貴州食用菌食品安全行政管理機制研究*

陳文林，劉 立

（興義民族師范學(xué)院 歷史學(xué)院，貴州 興義 562400）

2019年中央一號文件重新提及“食用菌”應(yīng)作為“土字號、鄉(xiāng)字號”鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，這引起各省廣泛關(guān)注，尤其是在將食用菌產(chǎn)業(yè)作為重點扶貧產(chǎn)業(yè)之一的貴州。為推進該中央部署，2019年貴州省召開了食用菌產(chǎn)業(yè)發(fā)展菌種供保座談會,明確全省食用菌年種植目標(biāo)為30億棒[1]。但是保持該發(fā)展勢頭必須保證一個最關(guān)鍵的前提——安全，即只有保證食用菌的食品安全，才能真正促進食用菌產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)健快速發(fā)展，才能真正做到貫徹落實中央相關(guān)部署[2]。而對于食用菌食品安全問題，最關(guān)鍵的便是其食品安全行政管理機制。

1 貴州食用菌食品安全行政管理機制的現(xiàn)狀

1.1 行政管理依據(jù)現(xiàn)狀

目前，貴州對于食用菌的食品安全行政管理的現(xiàn)狀，從法律規(guī)范的角度看，并沒有針對性的具體規(guī)定。目前食用菌的安全主要是通過適用關(guān)于食品安全這一大類的相關(guān)制度規(guī)范予以保障[3]。

通過北大法寶、威科先行等法律數(shù)據(jù)庫的檢索，在法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方性規(guī)范三個效力層級上，主要有以下幾個制度規(guī)范對食用菌的安全問題予以規(guī)定：1）從法律層面，沒有對食用菌專門的法律，因為食用菌作為一種食品，其生產(chǎn)消費過程的安全保障適用2018年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》，而對于一些野生菌的生產(chǎn)過程可以適用《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》予以安全保障；2）從行政法規(guī)和部位規(guī)章的層面看，有2016年現(xiàn)行有效的《中華人民共和國食品安全法實施條例》對食用菌的食品安全規(guī)范予以細(xì)化，至于食用菌菌種的安全保障也有2015年的《食用菌菌種管理辦法》予以制度保證；3）從地方法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件層面看，貴州省目前現(xiàn)行有效的是2017年的《貴州省食品安全條例》。

但根據(jù)《關(guān)于征集2019年貴州省食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)制（修）訂立項建議的函》，食用菌作為貴州的地方特色食品，相應(yīng)的安全標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范制度即將被立項制定并予以實施，在不久的將來，這也將對食用菌的食品安全提供進一步的制度保障[4]。

1.2 行政管理主體現(xiàn)狀

根據(jù)貴州省政府官網(wǎng)，其組織機構(gòu)（如圖1所示）包括貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、貴州省衛(wèi)生健康委員會、貴州省自然資源廳、貴州省生態(tài)環(huán)境廳等23個部門，其中與食用菌安全行政管理相關(guān)的是貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳。因為該部門負(fù)責(zé)的事務(wù)包括農(nóng)產(chǎn)品安全管理，而食用菌也是農(nóng)產(chǎn)品的一種。貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳還下設(shè)政策調(diào)研處(省農(nóng)村固定觀察點辦公室)、法規(guī)處、農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理處（農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化辦公室、茶產(chǎn)業(yè)辦公室）、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管處等24個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管處主要負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，包括政策和相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)的擬定、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機制的建立、指導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系的建設(shè)、實施監(jiān)測、抽査、質(zhì)量認(rèn)證和監(jiān)管等工作。

圖1 貴州省人民政府組成部門Fig.1 component departments of GuiZhou provincial people's government

根據(jù)黔府發(fā)[2011] 20號文的規(guī)定，貴州省政府還設(shè)立了“貴州省人民政府食品安全委員會”，負(fù)責(zé)對食品安全形勢進行分析，然后對全省食品安全工作予以研究部署和統(tǒng)籌指導(dǎo)，提出關(guān)于食品安全監(jiān)管的具體政策措施，以確保食品安全監(jiān)管責(zé)任得以落實[5]。該機構(gòu)替代原來的食品安全協(xié)調(diào)委員會履行職能。

