中國地方官員晉升的經(jīng)濟學研究：20年回顧與展望*

王賢彬

(暨南大學 經(jīng)濟學院,廣州 510632)

一、引言

作為一個地理與人口等多維度的大國的領導者，需要建立一個合理的政治組織體系實現(xiàn)對整個國家領土的治理。從政權穩(wěn)定的角度來看，中央集權能保證政治權力集中于最高領導層，防止可能的非法勢力威脅，但是，單一的中央集權往往會導致最高領導層難以真正實現(xiàn)對廣闊疆土的治理，因此中央集權仍然伴隨著某些方面和某種程度的分權。從政治組織體系的角度，中國自秦代以來的歷朝歷代的政治組織體系設置，皆借鑒秦的中央集權模式，同時實施多層級的政府組織，施行“郡縣制”。在中央之下，設置多個同級別的地方轄區(qū)政府。中央政府對下級政府具有根本上的政治領導或者控制權，下級轄區(qū)政府的領導官員的政治前途完全由中央政府所掌控。在這種政治權力的向上統(tǒng)一和集中的基礎上，中央政府將管理和治理轄區(qū)和地方經(jīng)濟社會的事務，包括相關的權利和責任，均交給下級政府所行使。這種模式就是所謂的“行政發(fā)包制”(周黎安，2014)。這種中央政府和下級轄區(qū)政府之間的權力關系，能夠在多層級政府體系當中復制。這種治理模式基本上保證了龐大的中央集權國家的政令能夠延伸到整個國家的眾多基層。同時，由于各個層級轄區(qū)政府領導官員的政治前途都掌控在上級政府手中，從而保證中央領導層能夠?qū)崿F(xiàn)對整個政治集團的控制。中央領導集團的意志和目標，無論是政治意志還是經(jīng)濟社會發(fā)展目標，都能夠向下級政府進行傳達和發(fā)包，激勵和督促各級政府予以實現(xiàn)。其邏輯在于，中央領導集團對下級政府領導官員的評價標準和評價結(jié)果，均掌握在中央領導集團手上，其自然而然可以以其意志與目標來評估下級政府領導官員，進而對其政治前途做出決定。綜上所述，理解大國發(fā)展的制度視角，必然要落腳于大國政治體系內(nèi)部的中央和地方政府關系(Xu，2011)，而中國提供了一系列不可替代的宏大素材。中國歷史反映中國政治體系最重要的特點就是中央政治集權與地方行政分權的結(jié)合。

中央以集中的政治權力實現(xiàn)對整個政治組織體系的領導和管理，特別是向上集中的人事權，意味著在整個政治體系當中，各級領導官員具有重要影響，他們是政治權力、行政權力以及財政權力發(fā)揮作用的具體掌控者。從這個角度來看，從政治制度視角，特別是從中央和地方權力關系的視角理解中國轉(zhuǎn)型與發(fā)展，不得不落腳到中國的官員治理制度安排上，落腳到官員這一微觀主體上。正因如此，官員治理研究成為最近20年中國政治經(jīng)濟學的重要研究話題。在M型結(jié)構占主導的政治結(jié)構安排之下，同級地方政府領導官員之間形成了一種政治前途的競爭。由于整個政府組織是一種金字塔式結(jié)構，因此地方政府領導官員之間形成了一種錦標賽競爭，圍繞上級所制定或者偏好的目標展開競爭。由于中央在改革開放以來顯示出對經(jīng)濟發(fā)展的強烈偏好，因此下級地方政府領導官員展開了經(jīng)濟增長績效競爭，紛紛致力于推動本轄區(qū)經(jīng)濟增長，以求贏得更好的政治前途籌碼。

自1996年芝加哥大學政治學博士薄智躍學位論文的第四章EconomicPerformanceandPoliticalMobility:ChineseProvincialLeaders發(fā)表至今，關于中國地方官員晉升機制的理論和實證研究已經(jīng)走過了20多年的歷程。隨著周黎安等經(jīng)濟學者將其提煉為“晉升錦標賽理論”，從地方政府競爭和地方官員晉升角度解釋經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)成為一個具有國際影響力的理論框架。在此過程中，關于中國地方晉升機制的考察和爭論并未停止，而是不斷更新和完善，構成整個研究話題的核心脈絡。本文首先總結(jié)了中國改革開放以來的干部考核制度的演變，進而系統(tǒng)性地梳理了地方官員晉升機制研究的脈絡，并展望了未來的研究方向。

