撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后原場(chǎng)鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策
——以忠縣42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)為例

■ 陳甲全 陳雪洋 殷 明

本文以重慶忠縣42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)為例，研究被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)發(fā)展面臨的困境及規(guī)劃對(duì)策。研究表明：被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)主要面臨性質(zhì)定位不明晰、發(fā)展動(dòng)力不足，功能逐漸弱化、集聚能力下降，資源閑置嚴(yán)重、再開發(fā)利用難度大，設(shè)施老化嚴(yán)重、再更新難度大，特色逐漸消失、鄉(xiāng)土文化重振不易等五大發(fā)展問題，擁有地理區(qū)位、鄉(xiāng)土文化、生態(tài)本底三大優(yōu)勢(shì)。以問題為導(dǎo)向，立足于特定優(yōu)勢(shì)，提出明晰功能定位、集聚人氣、盤活資源、設(shè)施提升、文化重振的五大規(guī)劃對(duì)策及相應(yīng)的措施。

一、忠縣42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）忠縣42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)概況

忠縣位于重慶市中部，地處三峽庫區(qū)腹心（圖1），幅員面積2187平方公里，現(xiàn)轄4個(gè)街道、19個(gè)鎮(zhèn)、6個(gè)鄉(xiāng)。1987年，全縣轄12個(gè)區(qū)公所、70個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1992年，啟動(dòng)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，先后撤銷12個(gè)區(qū)公所和45個(gè)鄉(xiāng)，設(shè)置17個(gè)鎮(zhèn)，擴(kuò)并5個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)鄉(xiāng)，轄19個(gè)鄉(xiāng)、23個(gè)鎮(zhèn)。2006年，行政區(qū)劃進(jìn)一步調(diào)整，撤銷13個(gè)鄉(xiāng)、1個(gè)鎮(zhèn)，轄22個(gè)鎮(zhèn)、6個(gè)鄉(xiāng)。經(jīng)過兩輪行政撤并工作，全縣遺留共有42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)（圖2）。

圖1 忠縣在重慶的位置

圖2 忠縣42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)空間分布

從空間關(guān)系來看，沿江河水系分布的被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)13個(gè)，其中，沿長(zhǎng)江干流分布有1個(gè)，沿長(zhǎng)江支流分布有7個(gè)，沿其它次級(jí)河流水系分布有5個(gè)；沿道路分布的被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)41個(gè)，其中，國(guó)道沿線分布有3個(gè)，縣道沿線分布有18個(gè)，鄉(xiāng)道沿線分布有20個(gè)；納入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍的有12個(gè)，其中，納入城市規(guī)劃區(qū)的有1個(gè)，納入鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍的有11個(gè)。

（二）忠縣42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

撤并之后，經(jīng)過近20年的發(fā)展，這些原場(chǎng)鎮(zhèn)發(fā)生了較大的變化。一是現(xiàn)狀規(guī)模。納入城市規(guī)劃區(qū)的順溪場(chǎng)用地規(guī)模最大，已達(dá)57公頃，而用地規(guī)模最小的里仁場(chǎng)僅2公頃；人口規(guī)模最大的亦為納入城市規(guī)劃區(qū)的順溪場(chǎng)，達(dá)10000人，而人口規(guī)模最小的紹溪場(chǎng)僅150人。二是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。鑒于撤并之前所承擔(dān)的職能，除個(gè)別較為偏遠(yuǎn)、交通條件較差外，其余各場(chǎng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)相對(duì)較為完善，基本能滿足現(xiàn)狀聚居人口的日常需求。三是商業(yè)服務(wù)配套。總體上商業(yè)服務(wù)設(shè)施相對(duì)較為齊全，尤其是500人以上的場(chǎng)鎮(zhèn)，商業(yè)服務(wù)種類較為豐富，部分場(chǎng)鎮(zhèn)還配套了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和超市，商業(yè)氣氛較濃。四是工業(yè)企業(yè)發(fā)展。除納入城市規(guī)劃區(qū)的順溪場(chǎng)承擔(dān)工業(yè)發(fā)展職能及個(gè)別場(chǎng)鎮(zhèn)尚有部分低端的工業(yè)企業(yè)外，多數(shù)場(chǎng)鎮(zhèn)無工業(yè)企業(yè)分布。五是生態(tài)環(huán)境。這些場(chǎng)鎮(zhèn)均為原鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后遺留，與現(xiàn)場(chǎng)鎮(zhèn)有一定距離，介于城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)與農(nóng)村之間的過渡地帶，具備有若干城鎮(zhèn)化集聚區(qū)的典型特征，多與場(chǎng)鎮(zhèn)之外的自然生態(tài)形成良好的整體環(huán)境，但因尺度過小、功能相對(duì)單一，場(chǎng)鎮(zhèn)內(nèi)部的綠地及開敞空間等生態(tài)設(shè)施較為欠缺。