此外，根據(jù)《貴州省食品安全條例[2017]》，管理主體還包括縣級以上各級人民政府、縣級以上各級人民政府的食品安全委員會以及食品藥品監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、農(nóng)業(yè)行政部門等有關(guān)部門。

1.3 行政責(zé)任追究現(xiàn)狀

對于上述這些管理主體的追責(zé)規(guī)范，除了可以適用《中華人民共和國行政訴訟法》及其配套的司法解釋和其他我們熟知的行政法規(guī)之外，似乎沒有其他具體的規(guī)范可以參照。因為前述的《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國食品安全法實施條例》《貴州省食品安全條例》等法律規(guī)范中對于行政管理主體的責(zé)任追究，幾乎都是用一個條文予以籠統(tǒng)地規(guī)定，內(nèi)容不外乎是若不履行食品安全管理的法定職責(zé)導(dǎo)致出現(xiàn)重大的食品安全事故，并造成嚴(yán)重的社會影響，將對主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)直接責(zé)任人員給予相應(yīng)的行政處分[6]。此外，貴州省人民政府辦公廳頒發(fā)的《貴州省食品安全行政責(zé)任追究暫行辦法》也于2017年12月27日被黔府發(fā)[2017] 38號文所廢止。因此，對于管理主體的責(zé)任追究，大都屬于粗線條的法律規(guī)范，目前并無針對貴州食用菌食品安全行政管理責(zé)任的具體規(guī)定。

而對于被管理者的責(zé)任追究，法律規(guī)定則比較細(xì)致。對于貴州省的食用菌食品安全，被管理者包括從事食用菌、食用菌添加劑及相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者。其法律責(zé)任的主要形式為行政處罰，包括但不限于責(zé)令改正、警告、數(shù)額不等的罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷相應(yīng)的許可證等[7]。對于什么行為，造成的何種后果予以何等的行政處罰，在前述的現(xiàn)行法律制度規(guī)范中，規(guī)定得都較為詳細(xì)。

由此可見，對于貴州省食用菌的食品安全行政管理機制之現(xiàn)狀，從管理依據(jù)角度看，有大線條的制度規(guī)范但缺乏針對性的具體規(guī)定；從管理主體角度看，主要是貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和各級食品安全委員會、食品藥品監(jiān)督管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政部門等；從責(zé)任追究的角度看，對于被管理者規(guī)定較為詳細(xì)，而對行政管理主體的追究依據(jù)和流程的規(guī)定則較為粗獷。

2 貴州食用菌食品安全行政管理機制的問題

2.1 行政制度層面

如前所述，目前適用貴州省食用菌的食品安全的相關(guān)制度規(guī)范基本都是大線條的，缺乏具體詳細(xì)的規(guī)定，尤其是行政具體制度。法律是制定行政法律規(guī)范的依據(jù)和前提，為做出行政行為出提供合法性和正當(dāng)性。但是僅僅有法律是不夠的，在全國范圍內(nèi)適用的《食品安全法實施條例》也不足以解決貴州省食用菌食品安全問題，而貴州省當(dāng)?shù)爻雠_的《貴州省食品安全條例》也僅僅是針對食品，并非直接對貴州食用菌安全的具體規(guī)范[8]。更不用說，《貴州省食品安全條例》本身存在的諸多問題。

首先，為什么需要對食用菌進行特別規(guī)范？因為食用菌并非一般普通的食品。第一，食用菌本身的內(nèi)涵和外延就是一個值得被討論的問題，2017年12月貴州省衛(wèi)計委還曾經(jīng)針對冬蓀是否可被列入食用菌范疇召開論證會。第二，食用菌可分為人工養(yǎng)殖的食用菌和野生的食用菌。現(xiàn)行的《中華人民共和國食品安全法》和相關(guān)的食品條例等本質(zhì)上規(guī)范的都只是二次加工的食品，即野生的食用菌這種類似農(nóng)產(chǎn)品的食品是不被包含在其規(guī)范，保護范圍之內(nèi)的，但其與農(nóng)產(chǎn)品又有著本質(zhì)區(qū)別——有的藥用價值豐富、有的難以辨別是否有毒，野生和人工種植的性質(zhì)也存在差異，因此對于野生的食用菌如何進行安全行政管理，已然成為一個亟待解決的問題。第三，食用菌的安全問題不同于其他食品。由于食用菌的生長不需要化肥和農(nóng)藥，都在無菌條件下進行,所以不存在農(nóng)殘超標(biāo)的問題；又因為我國目前農(nóng)田污染并不那么嚴(yán)重，所以食用菌重金屬污染也不常見。食用菌安全問題主要集中在增白問題上：用熒光增白劑增白，用工業(yè)檸檬酸增白和保鮮金針菇等等。因此，食用菌安全應(yīng)區(qū)別于一般的食品安全加以規(guī)范。

