城市公園綠地進行了環(huán)境效益評價，然而該研究未考慮對水體的污染等指標。

根據(jù)上述分析，學界明顯存在狹義和廣義兩種社會效益觀。其中，狹義的社會效益表現(xiàn)為對某項活動滿足公眾需要程度的一種評價，如帶來的就業(yè)機會和教育機會、公眾的參與度以及精神上的滿足感等。廣義的社會效益則包含了生態(tài)和經(jīng)濟效益之外的所有效益。本文所稱的公益性景區(qū)的社會效益是指經(jīng)濟效益和環(huán)境效益之外的科學研究、生態(tài)教育、文物保護、社區(qū)參與和就業(yè)。

社會效益的評價應從科學研究、生態(tài)教育、文物保護、社區(qū)參與和就業(yè)五個方面進行。環(huán)境效益應從生物多樣性、空氣和水體質(zhì)量、噪音大小、森林覆蓋率、景觀破碎度及自然災害發(fā)生次數(shù)等方面進行評估。在進行環(huán)境效益評估時，各指標的權(quán)重設置還應考慮公益性景區(qū)公共資源類型的差異性，如森林公園和風景名勝區(qū)等公益性景區(qū)往往具有較高的森林覆蓋率，而有些文物保護單位的森林覆蓋率可能很低，甚至為零。

（二）共享性

共享即共同分享，表現(xiàn)為與他人共同擁有一件物品或信息的使用權(quán)或知情權(quán)，基于共享的經(jīng)濟模式便是“共享經(jīng)濟”。《共享型經(jīng)濟是一場靜悄悄的革命》一文發(fā)表后，“共享經(jīng)濟”這一話題在西方開始受到廣泛關(guān)注。美國《時代》周刊把“共享消費”列為2011年的十大改變世界的創(chuàng)意之一。羅俊皓（2012）認為，共享經(jīng)濟指個人與不特定的多數(shù)人在分享自己資產(chǎn)的過程中使社會福利達到最優(yōu)。

共享可以有償，也可以無償，但只是共同分享使用權(quán)，而非共同分享所有權(quán)。對于公益性景區(qū)而言，共享性體現(xiàn)在全體國民（包括殘障人士）共同享有對公共資源的參觀、游覽和游憩權(quán)利，由于公益性景區(qū)在某一特定時點的某一特定空間，旅游容量有閾值上限，此時可能會表現(xiàn)出一定的競爭性，甚至因此導致游客內(nèi)心的排他性。

由上觀之，公益性景區(qū)的共享對象和共享程度是非完全的，具體表現(xiàn)為兩點。第一，共享的對象僅限于公共資源。例如，公益性景區(qū)內(nèi)不可再生的自然和人文觀光資源、公共廁所等；對于非公共資源則有償使用，如公益性景區(qū)內(nèi)的食、住、行、購等產(chǎn)品需要支付一定的價格才能使用，如第二，共享中伴隨著競爭性。這主要源于公益性景區(qū)部分游覽點瞬時容量（某一空間單位時間內(nèi)能容納的游客數(shù)量）有限，如果游客數(shù)量不加控制，勢必造成“局部擁擠”，甚至導致游客不滿。

（三）福利性

在漢語中，“福利”一詞最早出自《后漢書·仲長統(tǒng)傳》：“是使奸人擅無窮之福利，而善士掛不赦之罪辜?！逼渲械摹案＠敝感腋：屠??！案＠钡挠⑽膯卧~為“welfare”，《牛津現(xiàn)代英漢雙解詞典》對welfare的解釋是：個人、集體或社會的安樂、幸福、健康和繁榮。從詞源上講， welfare由well和fare合并而成，其中，well的意思是令人滿意的，fare則是進展和生活， 兩個詞合起來就是美好的、令人滿意的生活或進展。從動態(tài)角度來看，welfare是指向著美好生活目標順利發(fā)展的一種狀態(tài)或過程；從靜態(tài)角度來看，welfare則指一種美好、幸福的生活狀態(tài)。

