實施金融監(jiān)管與鼓勵創(chuàng)新的平衡問題
——政策目標和經營目標的統一*

劉秀光

(廣東白云學院 國際經濟與貿易系，廣東 廣州 510450)

一、引言

如何維持金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的平衡是金融領域存在且不能回避的問題。對金融業(yè)實施監(jiān)管的是以中央銀行為代表的金融監(jiān)管機構，而致力于金融創(chuàng)新的是銀行和非銀行金融機構(簡稱金融機構，下同)。

金融監(jiān)管政策目標的最大化是金融體系的效率和穩(wěn)健，而金融機構的經營目標則是通過創(chuàng)新金融產品和服務實現利潤最大化。如果政策目標和經營目標的共同實現，就是金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的平衡狀態(tài)，也是政策目標和經營目標的統一。

但是，金融監(jiān)管的政策目標和金融機構的經營目標并不總是一致。如果金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新不是處于平衡狀態(tài)而是處于失衡狀態(tài)，政策目標和經營目標都難以達到最大化。當金融監(jiān)管和金融創(chuàng)新處于極端不平衡狀態(tài)時，往往存在著不是過度監(jiān)管就是過度創(chuàng)新的問題。

過度監(jiān)管是指壓制或者約束有價值的金融創(chuàng)新的監(jiān)管。如果金融監(jiān)管對金融機構采取“保姆式”的監(jiān)管方式，使得金融機構在經營過程中不能越現有規(guī)矩的“雷池”一步，那么這種監(jiān)管毫無疑問就是過度監(jiān)管。如《獨立宣言》的起草人托馬斯·杰斐遜認為銀行“比長久的敵人還危險”；過度創(chuàng)新是指那些沒有價值的產品和服務的“創(chuàng)新”。如一個公司(杠桿公司)利用垃圾債券收購其他公司的杠桿收購，曾經被認為是20世紀80年代的一個創(chuàng)新，但隨著80年代末杠桿公司的衰落和垃圾債券市場的崩潰，充分證明這種“創(chuàng)新”是沒有多少價值的。

在平衡實施金融監(jiān)管與鼓勵創(chuàng)新兩者之間的關系方面，金融監(jiān)管機構主要是中央銀行占據主導地位。不過，在金融監(jiān)管的過程中，中央銀行往往面對一個兩難困境：如果對金融市場的監(jiān)管表現得含糊或者曖昧，那么，某些缺乏監(jiān)管或者放松監(jiān)管的領域，要么野蠻生長，要么違規(guī)經營；如果對某些金融領域不是精細化而是不加區(qū)別地實施監(jiān)管，就很可能扼殺有價值的金融創(chuàng)新。尤其是在互聯網金融時代，伴隨著技術進步的金融創(chuàng)新，更需要平衡實施監(jiān)管與鼓勵創(chuàng)新的關系。如何在對某些金融活動做出限制或者規(guī)定的同時，不會壓制或者約束那些有價值的金融創(chuàng)新?？傊?，如何實現金融體系的運行更有效率和更為穩(wěn)健，是擺在金融監(jiān)管面前的永恒課題。

在中國經濟社會發(fā)展的進程中，金融的地位和作用愈加重要和突出，金融創(chuàng)新的步伐不斷加速，金融創(chuàng)新的成果也層出不窮。但與此同時，金融領域隱含的和已經暴露出來的種種問題，對金融秩序乃至金融體系帶來了危害。因此，平衡金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間的關系必然是一個重要課題。

二、金融監(jiān)管是金融體系的“守護神”

(一)金融事件的主因是監(jiān)管缺乏效率

盡管金融監(jiān)管常常給人一種保守的印象，但是在金融監(jiān)管的歷史上，如果沒有對金融體系卓有成效的監(jiān)管，金融體系的脆弱性就越發(fā)顯著，甚至會爆發(fā)貨幣危機和金融危機。尤其是對金融業(yè)那些風險程度高的經營行為的“放縱”，必然為貨幣危機和金融危機埋下隱患。