其次，現(xiàn)行有效的《貴州省食品安全條例》存在兩個重要的問題。第一，行政管理主體規(guī)定與實際運行相脫節(jié)。有些在該條例中規(guī)定的管理主體在實際中并不容易找到，如貴州省畢節(jié)市就不存在所謂的食品藥品監(jiān)督管理局（如圖2所示）。第二，對于行政管理主體的職責(zé)權(quán)限缺乏約束?？v觀本條例法律責(zé)任部分，僅有一條規(guī)定了行政主體不依法履行管理職責(zé)的后果，其他全部條文均為對被管理人（行政相對人）實施何種行政處罰的規(guī)定。盡管行政法規(guī)規(guī)定了對行政主體的規(guī)范，但就貴州省食用菌的安全行政管理這一具體情況而言，還是缺少了必要的管理主體的限制，容易引發(fā)“該管理的不管理、不該管理的亂管理”的重大問題，直接后果就是法律規(guī)范和制度體系為一堆廢紙。

圖2 畢節(jié)市機構(gòu)設(shè)置圖Fig.2 establishment chart of BiJie municipal organization

最后，缺乏程序性規(guī)范。貴州省關(guān)于食用菌的安全并未出臺按照什么樣的流程進行行政處罰和行政處分、具體由誰來執(zhí)行某一具體問題等可操作性的規(guī)范，尤其是在《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》已失效的情形下，更加無法可依。

2.2 管理主體層面

對于行政管理主體，主要就是找不到主體的問題。從紙面角度，亂制定規(guī)范。正如前述，貴州省畢節(jié)市根本就不存在《貴州省食品安全條例》規(guī)定的食品藥品監(jiān)督管理局這一管理主體，這將給社會監(jiān)督人帶來諸多不便，更為重要的是將導(dǎo)致違法者逍遙法外，該條例永遠(yuǎn)被束之高閣。

從實踐的角度，由于前幾年，李克強總理就提出簡政放權(quán)，很多政府機構(gòu)也隨之改革，尤其是現(xiàn)在食品和藥品監(jiān)管管理局合二為一，還有衛(wèi)計委等部門，直接引發(fā)的問題就是部門之間、部門內(nèi)部的權(quán)限不甚明晰。這種改革過程導(dǎo)致的混亂在所難免，但也提示——機構(gòu)的設(shè)置最好在全省保持統(tǒng)一，不要某個市這樣搞，另一個市那樣搞，不僅僅是對社會大眾的監(jiān)督提高難度，更是制度設(shè)計的巨大攔路虎。同時，還應(yīng)健全政府公示制度。畢竟在檢索過程中，缺少貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳的機構(gòu)職能，只有各領(lǐng)導(dǎo)人及其職責(zé)的公示。

總的來說，貴州省各級食用菌的安全行政管理主體目前仍處于一個相對混亂的狀態(tài)，尤其是與《貴州省食品安全條例》難以一一對應(yīng)。行政管理主體的難以確定，也就導(dǎo)致了對管理主體的監(jiān)督難以實現(xiàn)。

2.3 管理體系層面

貴州省目前對食用菌食品安全的行政管理還是比較粗線條的政府機構(gòu)予以管理的體系。具體流程主要就是各部分負(fù)責(zé)相應(yīng)的管理職責(zé)，不服管理的對行政相對人予以行政處罰。但是其他國家，已經(jīng)升級了食品安全行政管理體系。以歐盟為例（如圖3所示），建立了以三級實驗室為基礎(chǔ)的食品安全監(jiān)控、檢測和管理體系。貴州食用菌的安全管理是否可以借鑒該管理體系，構(gòu)建的實驗室承擔(dān)部分的政府職能，真正做到簡政放權(quán)呢？