（三）忠縣42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)出現(xiàn)衰落

忠縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并實(shí)現(xiàn)了資源統(tǒng)籌利用、優(yōu)化空間布局、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，對(duì)促進(jìn)忠縣全域城鎮(zhèn)化進(jìn)程起到了積極作用。與此同時(shí)，擴(kuò)并后的場(chǎng)鎮(zhèn)得到了優(yōu)先發(fā)展，而被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)則出現(xiàn)了不同程度的衰落，后續(xù)發(fā)展面臨一系列的困境。

性質(zhì)下降，發(fā)展動(dòng)力不足。撤并前，這些場(chǎng)鎮(zhèn)均為所在區(qū)域的中心；撤并后，則下降為村（社）。性質(zhì)定位的下降，導(dǎo)致這些場(chǎng)鎮(zhèn)逐步被邊緣化，尤其是部分場(chǎng)鎮(zhèn)在性質(zhì)上未能與一般村（社）進(jìn)行明確區(qū)分，導(dǎo)致性質(zhì)定位模糊。由于性質(zhì)下降，發(fā)展方向不明，這些場(chǎng)鎮(zhèn)發(fā)展缺乏足夠的動(dòng)力，多處于停滯不前或衰退的狀態(tài)。

功能弱化，集聚能力不足。撤并前，這些場(chǎng)鎮(zhèn)需承擔(dān)為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供最基本的社會(huì)服務(wù)、推動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展、吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力等職能；撤并后，則從綜合性服務(wù)功能下降為以居住、生活為主的單一性功能，對(duì)周邊的集聚作用及輻射作用削弱。隨著行政中心的轉(zhuǎn)移和相關(guān)資源的撤走，人口吸納能力減弱，人氣下降大不如從前。

資源閑置，再開發(fā)難度大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，遺留下大量的公共服務(wù)設(shè)施，除部分轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施外，仍有大量的公共服務(wù)設(shè)施處于閑置狀態(tài)。

設(shè)施老化，再更新難度大。除納入城市規(guī)劃區(qū)的順溪場(chǎng)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施有更新改造外，其余41個(gè)場(chǎng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施多為撤并前遺留，場(chǎng)鎮(zhèn)建設(shè)緩慢甚至停滯。由于撤并后獲得的政策優(yōu)惠與資金投入較少，這些場(chǎng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)設(shè)施嚴(yán)重缺乏管理與維護(hù)，導(dǎo)致設(shè)施老化和部分必要的環(huán)衛(wèi)設(shè)施及交通設(shè)施缺乏。配套設(shè)施的欠缺和不足，進(jìn)一步導(dǎo)致人口的持續(xù)外流，形成惡性循環(huán)，場(chǎng)鎮(zhèn)蕭條現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。

特色缺失，文化重振不易。42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)中，僅有9個(gè)保留有原生的歷史文化和生態(tài)文脈，其余各場(chǎng)鎮(zhèn)因外生動(dòng)力消亡和內(nèi)生動(dòng)力不足，加之優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)缺乏和公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足現(xiàn)實(shí)需求，功能逐漸弱化，不具備輻射帶動(dòng)能力，已與一般的村（社）基本無異。一方面，更新改造力度小，管理缺位，環(huán)境逐步變差；另一方面，部分建設(shè)與經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范，原有的空間格局和文化風(fēng)貌不斷被蠶食，場(chǎng)鎮(zhèn)特色逐漸消失。

二、忠縣42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)的對(duì)策

（一）忠縣42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)

區(qū)域位置優(yōu)勢(shì)未變。這些被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)雖然在管理層級(jí)上有所下降，但地理位置并未發(fā)生變化，一般多處于撤并場(chǎng)鎮(zhèn)全域的幾何中心，尤其是作為城鎮(zhèn)和一般村（社）的連接點(diǎn)，地位仍顯著高于一般村（社）。作為原場(chǎng)鎮(zhèn)的集聚中心，擁有較好的交通條件，配套的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)較好，對(duì)促進(jìn)全域經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)一體化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，仍具有重要的支撐作用。