二、經(jīng)濟增長的晉升機制邏輯的興起

在我們所掌握的文獻當中，社會科學領域直接對中國地方領導官員的政治升遷機制進行實證分析的學者是政治學家薄智躍。薄智躍(1996，2002)[注]薄智躍1995年在芝加哥大學獲得政治學博士學位的學位論文是Economic Performance and Political Mobility: Chinese Provincial Leaders。Bo(1996)是其中的第四章，Bo(2002)是其博士學位論文的正式出版版本。收集了新中國建立以來(1949—1994)30個省份(直轄市、自治區(qū))的主要領導官員(省委正副書記、省政府正副省長)[注]與之后許多研究不同的是，他不僅關注了黨政首長的升遷情況，也將考察范圍延伸到了黨政副手(省委副書記、副省長)。數(shù)據(jù)，并對其職級變動做了較為細致的劃分(包括晉升、留任、平調(diào)、降級和退休)，對上述省級主要領導官員的晉升影響因素進行了實證分析，分析發(fā)現(xiàn)省級領導人的升遷與轄區(qū)經(jīng)濟績效有關，尤其是與本省上繳中央的稅收規(guī)模有關。具體地，他獲得了兩個重要的發(fā)現(xiàn)：第一，經(jīng)濟績效(以GDP增長率測度)對省級官員的政治升遷有重要影響，具體體現(xiàn)為擁有較好經(jīng)濟增長績效的省級官員降級和退休的概率相對較低，擁有較差經(jīng)濟增長績效的省級官員降級的概率顯著較高，但是良好的經(jīng)濟增長績效并未顯著增加省級官員的晉升概率同時也不會顯著提升其晉升概率。換而言之，良好的經(jīng)濟增長績效更多地發(fā)揮了延續(xù)省級官員政治生涯的作用。第二，地方向中央貢獻的稅收規(guī)模顯著增加了省級官員晉升的可能性，稅收貢獻相對于經(jīng)濟增長對官員晉升有更加顯著的影響。從薄智躍的研究來看，基于經(jīng)濟增長績效的政治升遷機制在某種程度上是存在的，但是似乎財政貢獻才是中央更加關注的因素。這一研究可以說是第一個正式關注中國地方領導官員的政治升遷的經(jīng)驗研究，盡管早期并未獲得太多關注，但卻具有很重要的價值。

Maskin et al.(2000)關注的是中國政治治理體制當中的組織架構。他們從一個特別的角度驗證了中國存在著基于經(jīng)濟增長績效的官員晉升選拔機制，他們借助中國案例研究了M型組織架構如何更加有利于標尺競爭發(fā)揮作用。他們采用省區(qū)每百萬人口中中央委員數(shù)量來代理該省區(qū)的政治地位，以省區(qū)經(jīng)濟增長率作為經(jīng)濟增長績效表現(xiàn)。他們進行了一個簡單而直觀的實證檢驗，以省區(qū)在中共十三大(1987年)和十一大(1977年)之間的每百萬人口中的中央委員數(shù)量的排名變化作為被解釋變量，以省區(qū)在十三大前一年(1986年)和十一大前一年(1976年)之間的經(jīng)濟增長率排名變化作為解釋變量，發(fā)現(xiàn)兩者呈現(xiàn)顯著的正相關關系。這提供了中國地方官員之間存在著基于經(jīng)濟增長績效的晉升標尺賽的證據(jù)。

經(jīng)濟學領域當中，將關于地方官員升遷和經(jīng)濟發(fā)展之間的理論和經(jīng)驗研究提升為重要問題的學者是北京大學周黎安教授。周黎安1996年赴美國斯坦福大學經(jīng)濟系攻讀博士，完成了關于中國地方官員激勵與行為方面的博士學位論文，2002年獲得經(jīng)濟學博士學位。同年8月，周黎安學成回國，受聘于北京大學光華管理學院應用經(jīng)濟系，并將其博士期間的地方官員研究不斷推進，發(fā)表了一系列具有重要影響的學術成果。這些研究成果一經(jīng)發(fā)表，就迅速在國內(nèi)外學術界產(chǎn)生重要影響。其中，具有里程碑意義的文章是周黎安和李宏彬2005年發(fā)表在JournalofPublicEconomics上的一篇學術論文，他們運用中國1979-1995年的省級數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，省級官員(省委書記和省長)的升遷概率與省區(qū)GDP增長率呈顯著的正相關關系，而且中央在考核地方官員的績效時理性地運用相對績效評估的方法來減少績效考核的誤差，增加其可能的激勵效果。Chen et al.(2005)將數(shù)據(jù)樣本從1979—1995年擴展到1979—2002年，進一步考察了中國地方官員晉升機制當中經(jīng)濟增長績效的重要性，側(cè)重研究了相對績效考核在官員升遷決策中的重要性，其結(jié)論與Li and Zhou(2005)是基本一致的，并且發(fā)現(xiàn)了與前任官員相比，具有更好經(jīng)濟增長績效的本任官員有更高的概率獲得政治晉升。這些發(fā)現(xiàn)支持了中央政府運用人事權來激勵地方政府官員促進地方經(jīng)濟發(fā)展的觀點。周黎安2004年在《經(jīng)濟研究》雜志上發(fā)表了一篇文章，強調(diào)了地方官員的晉升激勵對地區(qū)間經(jīng)濟競爭和合作的影響，闡述了周黎安關于地方官員晉升激勵對我國區(qū)域經(jīng)濟增長格局影響的理論觀點。至此，基于經(jīng)濟增長績效對中國地方官員進行晉升激勵的理論觀點正式在經(jīng)濟學界確立，并對接下來10多年的學術進展產(chǎn)生了深遠影響。

三、對基于經(jīng)濟增長績效的晉升錦標賽理論的挑戰(zhàn)

周黎安(2007，2008)進一步將其對中國地方官員激勵與治理的一系列研究凝練成“晉升錦標賽理論”。周黎安(2007)指出，晉升錦標賽的有效實施有賴于基于績效晉升的可信承諾、客觀清晰的競賽指標、可分離與可比較的競賽成績、參賽人努力與結(jié)果的高度關聯(lián)以及參賽人不易產(chǎn)生合謀等。中國的政治經(jīng)濟體制使得其更為適合采用基于經(jīng)濟增長績效的晉升錦標賽。這使得一系列相關的中國地方官員治理的研究文獻有了一個較為統(tǒng)一的理論思路。正因為晉升錦標賽理論具有理論邏輯上的清晰性以及契合人們對中國經(jīng)濟的一些常規(guī)認知，于是快速地流行開來。