圖3 歐盟食品安全保障體系Fig.3 European food safety system

3 貴州食用菌食品安全行政管理機制的完善

針對上述三類問題，必須各個擊破，才能完善貴州省食用菌的食品安全行政管理機制。

3.1 加快相關(guān)行政法規(guī)的立法和細(xì)化

首先，對于食用菌的安全管理，必須加快相關(guān)的針對性立法，尤其是更為具體的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，最好出臺《貴州省食用菌安全條例》。

其次，對于上述具體規(guī)范，必須明確行政管理主體和監(jiān)督主體。行政管理主體要確保與實踐中的機構(gòu)設(shè)置保持一致，容易被找到。監(jiān)督主體主要是上級行政機關(guān)與對應(yīng)的監(jiān)察機關(guān)、同級人民代表大會和司法機關(guān)。同時，對責(zé)任范圍也應(yīng)具體明確,尤其是針對監(jiān)督主體的，如責(zé)任倒查制、終身負(fù)責(zé)制，減少“嚴(yán)重”“重大”“其他”等模糊的用詞，盡量量化標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)無法可依、掩飾責(zé)任、推諉責(zé)任等現(xiàn)象。

最后，還應(yīng)建立科學(xué)完善的程序規(guī)范。對于行政處罰和行政處分的啟動方式、實施步驟、公示和權(quán)利救濟都應(yīng)具體規(guī)定。啟動方式應(yīng)保持多樣性——群眾舉報、部門建議、媒體揭露等，加強社會的共同監(jiān)督。實施步驟應(yīng)至少包含受理、調(diào)查、審理、決定等步驟,并對結(jié)果予以公示，尤其是對行政處分的公示。

3.2 明確行政管理主體的劃分和權(quán)限

以畢節(jié)市為例，盡快建立食品藥品監(jiān)督管理局，或者在相應(yīng)地方性文件中予以明確食用菌的食品安全行政管理主體及其權(quán)限。該工作應(yīng)在貴州全省予以展開，對行政機構(gòu)的劃分、權(quán)限和職責(zé)的明確、與地方性規(guī)范的一一對應(yīng)、官方網(wǎng)站的及時更新……只有讓群眾很容易找到管理主體，才能真正實現(xiàn)社會監(jiān)督，真正的違法者才會難逃法網(wǎng)，食用菌的食品安全才能得到保障。

3.3 建立類似歐盟實驗室的檢驗中心

要實現(xiàn)簡政放權(quán)，必須把部分管理工作予以外放。目前貴州省的食品（食用菌）安全管理是按照行政區(qū)域進行劃分的，實行屬地管理，因此建議借鑒歐盟、美國、加拿大的實驗室做法，在貴陽及其他9個市州建立食用菌安全檢驗中心及分中心,以點帶面的覆蓋整個貴州食用菌安全行政管理。檢驗中心承擔(dān)全省食用菌的安全抽樣檢驗、食用菌企業(yè)送樣檢驗和快速篩查復(fù)查的工作，并通過實驗室管理系統(tǒng)對分中心檢測業(yè)務(wù)、傳輸數(shù)據(jù)、控制質(zhì)量等予以遠(yuǎn)程管理。這樣不僅可以加快管理質(zhì)量和速度，也可以帶動就業(yè)。當(dāng)然，這樣的設(shè)想還有待進一步研究和論證。

綜上所述，貴州省食用菌的食品安全行政管理機制，就制度層面，目前只能適用食品安全的相關(guān)規(guī)定而缺乏針對食用菌安全的具體規(guī)定，同時缺乏對行政管理主體的監(jiān)督和約束及程序性規(guī)范。就主體層面，存在行政管理主體不明晰、與現(xiàn)行規(guī)范難以對應(yīng)的問題。此外，管理機制過于傳統(tǒng)。因此，建議加快相關(guān)行政法規(guī)的立法和細(xì)化，明確行政管理主體的劃分和權(quán)限，建立類似歐盟實驗室的檢驗中心以實現(xiàn)簡政放權(quán)，真正做到有效保障貴州食用菌安全。