鄉(xiāng)土文化淵源未變。忠縣42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)中，據(jù)地方志記載，均有悠久的發(fā)展歷史，部分場(chǎng)鎮(zhèn)仍保留有獨(dú)特的文化遺存。盡管撤并后，因管理空白、保護(hù)和利用不當(dāng)，大部分場(chǎng)鎮(zhèn)已出現(xiàn)鄉(xiāng)土文化斷裂。但歷史傳統(tǒng)、鄉(xiāng)土文本本身具有穩(wěn)定、持久的競(jìng)爭(zhēng)力，不管撤并與否客觀存在。特別地，撤并后的居民人群未發(fā)生變化，仍保留有較好的文化認(rèn)同感，這既為保留地方性和具有地方性的建筑及空間環(huán)境提供了良好的條件，也為深度挖掘鄉(xiāng)土文化和發(fā)展文旅融合的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)提供了可能。

生態(tài)環(huán)境本底未變。忠縣42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)大多依山傍水，其中13個(gè)沿江分布，是典型的山清水秀美麗之地。撤并后，因?qū)ι鷳B(tài)保護(hù)和環(huán)境設(shè)施管理維護(hù)的忽略，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到破壞，但這些場(chǎng)鎮(zhèn)良好的自然生態(tài)環(huán)境并未改變，場(chǎng)鎮(zhèn)整體環(huán)境風(fēng)貌依然保留。通過環(huán)境綜合整治來改善生態(tài)環(huán)境，這些場(chǎng)鎮(zhèn)將具有較強(qiáng)的旅游吸引力，為發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品和開展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)提供了較好的生態(tài)本底。

（二）忠縣42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)對(duì)策

充分發(fā)揮承上啟下的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，明確性質(zhì)定位和未來的發(fā)展方向。被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)具有連接撤并場(chǎng)鎮(zhèn)與一般村（社）的地域空間優(yōu)勢(shì)，應(yīng)充分利用被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)的原有基礎(chǔ)和地位優(yōu)勢(shì)，明確其性質(zhì)定位，除個(gè)別場(chǎng)鎮(zhèn)已喪失優(yōu)勢(shì)外，一般應(yīng)被定位為撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域的中心村、重點(diǎn)村或特色村進(jìn)行重點(diǎn)發(fā)展。對(duì)于納入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍的場(chǎng)鎮(zhèn)，應(yīng)積極融入城鎮(zhèn)發(fā)展，與城鎮(zhèn)呈現(xiàn)高度一體化互動(dòng)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，并做到功能區(qū)塊清晰，強(qiáng)化與城鎮(zhèn)在空間拓展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的全面對(duì)接，逐漸做到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的同城化和網(wǎng)絡(luò)化；對(duì)于發(fā)展條件較好的大多數(shù)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)，應(yīng)在原有規(guī)模基礎(chǔ)上有序推進(jìn)改造提升，激活產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化環(huán)境、提振人氣、增添活力，保護(hù)保留的場(chǎng)鎮(zhèn)風(fēng)貌，建設(shè)宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村，鼓勵(lì)發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)貿(mào)、休閑服務(wù)等專業(yè)化發(fā)展；對(duì)于仍具有較強(qiáng)自身特色的被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)，應(yīng)統(tǒng)籌好保護(hù)與利用、發(fā)展的關(guān)系，保護(hù)歷史文化資源和傳統(tǒng)建筑，傳承民風(fēng)民俗和生產(chǎn)生活方式，推動(dòng)特色資源保護(hù)與發(fā)展的良性互促。

發(fā)揮向心化的集聚節(jié)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)人口回流與集中。這些場(chǎng)鎮(zhèn)原為人群流、商品流和資金流等社會(huì)資源的集聚節(jié)點(diǎn)，即便現(xiàn)在仍然具有較一般村（社）好得多的交通、設(shè)施等生產(chǎn)生活條件。一是應(yīng)充分發(fā)揮這種優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取在更大的范圍內(nèi)，將新建居民點(diǎn)選址于這些場(chǎng)鎮(zhèn)，既可以減少重復(fù)建設(shè)，也有助于集聚人氣。二是依托良好的生態(tài)環(huán)境本底和鄉(xiāng)土文化淵源，積極發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，通過就業(yè)功能的提升來引導(dǎo)人口集聚。三是通過挖掘塑造亮點(diǎn)，打造生態(tài)文化融合發(fā)展的新風(fēng)貌，吸引人氣。