盡管基于經(jīng)濟績效的晉升錦標賽理論具有較強的現(xiàn)實解釋能力，但是仍然有學者挑戰(zhàn)這一理論的合理性與解釋力。最有代表性的是中國人民大學陶然教授等人的研究。陶然等(2010)對基于經(jīng)濟增長績效的政績論和晉升錦標賽理論提出了包括邏輯和實證上的全面的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。他們針鋒相對和觀點鮮明地指出，從正式制度上看，改革開放以后的中國并不存在一個從中央到省、從省到地市、從地市到縣乃至鄉(xiāng)級的層層放大的、將政治提拔和經(jīng)濟增長或主要經(jīng)濟指標直接掛鉤的考核體系。他們指出，晉升錦標賽所面臨的邏輯和現(xiàn)實挑戰(zhàn)至少來自以下幾個方面：第一，對地方官員的量化考核體系在20世紀90年代中后期才開始在全國推廣，而對省級領導的量化考核體系在2006年才開始明確實施。第二，各級組織部門在提拔官員的過程中需要綜合考慮候選人的“德、能、勤、績、廉”，而經(jīng)濟增長指標只能衡量官員在“績”方面的能力，其他指標難以量化。第三，中國政府作為一個集權政治體系，如果下級官員的政治升遷與可衡量及客觀透明的競賽指標高度掛鉤，那么上級政府將在很大程度上喪失對下級官員的最終控制權，而這是一個集權政治體系所難以接受的。第四，如果經(jīng)濟指標成為考核官員的主要依據(jù)，那么地方官員就有激勵扭曲數(shù)據(jù)，并且通過層層加總上報的數(shù)據(jù)扭曲程度更大。第五，晉升錦標賽理論在實證分析上所選擇的政府層級可能不恰當，在介入本地經(jīng)濟增長的程度上，省級政府可能不如市、縣政府。第六，政治關系的存在導致已有的計量分析存在嚴重的內(nèi)生性問題，即關系背景更強硬的官員更可能被派遣到經(jīng)濟績效較好的地方任職。第七，中國GDP統(tǒng)計1985年才開始，支出法核算1993年才正式開展，因此1993年之前并不存在GDP數(shù)據(jù)，已有的實證研究直接采用后來間接推算的GDP統(tǒng)計數(shù)據(jù)驗證基于經(jīng)濟增長績效的晉升錦標賽理論并不恰當。

在此基礎上，他們采用1979—2002年中國省級黨政首長和經(jīng)濟面板數(shù)據(jù)，對經(jīng)濟增長績效是否顯著影響省級地方官員的職業(yè)升遷進行了實證上的重估。實證結(jié)果表明，在省一級，官員升遷與經(jīng)濟增長之間的聯(lián)系并不顯著地存在。在此基礎上，他們認為，基于經(jīng)濟增長績效的政績考核體制的產(chǎn)生和發(fā)展，內(nèi)生于中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程，不應該將其作為中國經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型的邏輯起點。相應地，他們指出，以央地關系和政企關系變化為約束條件，假設地方政府追求財政收入最大化的理論分析框架，是理解中國經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型更加有力的理論范式(陶然等，2009)。

由此可以看出，中國的經(jīng)濟發(fā)展與轉(zhuǎn)型過程當中，的確具有獨特的制度背景，使得學者得以和需要基于中國情景提煉出能夠解釋現(xiàn)實的理論框架，而其中可能的視角是多元與交叉的，如何形成一個更加具有一般性又具有強大解釋力的理論框架并不容易。

四、對基于經(jīng)濟增長績效的晉升機制的進一步驗證

在Li & Zhou(2005)以及陶然(2010)等對基于經(jīng)濟增長績效的地方官員晉升機制的驗證爭論之下，更多的學者加入對這一重要問題的研究和探討，提供了更多的發(fā)現(xiàn)與認識。這些新的文獻仍然將研究重點放在考察基于經(jīng)濟增長績效的晉升考核機制的存在性上。

王賢彬等(2011)通過對改革開放以來省級地方官員的橫截面數(shù)據(jù)和面板數(shù)據(jù)進行實證，考察以經(jīng)濟增長為核心的績效考核機制是否存在。他們發(fā)現(xiàn)，在省長和省委書記層面，都存在著以經(jīng)濟增長為核心的相對績效考核機制。但是，這種機制的強度在兩者之間具有差異，在省長層面顯得更加重要，而在省委書記層面則相對較弱。在省長層面，相對績效考核機制在決定能否晉升和是否退任上均起重要作用；在書記層面，該機制僅在決定是否退任上起一定作用。這一發(fā)現(xiàn)符合我國政治體制安排的需要和特點。(1)地方政府競爭是我國經(jīng)濟持續(xù)增長的重要動力，在省長和書記層面都實施一定程度的經(jīng)濟績效考核，保證了經(jīng)濟發(fā)展。(2)在省長和省委書記之間，工作性質(zhì)上存在一些差異，省委書記往往作為中央對地方的監(jiān)督者和領導者的身份出現(xiàn)，這一身份致使他最重要的任務并不一定是追求本地經(jīng)濟最快增長，對省委書記的經(jīng)濟績效考核過重可能削弱省委書記的監(jiān)督、領導等職能。(3)省委書記是我國國家級領導人的重要備選群體，國家級領導人的選拔依賴于多種因素，許多因素無法通過經(jīng)濟績效體現(xiàn)出來，從而削弱了所能觀察到的經(jīng)濟績效考核的顯著性。