例如，在美國聯邦政府頒布《1935年銀行法》之前，銀行業(yè)實行自由經營政策。于是，美國銀行業(yè)的危機不斷，最為嚴重的銀行危機發(fā)生在1873年、1884年、1890年和1893年。銀行業(yè)危機表現為銀行擠兌、中止客戶提現和破產倒閉，以及社會公眾對更多銀行破產的廣泛恐懼。1907年銀行業(yè)危機的又一次爆發(fā)，(公眾)對銀行業(yè)體系的不滿最終達到了極點。[1]5

20世紀80年代，日本由“金融鎖國”的金融體制轉向金融自由化以后，由于放松監(jiān)管，致使金融領域的投機盛行和不斷爆出金融丑聞。與此同時，隨著經濟泡沫的不斷累積，日本股票市場終于在1990年10月1日迎來了“黑色星期一”。此后，日本經濟在相當長的時期內表現非常慘淡。

1994年12月，以墨西哥比索匯率和股票價格狂跌為特征的金融危機爆發(fā)，使得墨西哥比索匯率崩潰和經濟嚴重萎縮。墨西哥金融危機的“龍舌蘭效應”蔓延至拉丁美洲和東亞的新興市場國家的金融體系中，致使這些國家深受墨西哥金融危機之害。造成墨西哥金融危機的重要根源，是金融監(jiān)管對金融體系的控制缺乏效率。當1989年墨西哥取消資本管制以后，投機性短期資本在內的外資大量涌入，嚴重危及其金融體系的安全和穩(wěn)定。

從上述列舉的幾個案例中可以得出一個清晰的結論：缺乏效率的監(jiān)管是所有金融事件的主因。

(二)不斷完善的中國金融監(jiān)管體系

在金融監(jiān)管措施的選擇方面存在著“時間不一致”問題：當一項監(jiān)管措施在時間t0可能是最優(yōu)的選擇，而該監(jiān)管措施在時間t1就不是最優(yōu)的選擇了。因此，金融監(jiān)管體系需要不斷完善，金融監(jiān)管方式要持續(xù)不斷創(chuàng)新。

例如，中國人民銀行對第三方支付機構收取的客戶備付金，最初采取的是一種寬松的監(jiān)管方式，允許第三方支付機構存放客戶備付金。為了鼓勵第三方支付的發(fā)展，這樣的監(jiān)管方式應該在當時是最優(yōu)的選擇。然而，第三方支付機構收取的客戶備付金，不少第三方支付機構出現了被挪用和利用它超范圍經營，以及退押金難和攜款跑路等種種問題。為了防范第三方支付機構違規(guī)使用客戶備付金的風險，中國人民銀行辦公廳發(fā)布《關于支付機構客戶備付金全部集中交存有關事宜的通知》，要求到2019年1月14日實現100%集中交存由中央銀行來監(jiān)管。

中國正處于結構調整和經濟轉型的關鍵時期，中央審時度勢首先將防范金融風險放在戰(zhàn)略性地位來對待。2017年4月，習近平總書記在主持政治局就維護國家金融安全進行的集體學習時強調，維護金融安全是關系經濟社會發(fā)展全局的帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事。

金融監(jiān)管是否能夠準確地捕捉到那些潛在的風險，并將其消滅在萌芽之中，是否有能力及時化解暴露出的金融問題，對于金融監(jiān)管都是嚴峻的考驗。如果不能實現金融體系效率和穩(wěn)健的目標，金融監(jiān)管就失去了作為金融體系“守護神”的職能。金融監(jiān)管的目標是防控金融風險，實現金融體系的效率和穩(wěn)健。而金融體系的效率和穩(wěn)健，則是為了更好地服務于實體經濟。金融與實體經濟之間緊密相連，實體經濟健康可持續(xù)發(fā)展，既是金融發(fā)展的堅實基礎，也是金融發(fā)展的動力源泉。

中國在改革和完善金融監(jiān)管體系方面，不僅從未迎合西方國家的金融自由化，而且始終“堅持問題導向”不斷改革和完善自己的金融監(jiān)管體系。金融監(jiān)管模式的探索與設計，以及金融監(jiān)管機構的設置，是改革和完善金融監(jiān)管體系的兩個重要內容。