Titmuss（1970）指出，福利具有資源再分配、減少不平等的獨特潛能。他在《贈予關(guān)系》一文中指出，福利是普及性的和非判斷性的，是一種促進個人身份、參與和社會感的過程、交易和制度。田北海（2008）認為，福利具有層次性，由低到高可劃分為三個層次：生存型福利、發(fā)展型福利和享受型福利。其中，生存型福利是指為滿足社會成員基本生活需要而提供的資源保障和服務支持；發(fā)展型福利是指為滿足社會成員發(fā)展需要而提供的資源保障和服務支持，包括教育、就業(yè)援助和康復等福利項目；享受型福利是指為滿足社會成員進一步提高生活質(zhì)量需要而提供的服務支持，包括療養(yǎng)等一系列用于滿足社會成員身心愉悅需要的服務項目。

福利經(jīng)濟學理論認為，福利代表著人的某種滿意感，除了傳統(tǒng)經(jīng)濟理論中所談到的由消費者剩余和生產(chǎn)者剩余所組成的、能用貨幣衡量的經(jīng)濟福利之外，還包括由人的意識形態(tài)、信仰和道德等所組成的不能用貨幣衡量的非經(jīng)濟福利。既然福利代表著人的滿意感，那么滿意與否就是衡量福利好與不好的一個重要標尺。

此外，福利具有層次性和動態(tài)性，福利的供給會隨著文明形態(tài)的不同由低層次向高層次的福利水平轉(zhuǎn)變。根據(jù)馬斯洛需要層次理論，低層次的福利滿足后，勢必會產(chǎn)生高層次的福利需求。中國旅游研究院戴斌先生多次談到，現(xiàn)階段旅游已經(jīng)成為人們常態(tài)化的生活選項?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》明確指出，旅游業(yè)對于提升人民生活品質(zhì)具有重要意義。習近平主席也說過旅游已經(jīng)成為人們生活水平提高的重要指標。因此，現(xiàn)階段以及未來相當長的一段時間內(nèi)，公益性景區(qū)應當承擔起為普通大眾提供發(fā)展型和享受型福利的職能。

（四）公平性

公平指公正，不偏不倚。“公”為公正、合理，能獲得廣泛的支持；“平”指平等、平均。關(guān)信平（2013）指出：公平指在特定的社會價值觀下對各種公共事務運行和處置的合理性所做出的價值評判。首先，社會公平的實質(zhì)是社會成員的主觀價值評判。在當代復雜的社會中，不同的個人或群體對同一件公共事務可能有不同的價值評判，甚至可能是完全相反的價值評判。但是，每個社會在特定時期里總會有一定的“主流公平觀”，這種“主流公平觀”一般是該社會多數(shù)人所認可的公平觀。其次，社會公平主要涉及社會中各種公共事務處置和公共資源分配的方式，包括制度的構(gòu)建和運行、政策的制定和實施等。

既然公平受資源分配方式、主觀價值判斷和主流公平觀的影響，那么公益性景區(qū)的公平屬性該如何體現(xiàn)呢？關(guān)鍵在于公益性景區(qū)中公共資源的供給方式是否被認為是合理的。例如，公益性景區(qū)采取高價門票將廣大中低收入群體擋在門外的做法，剝奪了他們基本的游憩權(quán)利，普遍被認為是不合理的，未體現(xiàn)“公平性”。根據(jù)關(guān)信平的說法：如果社會保障的再分配遵循的是社會公益原則，即社會關(guān)照和滿足基本需要、促進社會平等，或者是獎勵社會貢獻和效率原則，一般都會被認為是公平的。此外，對于廣大殘障人士來說，即便是免收門票，但因未配備相應的殘障人士游覽輔助設施（助聽器、殘障人士專用通道等），使他們很難獲得應有的體驗質(zhì)量，他們也會覺得“不公平”。因此，公益性景區(qū)中公共資源的分配可從以下方面體現(xiàn)公平性。

第一，以免費或低價方式提供公共資源，讓更多低收入群體公平享有參觀公共旅游資源的權(quán)利。具體來說，可結(jié)合我國的經(jīng)濟發(fā)展水平，對公益性景區(qū)公益化作出時序上的安排，分批次、逐步地將公益性景區(qū)由低價門票過渡到免費門票。