喬坤元(2013a，2013b)進一步基于改革開放以來我國省級和地市級政府的面板數(shù)據(jù)對晉升錦標賽機制進行了再次考察。他們指出，在理論上存在以下幾種可能：晉升錦標賽機制并不存在于中國的地方官員當中；存在著以經(jīng)濟增長為關鍵考核指標的晉升錦標賽機制；存在著不局限于經(jīng)濟增長的晉升錦標賽機制。他采用實證的方式考察了中國屬于何種情形，為了考察可能存在的基于多指標的晉升錦標賽機制，除了在實證回歸當中考慮地方經(jīng)濟增長率之外，他還將教育支出占財政支出的比重、醫(yī)療支出占財政支出的比重作為解釋變量，這兩個變量分別代表教育發(fā)展水平和醫(yī)療發(fā)展水平。實證結(jié)果表明，在三個考察指標當中，唯有經(jīng)濟增長率顯著正面影響了地方官員晉升概率，降低了地方官員降級概率，而其他兩個指標均未顯著影響地方官員升遷機會。據(jù)此，他認為中國地方存在的是以經(jīng)濟增長為關鍵考核指標的晉升錦標賽機制。這兩項研究給基于經(jīng)濟增長的晉升考核機制提供了進一步的經(jīng)驗支持，但是對于晉升考核機制是否僅僅基于經(jīng)濟增長這一關鍵指標，此研究得到的結(jié)論值得慎重解讀。原因在于，經(jīng)濟增長之所以能夠成為實證上被顯著識別的指標，很大程度上是因為其可測度，能夠提取出與經(jīng)濟發(fā)展相關的必要信息；而對于其他地方官員可能會被考核評價的任務維度，可能并不存在如此清晰及單一的評價指標，從而使得我們在實證上難以發(fā)現(xiàn)多維度的晉升考核機制。

杜興強等(2012)基于改革開放以來中國省級官員政治升遷的數(shù)據(jù)，再次考察了經(jīng)濟增長績效對省級地方官員職業(yè)升遷的影響。他們在研究經(jīng)濟績效的過程中，并非采用過往文獻所采用的經(jīng)濟增長率指標，而是提出并采用了經(jīng)濟增長的加速度這一指標。他們認為，經(jīng)濟增長的加速度比官員任期內(nèi)年平均的經(jīng)濟增長率更具解釋力。對于官員來說，隨著任期延長，既往的經(jīng)濟增長所提供的信息重要性呈現(xiàn)遞減性，而臨近考核時間節(jié)點的經(jīng)濟增長的信息價值相對更大。經(jīng)濟增長率在官員任期之內(nèi)的各年之間可能出現(xiàn)增長、衰退的波動，從而給中央造成不穩(wěn)定的印象。持續(xù)增長的經(jīng)濟增長業(yè)績，更能夠給上級留下穩(wěn)中有升和后勁十足的印象，更有可能獲得上級的肯定與關注。他們的實證分析表明，省級地方官員(無論是省委書記還是省長)的職業(yè)升遷機會都顯著受到地方經(jīng)濟增長績效(以經(jīng)濟增長的加速度度量)的影響。在他們的研究當中，更為重要的一個邊際貢獻是首次較為系統(tǒng)地考察了官員歷練這一個因素在官員職業(yè)升遷當中的重要性。他們發(fā)現(xiàn)，官員歷練(特別是中央工作經(jīng)歷和企業(yè)工作經(jīng)歷)對省級官員晉升發(fā)揮了重要正面作用。因此，這一研究說明即使在考慮了地方官員的某些職業(yè)背景和歷練，其任職期間的地方經(jīng)濟增長表現(xiàn)仍然成了上級考核評價地方官員的重要維度。

綜上所述，已有的大部分實證研究都不同程度地驗證了基于經(jīng)濟增長績效的晉升考核機制的存在，這種機制在眾多維度上存在異質(zhì)性。這表明，基于經(jīng)濟增長績效的晉升考核機制在中國的應用體現(xiàn)了實事求是的原則，以發(fā)揮出這種機制的優(yōu)勢，既維持整個政治組織的穩(wěn)定，又激勵官員干部為完成中央制定的目標而努力。

五、基于經(jīng)濟增長績效的晉升機制的微觀解釋與驗證

正如上述文獻所呈現(xiàn)的，經(jīng)濟學家一直以來希望能夠準確地識別和評估地方官員對地方經(jīng)濟增長的影響，以及考察地方經(jīng)濟增長績效對地方官員政治晉升的影響。但是，在實證考察地方經(jīng)濟增長績效對地方官員職業(yè)升遷的影響時，我們很難明確地認為地方經(jīng)濟增長績效究竟是代理了地方官員的能力還是代理了地方官員的努力程度亦或者代理了其他因素。在這種情況下，即使我們在實證上發(fā)現(xiàn)地方經(jīng)濟增長績效顯著增加了地方官員的晉升機會，也難以直接辨認出地方官員晉升是基于官員的能力、努力還是其他因素。