在金融監(jiān)管模式的探索與設計方面，1986年國務院頒布的《銀行管理暫行條例》就已經明確了中國人民銀行作為金融監(jiān)管者的法律地位；1993年《國務院關于金融體制改革的決定》確定了金融業(yè)實行“分業(yè)經營”并分業(yè)監(jiān)管；1998年成立證券監(jiān)督管理委員會和保險監(jiān)督管理委員會，2003年成立銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會；2009年開始研究宏觀審慎監(jiān)管[注]審慎監(jiān)管包括兩方面內容：監(jiān)管機構制定審慎經營規(guī)則，評估金融機構執(zhí)行審慎經營規(guī)則的情況，并及時進行風險預警和控制；金融機構執(zhí)行監(jiān)管機構制定的審慎經營規(guī)則，加強金融機構內部的風險管理?？蚣埽?016年正式推出宏觀審慎評估體系(MPA)，從而彌補了貨幣政策框架和微觀審慎監(jiān)管的空白。

2010年12月巴塞爾銀行監(jiān)督管理委員會發(fā)布《第三版巴塞爾協議》，確立了微觀審慎和宏觀審慎相結合的金融監(jiān)管新模式。中國人民銀行借鑒《第三版巴塞爾協議》，以提升中國銀行業(yè)的穩(wěn)健標準，將宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管有機結合，科學設計出了資本充足率、杠桿率、流動性和貸款損失準備等監(jiān)管標準，以及合理確定監(jiān)管要求等。在中國共產黨第十九次代表大會的報告中指出，健全貨幣政策和宏觀審慎政策“雙支柱”調控框架，是深化金融體制改革的重要目標。

在金融監(jiān)管機構的設置方面，在國務院、部委和地方政府層面，分別有國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會、“一行三會”(2018年3月將銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和保險監(jiān)督管理委員會合并為“銀行保險監(jiān)督管理委員會”)和地方金融管理局。金融監(jiān)管機構是金融監(jiān)管體系中的執(zhí)行機構，而合理設置金融監(jiān)管機構，對于金融監(jiān)管內涵從分業(yè)監(jiān)管走向功能監(jiān)管，以及金融監(jiān)管力度和效率的提升都提供了有力保證。

三、實施金融監(jiān)管與鼓勵創(chuàng)新的平衡

(一)金融創(chuàng)新的關鍵是為實體經濟服務

金融創(chuàng)新涵蓋了金融市場、金融工具、技術和管理等諸多方面，但金融創(chuàng)新最為關鍵的是為了服務于實體經濟，這主要源自金融的本質。對于金融的本質有多種表述，如“金融是現代經濟的核心”和“金融是現代經濟的血液”。這些命題的基本含義，具體表現在以下兩個方面：

1.金融經濟和實體經濟相互促進和發(fā)展?，F代經濟是市場經濟，而市場經濟的本質是一種金融經濟。金融資源的配置效率，反映在貨幣資金的籌集、融通和使用等方面。因為只有滿足了生產所需要的金融資源，才有一系列生產性活動。所以，金融體系的效率和穩(wěn)健運行至關重要的。

2.金融是現代經濟中調控宏觀經濟的杠桿。政府根據宏觀經濟形勢的要求，通過中央銀行制定和實施貨幣政策，并且運用各種貨幣政策工具，來調控經濟中貨幣供給的數量、結構和利率，從而調節(jié)經濟發(fā)展的規(guī)模、速度和產業(yè)結構，促進實體經濟健康可持續(xù)發(fā)展。在2018年12月召開的中央經濟工作會議上再次強調，穩(wěn)健的貨幣政策要松緊適度，保持流動性合理充裕，提高直接融資比重，解決好民營企業(yè)和小微企業(yè)融資難融資貴問題。