第二，增加公益性景區(qū)所在地社區(qū)居民參與旅游發(fā)展的廣度和深度。從社區(qū)參與的廣度來說，要求公益性景區(qū)在發(fā)展旅游的過程中，優(yōu)先考慮聘用社區(qū)居民，優(yōu)先考慮社區(qū)居民作為公益性景區(qū)中的經(jīng)營戶，優(yōu)先吸納社區(qū)居民為旅游景區(qū)志愿者，優(yōu)先考慮社區(qū)居民免費或優(yōu)惠游覽等。從社區(qū)參與的深度來說，公益性景區(qū)在制定發(fā)展決策時，要盡可能地有社區(qū)居民的參與，聽取社情民意。

第三，進一步擴大免費和優(yōu)惠人群。根據(jù)本文對全國225個國家級風景名勝區(qū)門票優(yōu)惠對象的調(diào)查，景區(qū)門票優(yōu)惠對象集中在兒童、學生、現(xiàn)役軍人、老年人以及殘疾人群體，除了都對“身高在1.2米以下的兒童免收門票”外，其余的優(yōu)惠條件在各景區(qū)間存在較大差異。特別是“殘疾人群體”的優(yōu)惠待遇得不到保障，諸多景區(qū)對殘疾人未實施免收門票政策，卻對“攝影家協(xié)會會員”“記者”等“有利”群體實施免票。因此，要充分考慮殘疾人群體旅游的便捷性。除了門票價格嚴格執(zhí)行相關(guān)法規(guī)外，還應盡可能考慮殘疾人群體在游覽過程中的便捷性，尤其在“游、行”環(huán)節(jié)配備相應旅游輔助設施，體現(xiàn)對殘障人士的關(guān)照。

三、公益性景區(qū)公益化驅(qū)動因子

“化”是一個動態(tài)過程，可能需要幾年、幾十年甚至更長的時間。公益性景區(qū)公益化既是目標，也是一個需要較長時間才能實現(xiàn)的過程，除了公益性外，還存在其他的驅(qū)動因子。如果從公共經(jīng)濟學與福利經(jīng)濟學視角進行考察的話，公益性景區(qū)公益化至少包括以下五個方面的驅(qū)動因子。

（一）準公共產(chǎn)品性質(zhì)是內(nèi)在驅(qū)動因子

準公共產(chǎn)品本質(zhì)上具有有限非競爭性和非排他性。公共經(jīng)濟學理論認為，準公共產(chǎn)品是指具有有限的非競爭性和非排他性的產(chǎn)品，一般具有“擁擠性”特點，當消費者的數(shù)量增加到一定值后，社會邊際成本將大于零，即準公共物品達到“擁擠點”后，每增加一個人將減少原有消費者的消費數(shù)量或降低消費質(zhì)量。非排他性指一種物品被提供后，沒有一個家庭或個人被排除在該物品的消費過程之外，受益對象之間不存在利益沖突，產(chǎn)品在消費過程中所產(chǎn)生的利益也不能為個人或某些人所專有，如國防、社會治安等。作為公益性景區(qū)中的公共資源，其非排他性是由資源的公有性決定的，若收取門票，特別是高價門票，就產(chǎn)生了排他性，無異于將低收入群體拒之門外，使觀賞公共旅游資源成了少數(shù)人才擁有的權(quán)益。

公益性景區(qū)中公共旅游資源的觀賞具有有限非競爭性。公益性景區(qū)的空間容量、環(huán)境容量均有閾值上限，加上難以精確預測游客的主觀心理容量上限，共同決定了這類消費具有不可避免的競爭性。即便將游客控制在最合理的規(guī)模內(nèi)，也可能出現(xiàn)某個空間某個時點的瞬時擁擠，且這種競爭性隨游客規(guī)模的增加呈線性上升趨勢。根據(jù)準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，公益性景區(qū)既包含準公共產(chǎn)品成分，也包含私人產(chǎn)品成分，這取決于資源是公有還是私有。公益性景區(qū)中的自然旅游資源，人文旅游資源中的公共資源部分，應是準公共產(chǎn)品；而公益性景區(qū)中的飲食、住宿、購物活動則更多的是私人產(chǎn)品。因此，準公共產(chǎn)品性質(zhì)是景區(qū)公益化的內(nèi)在驅(qū)動因子。