姚洋和張牧揚(2013)注意到了這一問題，借鑒微觀計量經(jīng)濟學領域的方法，基于中國地方官員存在著異地交流制度這一背景事實，使用一個新的策略識別了地方官員的個人能力，并討論了其與地方經(jīng)濟增長以及其個人職業(yè)升遷之間的統(tǒng)計關系，近10多年來，應用微觀計量經(jīng)濟學發(fā)展出了準確識別個體固定效應的測度思路(Abowd et al.，2008)。這些方法不僅應用于勞動經(jīng)濟學、管理經(jīng)濟學等實證領域，也已經(jīng)應用于公共經(jīng)濟學與政治經(jīng)濟學領域。最具影響力的文獻是Bertrand & Schoar(2003)，他們基于1969—1999年美國企業(yè)與企業(yè)高管匹配的面板數(shù)據(jù)，借助企業(yè)高管跨企業(yè)流動任職的自然事件，識別出跨企業(yè)流動的企業(yè)高管的個人個體固定效應。這一方法成功地分離了組織的固定效應、時間的固定效應，從而可以得到更加干凈的即與個人更加直接相關的固定效應。這種方法得到的個體效應確切地因每個個體而異，實現(xiàn)了與地區(qū)固定效應的分離，因此并不代表某種制度效應，而是指向個體的穩(wěn)定和內(nèi)在的特質(zhì)。姚洋和張牧揚(2013)、王賢彬和徐現(xiàn)祥(2014)都對此思路進行了詳細闡述。

中國地方官員在城市間的調(diào)動使得官員個人對經(jīng)濟增長貢獻的比較從一個城市之內(nèi)擴展到了不同城市之間。基于這樣一個事實，姚洋和張牧揚(2013)利用1994—2008年我國18個省241個城市書記和市長與城市的匹配數(shù)據(jù)，識別了地方官員的個人效應。相比直接使用經(jīng)濟增速，個人效應更好地反映了官員的個人能力?；跍y算得到的地方官員個人效應，他們進一步進行了實證分析，得到兩個重要結(jié)論。(1)地方官員的個人效應對城市經(jīng)濟增長的影響具有整體顯著性，不同的地方官員對經(jīng)濟增長的作用存在顯著差異。(2)地方官員個人效應在地方官員晉升過程當中發(fā)揮了重要作用，個人效應對市長的晉升具有顯著作用，而對市委書記的晉升沒有顯著作用，地方官員在職期間城市的經(jīng)濟增長速度對晉升沒有顯著作用。由此可見，地方官員個人效應與在任期間經(jīng)濟增長兩者具有不同的內(nèi)涵，個人效應盡管是從地方經(jīng)濟增長速度當中分離出來的，但其指向地方官員的個人內(nèi)在較為穩(wěn)定的能力和知識，而地方官員在任期間的轄區(qū)經(jīng)濟增長則夾雜了各種影響因素。第一點告訴我們，地方官員的個人能力對地方經(jīng)濟增長來說是重要的，這佐證了早期徐現(xiàn)祥等(2007)、張軍和高遠(2007)的發(fā)現(xiàn)。第二點則說明中央和上級政府一定程度上篩選出了那些個人能力較強的地方官員，并對他們委以更加重要的職位。

正如他們所指出的，研究從理論和實證兩個方面證明了地方官員在不同城市(地區(qū))之間的調(diào)動是錦標賽中的一種必要的手段。這種調(diào)動的目的未必是讓官員在不同的環(huán)境下接受考驗，而是通過調(diào)動把不同的地區(qū)相連，使得更多在不同地區(qū)任職的官員可以相互比較，并遴選出能力高的官員進行提拔(尹振東，2010)。這也是對周黎安(2007,2008)理論的一種佐證。周黎安曾經(jīng)指出，中國的官員晉升錦標賽具有一種自我維持和強化的機制，即一旦形成了將能夠?qū)崿F(xiàn)高經(jīng)濟增長的官員遴選提拔的機制，則這些被提拔的官員會將這種機制維持下去。

六、標尺賽、錦標賽還是資格賽

正是因為意識到此前驗證基于經(jīng)濟增長績效的中國地方官員晉升機制的實證文獻難以在結(jié)論上取得一致，楊其靜和鄭楠(2013)進一步基于中國地方官員考核過程等制度背景的討論，對中國地方官員晉升機制究竟遵循何種理論邏輯進行了理論上的研判和實證上的考察。在實證考察上，他們以2003—2012年地級市市委書記作為分析樣本。他們的發(fā)現(xiàn)包括以下幾個方面：(1)某些市委書記可以不依賴于經(jīng)濟增長績效而獲得晉升，甚至可以在很短的任職時間內(nèi)得到晉升。(2)市委書記之間不存在基于經(jīng)濟增長績效的晉升標尺賽，即經(jīng)濟增長率及其排序與市委書記晉升概率之間并未存在顯著的正相關性。(3)市委書記之間不存在基于經(jīng)濟增長績效的晉升錦標賽，及經(jīng)濟增長率省內(nèi)排序前N=n(n為可晉升崗位數(shù))的市委書記與其他市委書記相比并未獲得更多的晉升機會。(4)市委書記之間存在著一個較為寬松的基于經(jīng)濟增長率省內(nèi)排序的晉升資格賽，即經(jīng)濟增長率省內(nèi)排名前N(大于n)的市委書記擁有比其他市委書記更多的晉升機會。[注]具體的實證發(fā)現(xiàn)是，經(jīng)濟增長率省內(nèi)排序前10的市委書記比其他市委書記享有更多晉升機會?？偟膩砜?，他們發(fā)現(xiàn)地方官員當中存在著基于地方經(jīng)濟增長績效的資格賽，而并未發(fā)現(xiàn)存在嚴格的晉升標尺賽或者晉升錦標賽。