(二)金融創(chuàng)新的最優(yōu)價值和次優(yōu)價值

盡管助力實體經濟是金融創(chuàng)新的源泉，或者金融創(chuàng)新的關鍵是為實體經濟服務，但是并不否認金融創(chuàng)新的其他作用。如金融創(chuàng)新對于增強經濟中的流動性、轉移風險、創(chuàng)造信用和創(chuàng)造權益等都有積極作用。其中，提高金融工具的貨幣性和可轉讓性能夠增強流動性；利用利率或者匯率的期貨和期權、貨幣互換或利率互換來轉移風險；發(fā)行以特定建筑物為擔保的證券，或者運用利率或貨幣互換發(fā)行證券來創(chuàng)造信用；發(fā)行可變利率的優(yōu)先股股票和權益合約票據能夠創(chuàng)造權益。[2]

由于經濟社會的存在與發(fā)展，需要的是機器設備和廠房等生產要素用于生產，而需要面包和可樂等商品，以及醫(yī)療和理發(fā)等服務用于消費。同時，經濟高質量增長的本質，是實體經濟的高質量增長。因此，金融創(chuàng)新只有表現為實體經濟的增長才是最優(yōu)價值。如果金融創(chuàng)新的金融工具只是單純?yōu)榱嗽鰪娏鲃有曰蛘咿D移風險等，其作用則是次優(yōu)價值。這是因為，沒有實物資產屬性的金融創(chuàng)新的貨幣，只能作為交易媒介，或者是一種虛擬資產。當然，金融創(chuàng)新的最優(yōu)價值和次優(yōu)價值，不僅并行不悖而且可以有機結合。將金融創(chuàng)新的最優(yōu)價值和次優(yōu)價值結合起來，就會對過度監(jiān)管和過度創(chuàng)新形成有效約束。

如果金融創(chuàng)新脫離了服務于實體經濟這一根本，盡管經常會帶來金融市場某些時期的繁榮，而這種虛假繁榮只是過度創(chuàng)新給人們造成的一種“創(chuàng)新幻覺”[注]本文作者將坎特伯里在《經濟學簡史：處理沉悶科學的巧妙方法》一書中的“創(chuàng)新幻覺”概念與“過度創(chuàng)新”概念聯系起來使用，旨在說明金融市場某些時期由過度創(chuàng)新造成的虛假繁榮是一種創(chuàng)新幻覺。。實際上，那些沒有實體經濟支撐的虛假繁榮遲早都會“謝幕”，其后果會由此給金融體系造成災難。在這個問題上，美國經濟的沉痛教訓值得反思與汲取。美國的20世紀80和90年代被稱為“思想激流時代”。思想激流時代人們專注于用錢生錢，而把商品生產的困境拋到腦后。[3]7當時，反對政府干預經濟的自由化思潮席卷了整個美國經濟。自由化思潮在金融領域的反應就是所謂金融自由化，這也是美國金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新失衡最為嚴重的一段時期。

1980年，美國國會通過了《放寬對存款機構管理和貨幣管理法》，拉開了金融業(yè)放松甚至解除某些領域監(jiān)管的大幕，于是美國的金融體系開始變得脆弱起來。一個重要原因，是金融自由化過程中的過度創(chuàng)新，五花八門的金融衍生工具紛紛登場，并且在金融市場上濫用這些金融衍生工具。同時，金融衍生工具的交易誘使大量金融資源脫離實體經濟，而流入虛擬經濟領域。同時，金融自由化伴隨著美國“去工業(yè)化”的浪潮，美國的汽車、鋼鐵和紡織等制造業(yè)的規(guī)模逐漸萎縮，國際競爭力也不斷下降。在此情況下，許多工廠破產倒閉，制造業(yè)的失業(yè)率隨之急劇上升，尤其是原來制造業(yè)集中的中西部地區(qū)，出現了不少機器設備荒廢的“鐵銹地帶”。