（二）景區(qū)內(nèi)公共投入不足是補償驅(qū)動因子

從歷史角度看，景區(qū)公益性的回歸是對景區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品供給不足的補償。一方面，由于長期受“財力有限”的約束，以及“誰投資、誰受益”原則的影響，政府對公益性景區(qū)的投入十分有限，因此，公益性景區(qū)多由私人投資經(jīng)營。這些私人投資者更多的注重經(jīng)濟效益，而忽視了應有的公益性，難以滿足低收入群體和殘疾人群體的需要。姚濤等（2015）通過對南京各景區(qū)（點）的走訪發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)景區(qū)未配備旅游視頻講解器，僅少部分景區(qū)配有助聽器和輪椅等旅游輔助工具。

盡管在市場經(jīng)濟條件下，景區(qū)內(nèi)旅游基礎(chǔ)設施可以由私人和政府來提供，但大多數(shù)旅游基礎(chǔ)設施和旅游安全救援設施都需要較大的資金投入且回報率低，市場往往供給不足。鮑富元（2015）指出，除了部分一線城市具備有限的無障礙旅游設施外，大部分地區(qū)的無障礙旅游設施建設很不健全，缺乏旅游安全救援設施。

因此，對于景區(qū)公益性認識的不足，政府對公益性景區(qū)的公共產(chǎn)品供給和投入不足，使得公益性景區(qū)的旅游基礎(chǔ)設施、旅游安全救援設施和殘疾人士無障礙旅游設施無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都難以滿足需求。從這個角度來看，增加政府對公益性景區(qū)的投入，更多的是對歷史遺留問題的補償，通過新階段的建設來改善景區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的供給狀況。

（三）民生訴求、市場化不足是市場驅(qū)動因子

“民生”一詞最早出現(xiàn)在《左傳·宣公十二年》，“民生在勤，勤則不匱”，這里的“民”指老百姓?！掇o?！穼γ裆慕忉屖侨嗣竦纳?。廣義上講，凡是同民生有關(guān)的事情都屬于民生范圍內(nèi)的事情；狹義上講，主要是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機會、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護的狀況。從這一點來說，以低價或免費方式滿足民眾的基本旅游需求，實則是為民眾提供了基本發(fā)展機會、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護。

旅游已成為一種民生訴求。2009年國務院出臺的《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》明確指出，把旅游業(yè)建設成為人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務業(yè)，這說明國民旅游已成為一個關(guān)乎民生的新課題。鄉(xiāng)村旅游有助于提升民生保障水平。旅游在農(nóng)民生活中的分量不可忽視，農(nóng)民越來越注重生活質(zhì)量的提高。近60%的受訪農(nóng)民認為旅游是生活調(diào)劑，9.7%的農(nóng)民認為旅游是他們的生活必需品。旅游與民生在內(nèi)容上具有一致性，是重要的民生產(chǎn)業(yè)，是提高人的生活品質(zhì)的重要活動。

普遍偏高的景區(qū)門票價格妨礙了民生訴求的實現(xiàn)。調(diào)查結(jié)果顯示，231家景區(qū)的平均門票價格為90.95元/人次，如果去除19家不收取大門票的景區(qū)，平均門票價格則達到99.10元/人次，79.13%的景區(qū)門票在50元及以上（見表1）。231家景區(qū)中，世界遺產(chǎn)類景區(qū)門票平均價格高出非遺產(chǎn)類景區(qū)平均價格62.78元，亦遠高于國外同類景區(qū)門票平均價格，與國外世界遺產(chǎn)類景區(qū)普遍實行低票價或免費的做法形成鮮明對比（見表2）。根據(jù)本文對來自不同地區(qū)、不同職業(yè)的2000名網(wǎng)友的問卷調(diào)查結(jié)果，89.2%的網(wǎng)友表示，中國景區(qū)門票價格太貴，96.3%的網(wǎng)友表示，期望景區(qū)門票“低價化”或“免費”。這說明景區(qū)門票回歸公益性是民眾的普遍訴求。雖然旅游已成為人民群眾常態(tài)化的生活選項和生活水平提高的重要指標，但景區(qū)高價門票仍妨礙了民生訴求的實現(xiàn)。