從這些發(fā)現(xiàn)來看，經(jīng)濟增長績效只是在地方官員晉升的過程中發(fā)揮了一定程度的作用，更像是一張階段性的入場券，而不是官員晉升的制勝武器。[注]他們還發(fā)現(xiàn)，與Bo(1996)相同，各市的經(jīng)濟規(guī)模對市委書記的晉升機會具有直接的重大影響。這種對參與晉升競爭的地方官員設定一個最低的經(jīng)濟增長績效門檻要求的做法，為中央和上級組織留下了充分的人事安排處置權。這表明，基于經(jīng)濟增長績效的考核機制仍然存在，并且該機制得到了中央和上級組織的相機運用，成為中央維護執(zhí)政穩(wěn)定性和權威性的重要工具。最后需要指出的是，盡管他們的實證結(jié)果發(fā)現(xiàn)只是存在資格賽而沒有發(fā)現(xiàn)存在標尺賽或者錦標賽，但是其發(fā)現(xiàn)依然表明相對考核機制在起作用，并且這種機制很大程度上基于經(jīng)濟增長指標，支持了從地方官員政治激勵的角度理解中國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的理論邏輯。

七、關系是否影響地方官員晉升

在官員究竟因何晉升的問題討論當中，最為受人關注的兩類因素無外乎政績和關系。大量的文獻試圖驗證以經(jīng)濟增長為代表的政績在中國地方官員晉升過程中發(fā)揮了重要的影響。但是，所有這些研究都共同面臨一個挑戰(zhàn)，那就是關系可能是官員晉升過程中非常重要的影響因素，如果沒有合理考慮關系的作用，那么直接論斷經(jīng)濟增長績效的重要性似乎缺乏足夠的說服力。但是，對于研究者而言，困難在于關系具有隱秘性，很多關系屬于私人信息，難以被外界包括研究者所捕捉，甚至在語義上也并無確切定義，更加罔論對其進行全面的量化。因此，經(jīng)濟學者不得不從可獲取信息當中提取官員的關系信息，構建相應的指標，對關系的重要性進行考察。

在相關的研究當中，首次系統(tǒng)性地對中國地方官員的關系稟賦資源如何影響其職業(yè)升遷做出分析的是Opper et al.(2015)。[注]這一研究的工作論文早在2007年就已經(jīng)發(fā)布，因此引起了人們對“政績論”和“關系論”爭論的持續(xù)關注。Opper et al.(2015)搜集了1979—2011年的353位省長或省委書記的資料，并且構建了一個“同質(zhì)指數(shù)”(homophily index)。在他們早期的工作論文當中，這一指數(shù)被稱為關系網(wǎng)絡指數(shù)。他們對關系的界定包括，省級領導人與中央政治局常委所有成員在同鄉(xiāng)(出生于同樣的省份)、同校(畢業(yè)于同樣的學校)和同事(工作于同樣的單位)這三方面的交集關系。他們研究發(fā)現(xiàn)，在1982年，55%的省級領導人與中央政治局常委存在同鄉(xiāng)、同?；蛲玛P系。到2011年，這一數(shù)字增長到69%。正如前面所指出的，關系是難以全面度量的，比如親緣關系就更加難以被清晰完整地觀測到，而作者所提取的3類交集則屬于最為容易觀測的關系。在對關系進行定義和量化的基礎上，他們實證檢驗了“同質(zhì)指數(shù)”對省級官員晉升的影響力。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，“同質(zhì)指數(shù)”能很好地預測官員晉升，而全省或人均的經(jīng)濟增長績效則沒有顯著影響。這一研究發(fā)布之后，引起了中國政治經(jīng)濟學者的關注，乃因其研究發(fā)現(xiàn)否定了政績在官員晉升中的作用，而驗證了長久以來人們所廣泛持有的關系論。在接下來的研究當中，關系和績效的相對重要性和內(nèi)在關系，成為學者們不得不面對的問題。因為，如果官員晉升靠的是政治關系而不依靠政績的話，整個官僚體系是如何長期維持穩(wěn)定的，改革開放以來各地的經(jīng)濟發(fā)展熱情是如何長期實現(xiàn)的，都需要更加系統(tǒng)性的回答。

楊瑞龍等(2013)首先對經(jīng)濟績效和政治關系在官員晉升中的作用進行了考察。他們將考察視角擴展到了準官員的范疇，使用2008—2011年189位央企領導的職位變動數(shù)據(jù)，研究了作為“準官員”的央企領導的政治晉升機制，重點分析企業(yè)發(fā)展業(yè)績是否有利于央企晉升。實證結(jié)果表明，央企營業(yè)收入增長率的增加會提高央企領導升遷的概率，并降低央企領導離職的概率；擁有中央委員及候補委員或中紀委委員身份的央企領導，有更高的升遷概率和更低的離職概率。這一研究證實了，經(jīng)濟績效和政治關系對官員晉升的重要性不僅存在于狹義的政府部門，同樣存在于國企系統(tǒng)，而且兩者的作用可能并不是互斥的，而是互補的。