金融自由化過程中放松和解除某些領域的監(jiān)管，引發(fā)金融危機是一個嚴重的教訓。也就是說，如果一個國家經濟中有充裕的流動性，同時其金融生態(tài)環(huán)境惡化，金融投機交易就會猖獗起來，而股票和房地產則是主要的金融投機資產和實物投機資產。如果不能及時有效地抑制這些資產的過度投機，投機泡沫不斷累積最終會引爆貨幣危機和金融危機。其基本原理是，一旦投機泡沫破滅，借貸者就不能如期償還債務，那么金融機構將出現大面積倒閉，由此爆發(fā)貨幣危機和金融危機。

中國特色的金融創(chuàng)新有兩個重要前提：鼓勵金融創(chuàng)新，但不跟風金融自由化；加快發(fā)展現代服務業(yè)但不搞“去工業(yè)化”。具體地說，一方面，金融創(chuàng)新的確給了金融機構更多的“自由”，如存貸款利率的浮動、某些金融產品和服務的自主定價權等。但金融業(yè)的特殊性，決定了金融業(yè)內部有限競爭和外部對其審慎監(jiān)管。因此，中國特色的金融創(chuàng)新不等于“自由化”。

另一方面，對于發(fā)展服務業(yè)與制造業(yè)(和實體經濟)的關系，《國務院關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》(2007年)就明確指出，大力發(fā)展面向生產的服務業(yè)，促進現代制造業(yè)與服務業(yè)有機融合和互動發(fā)展。這清楚地表明，并不是丟棄制造業(yè)去發(fā)展現代服務業(yè)，畢竟制造業(yè)才是實體經濟的核心內容。正如2017年12月習近平總書記在視察江蘇時要求的那樣，必須始終高度重視發(fā)展壯大實體經濟，抓實體經濟一定要抓好制造業(yè)。

(三)實現金融監(jiān)管與鼓勵創(chuàng)新的平衡

首先，金融監(jiān)管與被監(jiān)管者之間的關系，的確存在著博弈關系，因此常被比喻為是“貓抓老鼠的游戲”。而在歷史上許多金融創(chuàng)新也是以規(guī)避金融監(jiān)管為前提，被監(jiān)管者總是采取不同的手段巧妙地規(guī)避監(jiān)管。例如，今天廣泛使用的自動取款機，最初就是為了規(guī)避美國聯邦政府《麥克法登法案》(1927年)禁止商業(yè)銀行跨州設立分支機構的技術創(chuàng)新?，F在，為了利益最大化的目標，被監(jiān)管者規(guī)避監(jiān)管的金融創(chuàng)新也時有出現?？梢?，“貓抓老鼠的游戲”并沒有結束。

世界經濟一體化是現代市場經濟的特征，由此加強了各國金融機構之間的聯系，同時也加劇了彼此之間的競爭，于是迫使金融機構必須通過不斷創(chuàng)新產品和服務來取得競爭的優(yōu)勢。因此，金融監(jiān)管與被監(jiān)管者之間的關系，如果繼續(xù)演繹那種“貓抓老鼠的游戲”，其結局肯定是作繭自縛。監(jiān)管者實施監(jiān)管和被監(jiān)管者金融創(chuàng)新，只有都堅持為提高金融業(yè)國際競爭力的立場才是最優(yōu)的選擇。

其次，將金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新結合起來的分析，就是兩者如何達到平衡狀態(tài)的問題。實施金融監(jiān)管與鼓勵金融創(chuàng)新之間的合理取舍，是平衡監(jiān)管與鼓勵創(chuàng)新之間關系的基本準則。具體地說，金融監(jiān)管機構應該提高預判和鑒別能力，對那些試錯中的金融產品和服務，并且有可能發(fā)展成為創(chuàng)新的金融產品和服務，要采取寬容的態(tài)度，要在一定范圍內多一些“摸著石頭過河”，允許實驗甚至在某些細節(jié)的失敗。如在“金融改革試驗區(qū)”和“綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)”中的多項改革，基本原則是“先行先試”，目的是探索可復制和可推廣的經驗。既然是實驗，就可能有成功也有失敗。這就要求金融監(jiān)管對金融改革試驗既不放任自流，又要容忍失敗而鼓勵創(chuàng)新。總之，要采取“包容審慎”的監(jiān)管方式。