改革開放以來，我國景區(qū)開發(fā)運營實行了市場化改革，由于當時國民經(jīng)濟實力有限，很多應由政府承擔的活動交由市場運作，雖然實現(xiàn)了效率，但是也帶來很多問題。企業(yè)作為“經(jīng)濟人”，以追求利潤最大化為目標，忽視了景區(qū)業(yè)的公益性職能，從而造成門票價格不斷上漲、低收入群體和殘障人群基本需求得不到滿足等問題。

因此，從現(xiàn)實發(fā)展來看，景區(qū)公益性的回歸更多的是對現(xiàn)實問題的回應。當前景區(qū)行業(yè)過度商業(yè)化、市場化的運作方式以及公益性的缺失，造成了當前景區(qū)門票居高不下、由不收門票轉(zhuǎn)而收取門票等問題。而這些問題的解決，在很大程度上依賴于景區(qū)公益性的回歸。通過政府對景區(qū)旅游基礎(chǔ)設施、旅游安全救援設施、殘障人士無障礙旅游設施的投入，尋找解決問題的新途徑?！罢l投資、誰管理，誰受益”原則下的市場化運營，在很大程度上導致了景區(qū)門票價格的不合理上漲。目前，主要依靠私營主體投資的旅游景區(qū)，在利潤刺激下，為盡快回收投資和賺取更多的剩余，一方面，將門票（包括大門票和小門票）、景區(qū)內(nèi)交通工具使用費、停車費和固定資產(chǎn)折舊費等捆綁成通票，使門票價格進一步抬高；另一方面，原來不收大門票的景區(qū)開始收取大門票。鳳凰古城風景名勝區(qū)在2013年4月10日以前，僅少數(shù)景點收取門票，并不收取大門票，但之后，公司宣布收取148元/人次的大門票，使得低收入群體的旅游需求更難得到滿足。景區(qū)市場化帶來的公益性缺失問題，可以通過景區(qū)公益性回歸來解決。

表1 231家景區(qū)價格描述性統(tǒng)計

表2 世界著名景區(qū)（點）門票價格

（續(xù)表）

（四）政府規(guī)制是政策驅(qū)動因子

“免費”“低價”“減免”等體現(xiàn)公益性的關(guān)鍵詞近年來頻繁出現(xiàn)在國務院下發(fā)的文件中，說明國家層面在利用政策引導景區(qū)門票回歸公益性。如《國民旅游休閑綱要（2013-2020）》明確指出：“穩(wěn)步推進公共博物館、紀念館和愛國主義教育示范基地免費開放。城市休閑公園應限時免費開放。穩(wěn)定城市休閑公園等游覽景區(qū)、景點門票價格，并逐步實行低票價。落實對未成年人、高校學生、教師、老年人、現(xiàn)役軍人、殘疾人等群體實行減免門票等優(yōu)惠政策。鼓勵設立公眾免費開放日?！薄秶鴦赵宏P(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》進一步強調(diào)：“利用風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、文物保護單位等公共資源建設的景區(qū)門票以及景區(qū)內(nèi)另行收費的游覽場所、交通工具等項目價格要實行政府定價或者政府指導價，體現(xiàn)公益性，嚴格控制價格上漲。景區(qū)應嚴格按照規(guī)定，對未成年人、在校學生、老人、軍人、殘疾人等實行門票費用減免。要進一步加強價格監(jiān)管，堅決制止各類變相漲價行為?！边@種政策導向充分體現(xiàn)了國家要求公益性景區(qū)至少在門票價格方面回歸公益性，因此，政府對公益性景區(qū)門票價格的規(guī)制是公益性景區(qū)公益化的一種政策驅(qū)動因子。