Jia et al.(2015)也試圖回答，如果中國政治組織真的只依靠關系選拔官員，那么中國持續(xù)幾十年的穩(wěn)定和發(fā)展該做何解釋？她試圖證明，中國政治組織中的官員能力和關系并非簡單的非此即彼，而是互相補充。她建立了一個將晉升官員看成是一個篩選機制的理論模型，首次將關系在官僚組織的晉升選拔中的作用正規(guī)化表述。關系所可能發(fā)揮的作用包括在篩選政治同僚的過程中，“關系”發(fā)揮了三個作用：(1)確保被提拔官員的忠誠度，從而保證中央高層的政治地位不被威脅(loyalty-fostering)；(2)幫助中央高層領導了解被提拔官員的能力(ability-learning)；(3)高層領導通過與下級地方官員的緊密聯(lián)系，溝通與獲得有關地方經(jīng)濟發(fā)展的信息(communication-enhancing)。當?shù)谝环N或者第三種機制起主要作用時，在地方官員晉升的過程中，經(jīng)濟增長績效與關系所起的影響就會呈現(xiàn)出互補性；若第二種機制起主要作用，那么在地方官員晉升的過程中，經(jīng)濟增長績效與關系所起的影響就會呈現(xiàn)替代性。

在理論討論的基礎上，Jia et al(2015)采用1993—2009年187位中國省級黨政首長的職業(yè)經(jīng)歷和各省經(jīng)濟數(shù)據(jù)，構建關系變量，對理論推論進行驗證。她對關系的定義是：若省級黨政首長與中共中央政治局常委曾經(jīng)有過共事經(jīng)歷(共事于同一黨政機構)，則看成是具有關系稟賦。換而言之，她對關系的刻畫比Opper et al.(2015)更加狹窄和嚴格。她也考察了同學、同鄉(xiāng)兩類關系稟賦是否起作用，但并未發(fā)現(xiàn)這兩類關系稟賦對省級黨政首長的晉升起任何顯著作用。實證當中最為關鍵的發(fā)現(xiàn)是，關系與經(jīng)濟績效在省級黨政首長的晉升過程當中呈現(xiàn)出互補性作用。平均而言，那些與中共中央高層領導人具有關系的地方官員更加可能被晉升，而這種差異源于具有關系稟賦的地方官員，關系稟賦與經(jīng)濟績效在晉升過程當中呈現(xiàn)出更為顯著的互補性。從數(shù)量上看，樣本的平均晉升概率是7%，而對于具有關系稟賦的地方官員，若其任職期間的經(jīng)濟增長績效提高1個標準差，則其晉升概率比沒有關系稟賦的地方官員高出5個百分點以上。但是，對于那些任職期間經(jīng)濟增長績效不佳的地方官員而言，關系并不能提高他們晉升的可能性。換而言之，關系稟賦只對那些提供了良好的經(jīng)濟增長業(yè)績的地方官員有用，因此經(jīng)濟增長績效和關系在晉升過程中呈現(xiàn)出互補性，并非不能相容。

因此，中國的地方官員晉升制度本質(zhì)上是一種維持政治組織穩(wěn)定性特別是高層政治權威性的制度裝置。正是通過同時基于政績和關系的晉升機制，降低了高層對于下級官員的信息不對稱程度，較好地平衡了下級官員的能力和忠誠度，達到選賢任能的目的，保持了政府組織的高效運作，最終成就了改革開放40年的經(jīng)濟增長奇跡。

八、基于經(jīng)濟增長績效的晉升機制的宏觀解釋與驗證

羅黨論等(2015)借鑒Jia et al.(2015)的思路，再次對經(jīng)濟增長績效與地方官員晉升之間的關系進行了討論，從理論和實證兩個層面進行了再考察。他們從政權合法性和政權權威性的角度對經(jīng)濟增長績效與地方官員晉升之間的關聯(lián)進行了解釋。他們注意到，已有文獻較多地關注了基于經(jīng)濟增長績效晉升地方官員的激勵作用機制，但是對其作為一種選拔機制的討論不夠深入，進而從信號顯示的角度進行了相對充分的討論。

執(zhí)政黨的首要目的是維持政權的安全性與穩(wěn)定性，因此需要向外展示政權的合法性，進而實現(xiàn)其政權的權威性。執(zhí)政黨需要在兩個層面?zhèn)鬟f其執(zhí)政合法性的信息，維持其執(zhí)政合法性的信念。第一個層面是整個官僚體系或者政治精英群體內(nèi)部，第二個層面是社會民眾。在社會公眾層面，普通民眾并無法理解龐大的政治體系，對合法性是一種缺乏理性認知基礎的信仰，政府只有通過不斷獲得社會公眾的政治信任才能鞏固執(zhí)政基礎，獲得更高的合法性(Yang，2006)。這種政治信任來源于政府帶來積極成果的信念，以及對政治精英和對公共政策的信任(宋少鵬、麻寶斌，2008)。改革開放之后，執(zhí)政黨意識到我國落后的生產(chǎn)力與人民日益增長的物質(zhì)文化需要之間的巨大差距與矛盾，因此將經(jīng)濟建設作為中心任務。自此，發(fā)展經(jīng)濟成為執(zhí)政黨獲得公眾信任和樹立權威的最重要方式。為了將經(jīng)濟建設的決心和成績以最為可信和直觀的方式傳遞給社會大眾，執(zhí)政黨需要將自身組織塑造成為一個持有堅定和有效的經(jīng)濟發(fā)展信念的執(zhí)政黨。由于執(zhí)政黨的執(zhí)政官僚體系正是由官員個體所組成，因此執(zhí)政黨自然而然地有動機將官員塑造成具有經(jīng)濟建設追求和能力的政治精英。通過經(jīng)濟建設能力的“標簽”來塑造擬晉升官員的政治“精英”形象，顯然有助于提高公眾對政府的信任而維護執(zhí)政黨的政權合法性。在官僚體系內(nèi)部層面，執(zhí)政黨需要維持整個官僚體系的穩(wěn)定性與凝聚力，使官員干部微觀主體愿意和能夠在這一體系當中貢獻自己的智慧和努力，形成對整個執(zhí)政體系的認同信念。為了塑造官員干部對整個官僚組織的組織認同，合理的官員選拔晉升機制發(fā)揮著重要的作用，這種選拔任用機制獲得官員精英群體的自身認同至關重要。在政治組織當中，以個人能力和政治忠誠等因素作為決定官員政治生涯前途的關鍵變量，是取得官僚體系組織內(nèi)部認同的重要方式。但是，官員能力往往包含多個維度，并且很多時候難以觀測與度量；官員的政治忠誠有時也屬于私人信息，更加難以為外界所準確把握。尋找某些能夠較好地反映官員能力和政治忠誠的指標就非常關鍵。由于中國共產(chǎn)黨的宗旨是“為人民服務”，在社會主義初級階段的宏大背景之下，人民最大的訴求就是生活水平實實在在的提高，這恰需要通過經(jīng)濟建設實現(xiàn)，因此官員干部的重要任務就是發(fā)展經(jīng)濟。在這種情況下，經(jīng)濟增長績效作為一種可量化且相對令人信服的指標，就會被中央用來作為考核和晉升地方官員的重要維度，作為緩解上級(中央)、被提拔官員與公眾、官僚系統(tǒng)中其他官員之間的信息不對稱問題的措施，從而對社會公眾維護統(tǒng)治者的政權合法性，對官員維護統(tǒng)治者的政權權威。