當前的監(jiān)管手段或許無法與迅猛的技術進步取得同步，但絕不能將有價值的金融創(chuàng)新被過度監(jiān)管扼殺在搖籃中。同時，要體現審慎監(jiān)管而不是自由放任。如第三方支付在萌芽狀態(tài)時，國有控股商業(yè)銀行曾經試圖聯合抵制第三方支付，但中國人民銀行采取了支持發(fā)展第三方支付的立場。最近幾年，包括國有控股商業(yè)銀行在內的數家商業(yè)銀行，紛紛與支付寶等為代表的第三方支付機構結盟，借此拓展其業(yè)務范圍，共同打造新型互聯網金融生態(tài)圈。與此同時，中國人民銀行頒布《非金融機構支付服務管理辦法》(2010年)加強了對第三方支付的監(jiān)管，直至經常對那些明知故犯的違反金融服務管理規(guī)定的第三方支付機構開出巨額罰單。畢竟中央銀行是基于社會福利函數的角度實施其決策的，因此中央銀行被視為“仁慈的獨裁者”。如果它不能及時有效地實施監(jiān)管，就是一種失職行為。

將金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間的關系進行梳理，可以分為三種方式，理想的方式應該是第Ⅲ方式的實施監(jiān)管與鼓勵創(chuàng)新的平衡狀態(tài)，而第Ⅰ和第Ⅱ方式都是兩者的失衡狀態(tài)，如表1所示。

表1 金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間的關系

為了實現監(jiān)管與鼓勵創(chuàng)新的平衡，金融監(jiān)管機構需要充分利用信息技術和先進的分析手段，如大數據和人工智能等，對新的金融產品和服務進行動態(tài)監(jiān)測和分析，實時追蹤和事前預警可能存在的監(jiān)管漏洞，預判和預防新興業(yè)態(tài)可能游離于金融監(jiān)管體系之外，消除由于不完全信息導致的道德風險和逆向選擇，從而構建起監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的新型關系。既做到審慎監(jiān)管，又使得有價值的金融創(chuàng)新不斷涌現。相關部門盡早制定出“監(jiān)管沙盒[注]監(jiān)管沙盒(Regulatory Sandbox)概念首先由英國政府于2015年3月提出。英國金融行為監(jiān)管局將其解釋為，監(jiān)管沙盒是一個“安全空間”，在這個安全空間內，金融科技企業(yè)可以測試其創(chuàng)新的金融產品、服務、商業(yè)模式和營銷方式等，而不需要在相關活動遇到問題時立即受到監(jiān)管規(guī)則的約束。計劃”，借此促進金融創(chuàng)新以及提升金融產品和服務的效率與競爭力。

四、結語

綜上所述，如果金融監(jiān)管不能統攬全局，及時有效地鏟除貨幣危機和金融危機的苗頭，金融監(jiān)管機構就很可能對一場貨幣危機和金融危機束手無策。中國的金融領域確實存在著許多亟待解決的問題，因此金融監(jiān)管對此決不能有絲毫松懈。在深化金融體制改革的進程中，不斷完善金融監(jiān)管體系，筑牢防范金融風險的閘門，確保金融體系的效率和穩(wěn)健。

只有永不止步的金融創(chuàng)新，才能促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。監(jiān)管與創(chuàng)新不是對立而應該是統一的。金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新達到實施監(jiān)管和鼓勵創(chuàng)新的平衡，既有利于金融由高速度發(fā)展轉向高質量發(fā)展，又能夠體現金融助力實體經濟的本質特征。

金融創(chuàng)新有表現為實體經濟增長的最優(yōu)價值的創(chuàng)新，也有單純?yōu)樵鰪娏鲃有曰蛘咿D移風險等次有價值的創(chuàng)新。將金融創(chuàng)新的最優(yōu)價值和次優(yōu)價值結合起來，既有效約束過度監(jiān)管和過度創(chuàng)新，又實現了實施金融監(jiān)管與鼓勵金融創(chuàng)新的平衡。