（五）環(huán)境約束是環(huán)境驅(qū)動因子

環(huán)境效益既是體現(xiàn)公益性景區(qū)社會性的重要屬性，也是公益性景區(qū)社會效益和經(jīng)濟效益的前提條件。雖然有研究表明，環(huán)境污染與經(jīng)濟增長的長期關(guān)系呈倒U形（見圖1），環(huán)境質(zhì)量開始隨經(jīng)濟增長而惡化，當經(jīng)濟增長到一定程度后隨經(jīng)濟增長而改善。但是，市場化主體的逐利本性可能驅(qū)使他們以犧牲環(huán)境為代價，獲取利益。因此，要實現(xiàn)環(huán)境隨經(jīng)濟增長而改善，需要外部力量的介入，其中，政府或國際組織應扮演重要作用。否則生產(chǎn)者的逐利行為將會促使其繼續(xù)選擇粗放型生產(chǎn)方式，增大環(huán)境壓力。

有研究指出，以風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園為代表的公益性景區(qū)因過度注重經(jīng)濟效益導致了環(huán)境問題。30年來，濕地自然保護區(qū)內(nèi)濕地面積總體呈下降趨勢，總凈減少面積8152.47平方公里，占全國濕地總凈減少量的9%；自然保護區(qū)內(nèi)過多、強度過大的旅游活動（往往因經(jīng)濟效益的驅(qū)動而產(chǎn)生）對野生動物造成干擾，破壞了生態(tài)系統(tǒng)。例如，嵩山世界地質(zhì)公園在2007-2008年間，生態(tài)環(huán)境承載力面臨巨大挑戰(zhàn)，大量自然生態(tài)用地被開發(fā)成建設用地，空氣質(zhì)量、水體質(zhì)量、森林覆蓋率、生物多樣性指標明顯下降，噪音污染和自然災害次數(shù)顯著增加，景觀破碎化程度加劇。通過聯(lián)合國教科文組織的中期評估和考核，并要求管理者制定嚴格的生態(tài)環(huán)境保護措施，才使得嵩山世界地質(zhì)公園的生態(tài)環(huán)境恢復到平衡狀態(tài)。

任何一個景區(qū)都會面臨環(huán)境的約束。對于世界自然、文化和景觀類遺產(chǎn)地景區(qū)而言，在聯(lián)合國教科文組織的嚴格約束下，市場化主體的逐利行為得到了一定的遏制，但是，對于廣大缺乏來自聯(lián)合國教科文組織的嚴格約束的非世界遺產(chǎn)地景區(qū)而言，其環(huán)境問題也驅(qū)使景區(qū)回歸公益性。

圖1 景區(qū)經(jīng)濟—環(huán)境效益耦合關(guān)系演化模式

結(jié)語

“景區(qū)應不應該體現(xiàn)公益性”以及“景區(qū)如何體現(xiàn)公益性”等問題的討論由來已久，至今尚未形成一致的意見。然而，公益性景區(qū)體現(xiàn)公益性與否卻是當今社會普遍關(guān)注的民生問題，也是衡量老百姓獲得感與幸福感是否提高的重要指標之一。長期以來，景區(qū)公益性不突出的部分原因在于對景區(qū)公益性內(nèi)涵的不明晰。從公共經(jīng)濟學和福利經(jīng)濟學角度而言，公益性景區(qū)至少應包括社會性、共享性、福利性和公平性四大內(nèi)涵特征。

公益性景區(qū)體現(xiàn)公益性的驅(qū)動力比較復雜，從公共經(jīng)濟學與福利經(jīng)濟學角度而言，準公共產(chǎn)品性質(zhì)是公益性景區(qū)公益化的內(nèi)在驅(qū)動力，公共投入不足、市場化缺陷、政策、景區(qū)門票價格普遍偏高、民生訴求和環(huán)境約束等是公益性景區(qū)公益化的外在驅(qū)動力。理解并處理好以上這些驅(qū)動因素，不僅能為我國當前公益性景區(qū)公益化提供思路，也有助于公益性景區(qū)實現(xiàn)旅游扶貧功能。