基于這一視角的理論闡釋，羅黨論等(2015)基于1999—2009年的地級市數(shù)據(jù)進行了實證分析，發(fā)現(xiàn)地級市地方官員任期內(nèi)的經(jīng)濟增長績效提高了其晉升概率，而前任官員任期內(nèi)的經(jīng)濟增長績效被視為當期官員的比較“基準”。此發(fā)現(xiàn)在控制了地方官員的各類天然和任職背景和經(jīng)歷之后，仍然穩(wěn)健地存在。這一發(fā)現(xiàn)在本質(zhì)上與Chen et al.(2005)的發(fā)現(xiàn)是相同的。不過，正如大多數(shù)文獻所指出，實證結(jié)果也發(fā)現(xiàn)了官員的政治關系和稟賦(包括學歷、個人背景、職業(yè)經(jīng)歷等)雖然并未改變經(jīng)濟增長績效對其晉升的顯著作用，但對這種作用的大小有明顯的改變。換言之，經(jīng)濟增長業(yè)績在官員晉升機制中相當重要，但是不同政治稟賦的官員借經(jīng)濟增長業(yè)績而晉升的過程中對于經(jīng)濟增長業(yè)績的依賴度不同。從這一角度來看，這一研究從某種程度上彌合了已有研究不同觀點之間的分歧。

九、結(jié)論與展望

綜上所述，學者們對中國地方官員的晉升機制進行了大量的研究和分析，特別是從經(jīng)濟增長所起作用的維度進行了充分的討論。學者們?nèi)〉昧瞬簧俚墓沧R，掌握了更加豐富的典型事實。

我們傾向于相信經(jīng)濟增長在平均意義上對官員的職業(yè)前途有重要影響。經(jīng)濟增長是一個信號，它傳達了地方經(jīng)濟發(fā)展績效的信息，顯示了地方官員治理地方經(jīng)濟社會事務的能力和努力。從實踐來看，經(jīng)濟增長是我們迄今為止所能找到的最能綜合反映地方經(jīng)濟社會發(fā)展成效的單一指標，是一個較為充分的統(tǒng)計量。實際上，盡管上級政府可能希望從某個指標當中獲得更多的信息，但是經(jīng)濟增長這樣的指標的信息也是不完全的。因此，這導致我們在實證上可能發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟增長對官員職業(yè)前途的影響并不明確。

從更大的視角來看，中央和上級依據(jù)某種因素來考核下級官員，并非僅僅出于激勵下級官員完成特定的任務的目的。中央采用何種標準和方式來考核評價官員，必須保證其能夠有效控制和治理整個政治組織體系，進而實現(xiàn)其執(zhí)政戰(zhàn)略目標。正是因為經(jīng)濟增長在很長一段時期以來符合執(zhí)政者和廣大人民群眾的共同利益訴求，從而成為上級考核下級官員的核心指標。這種基于經(jīng)濟增長績效的考核機制既維持了整個組織的凝聚力，又有效地激勵了各級官員積極作為，維護了執(zhí)政的合法性和權威性。展望未來，廣大人民群眾的訴求更加多元化，依靠單一指標驅(qū)動各級官員作為的機制運行的難度加大，迫使中國進行國家治理體系的重構與提升國家治理能力現(xiàn)代化。

從基礎理論的角度來看，已有研究積累下來最重要的財富在于建立了一個理解中國經(jīng)濟發(fā)展的制度理論框架。當前，中央主導下的國家治理體系建設步伐正在加快，中央和地方政府之間的眾多權力關系正被更加清晰地界定，地方政府的“有形之手”將受到更多限制和約束。但是，正如開篇所述，中國作為一個大國，必然需要發(fā)揮地方積極性實現(xiàn)發(fā)展。因此，中央主導下的地方政府互動和地方官員晉升競爭仍然是未來不容錯過的研究領域，只不過地方政府互動及地方政府晉升競爭將會呈現(xiàn)新的內(nèi)容，貢獻更多精彩的故事。