多方式盤活存量資源，實(shí)現(xiàn)存量資源的利用價(jià)值。撤并后原場(chǎng)鎮(zhèn)遺留有大量的存量資源，應(yīng)設(shè)法予以盤活，實(shí)現(xiàn)這些存量資源的利用價(jià)值。對(duì)于遺留的辦公用房及相關(guān)附屬設(shè)施用房，可以轉(zhuǎn)為村（社）行政辦公使用的，應(yīng)優(yōu)先予以支持，或者通過適當(dāng)補(bǔ)助鼓勵(lì)農(nóng)村危房改造對(duì)象購買。仍閑置的可以通過市場(chǎng)出讓使用權(quán)，配合鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，用于興辦農(nóng)村公共文化事業(yè)，支持轉(zhuǎn)為旅館、餐廳、農(nóng)耕文化展等旅游服務(wù)設(shè)施。也可利用閑置辦公用房及相關(guān)附屬設(shè)施用房引進(jìn)培育配套產(chǎn)業(yè)，改造成生產(chǎn)加工用房，作為特色農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)存或加工的廠房。已破敗不堪且無修復(fù)價(jià)值的，應(yīng)予以拆除并復(fù)墾成耕地，通過地票等方式，轉(zhuǎn)為更大范圍的建設(shè)用地指標(biāo)或城鄉(xiāng)自然資本。通過多方式盤活存量資源，既實(shí)現(xiàn)存量資源的價(jià)值，也減少了產(chǎn)業(yè)開發(fā)或企業(yè)的成本。

以環(huán)境整治為重點(diǎn)，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。把環(huán)境整治與基礎(chǔ)設(shè)施完善相結(jié)合，加快主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)抓好農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、停車場(chǎng)、公廁等公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，切實(shí)改善環(huán)境風(fēng)貌，提升生活品質(zhì)。對(duì)于納入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍的場(chǎng)鎮(zhèn)，加快融入城鎮(zhèn)建成區(qū)，重點(diǎn)抓好居民點(diǎn)建設(shè)和工業(yè)集聚區(qū)規(guī)范發(fā)展，促進(jìn)與城鎮(zhèn)建成區(qū)交通、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的一體化；其余各被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)，應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展需要，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享，在形態(tài)上保留自身特色，在治理上體現(xiàn)城鎮(zhèn)水平，逐步承接城鎮(zhèn)功能外溢，強(qiáng)化服務(wù)城鄉(xiāng)發(fā)展、滿足城鄉(xiāng)消費(fèi)需求能力。

注重特色與個(gè)性，營(yíng)造具有文化傳承性的社區(qū)空間。被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)一般具有一定的歷史淵源，多具有獨(dú)特的地域空間優(yōu)勢(shì)和典型的生態(tài)人文特征。忠縣42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)后，20%以上仍具有鮮明的特色，其余各場(chǎng)鎮(zhèn)也多是依山傍水，整體環(huán)境和內(nèi)部空間都有可圈可點(diǎn)之處。應(yīng)進(jìn)一步突出這些場(chǎng)鎮(zhèn)的特色和個(gè)性，深度挖掘場(chǎng)鎮(zhèn)的生態(tài)文化內(nèi)涵，營(yíng)造新環(huán)境和新業(yè)態(tài)。一是積極探索場(chǎng)鎮(zhèn)與場(chǎng)鎮(zhèn)之外空間的有機(jī)組合，促進(jìn)三產(chǎn)與一產(chǎn)的融合發(fā)展。二是場(chǎng)鎮(zhèn)內(nèi)部空間改造要有品位，延續(xù)既有的空間肌理，做到體精致、形態(tài)美，建筑設(shè)計(jì)盡量體現(xiàn)文化特征。

綜上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要舉措，對(duì)于促進(jìn)資源統(tǒng)籌利用、優(yōu)化空間布局、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面具有重要的積極作用。忠縣42個(gè)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并不可避免帶來被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)的衰敗與蛻變，需引起足夠的重視。要實(shí)現(xiàn)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)的振興，除關(guān)注被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)發(fā)展存在的問題外，還需立足于被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)的個(gè)性特征，認(rèn)識(shí)到其與城鎮(zhèn)和一般村（社）的區(qū)別及其特有的優(yōu)勢(shì)，在此基礎(chǔ)上提出科學(xué)可行的規(guī)劃方案，把握被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)和存在問題，努力提升規(guī)劃水平，實(shí)現(xiàn)被撤并場(chǎng)鎮(zhèn)的再次振興。