城市規(guī)劃區(qū)重疊現(xiàn)象的幾個法律關(guān)系研究

張 玉 敏

(菏澤學院，山東 菏澤 274015)

城市規(guī)劃區(qū)重疊現(xiàn)象的幾個法律關(guān)系研究

張 玉 敏

(菏澤學院，山東 菏澤 274015)

依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)規(guī)劃區(qū)的概念、規(guī)劃編制及實施管理規(guī)定，分析了規(guī)劃區(qū)重疊的三種情況，并列舉了規(guī)劃區(qū)重疊的三個法律問題，從避免重復劃定、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、細化相關(guān)條文三方面，提出了解決城市規(guī)劃區(qū)重疊問題的建議。

城鄉(xiāng)規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)，規(guī)劃編制，規(guī)劃管理

1 規(guī)劃區(qū)的內(nèi)涵

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條第三款明確的規(guī)定了規(guī)劃區(qū)的內(nèi)涵：“本法所稱規(guī)劃區(qū)，是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域?！?《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條第三款)一般認為，這是我國以法律的高度為城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃設(shè)立的規(guī)劃區(qū)，主要是為了規(guī)范各部門依法行政的空間，避免地區(qū)之間的規(guī)劃范圍在空間上出現(xiàn)重疊，空間上的重疊可能會導致城鄉(xiāng)與其他政府規(guī)劃之間責任不清的矛盾，因此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的各層級的規(guī)劃區(qū)的地域空間范圍，其目的就是試圖調(diào)節(jié)政府部門之間在行政權(quán)力上的關(guān)系，減少交叉，加強銜接[1]。

規(guī)劃區(qū)是一個法律特別授權(quán)區(qū)，我國立法機關(guān)通過《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，對城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門進行授權(quán)，允許在其地域范圍內(nèi)行使政府城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理的行政權(quán)，允許對其內(nèi)部的各項建設(shè)活動是否符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定、是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)范進行管轄。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的第三章和第六章規(guī)劃與實施的規(guī)定，其規(guī)劃區(qū)的實質(zhì)內(nèi)涵是：城市、鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村所管轄的范圍均不應超出其規(guī)劃區(qū)范圍。即城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃管理的空間一般不應超出城市和鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)的范圍，鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的空間范疇一般應該在其鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)。

2 規(guī)劃區(qū)重疊的幾個法律問題

2.1 規(guī)劃區(qū)重疊的三種情況

城鄉(xiāng)規(guī)劃法將規(guī)劃區(qū)劃分為兩大類：城市和鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)、鄉(xiāng)和村莊的規(guī)劃區(qū)[1]。

筆者將規(guī)劃區(qū)重疊現(xiàn)象歸納為如下三種情況：

1)縣—鎮(zhèn)—村莊型見圖1?？h—鎮(zhèn)—村莊型的重疊是指縣的規(guī)劃區(qū)包含鎮(zhèn)、村的規(guī)劃區(qū)范圍，鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍包含村的規(guī)劃區(qū)范圍。2)市—鎮(zhèn)—村莊型見圖2。市—鎮(zhèn)—村莊型的重疊是指縣的規(guī)劃區(qū)包含鎮(zhèn)、村的規(guī)劃區(qū)范圍，鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍包含村的規(guī)劃區(qū)范圍。3)大市—縣—鎮(zhèn)—村莊型見圖3。大市—縣—鎮(zhèn)—村莊型的重疊是指規(guī)模較大的城市的規(guī)劃區(qū)包含縣的規(guī)劃區(qū)范圍，縣的規(guī)劃區(qū)范圍又包含鎮(zhèn)、村的規(guī)劃區(qū)范圍，鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)包含村的規(guī)劃區(qū)范圍，如北京市。

2.2 城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村規(guī)劃編制依據(jù)不明確

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三條第二款規(guī)定“縣級以上地方人民政府根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應當制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。在確定區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊，應當依照本法制定規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊建設(shè)應當符合規(guī)劃要求。”筆者認為此處的“規(guī)劃區(qū)”表述不嚴密，既可以理解為縣規(guī)劃區(qū)，又可以理解為縣規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，造成“規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊建設(shè)應當符合規(guī)劃要求”的法律關(guān)系不明確。

又如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十四條規(guī)定“城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行臨時建設(shè)的，應當經(jīng)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準。”此處則沒有任何關(guān)于鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)臨時建設(shè)的明確規(guī)定，那么位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村臨時建設(shè)項目如何審批，是應該經(jīng)城市還是應該經(jīng)縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準，我們只有猜測。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展過程中勢必會出現(xiàn)越來越多的的新型業(yè)態(tài)，如我們所熟知的現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)，雖然主要還是在農(nóng)業(yè)用地上進行，但有一些服務性質(zhì)的“建設(shè)活動”卻是不可避免的，如農(nóng)產(chǎn)品加工與物流、博覽、展銷、“農(nóng)家樂”休閑旅游等。對這類建設(shè)活動，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》尚缺乏明確的規(guī)劃與管理規(guī)定[2]。

2.3 城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的規(guī)劃許可制度不清晰

城鄉(xiāng)規(guī)劃法通過規(guī)定城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)使用不同的規(guī)劃行政許可制度，進行管理規(guī)劃區(qū)的建設(shè)。筆者認為城市規(guī)劃區(qū)的行政許可制度尚不夠清晰，將會帶來如下問題：

1)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)眾多的農(nóng)村地區(qū)在空間范疇上屬于城市規(guī)劃區(qū)的范圍，但其用地性質(zhì)卻還是屬于農(nóng)村的集體用地。在對這類農(nóng)村地區(qū)實施規(guī)劃許可的管理時，如果從城市規(guī)劃區(qū)的控制角度理解，應該辦理城市建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但從農(nóng)村集體用地性質(zhì)的角度理解，則應當辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，因此，規(guī)劃許可的方式存在爭議。而依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，位于城市規(guī)劃區(qū)的鄉(xiāng)、村建設(shè)有著特殊的意義，必須遵照城市發(fā)展的需要。從這點來看，應該辦理城鎮(zhèn)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，由城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責其建設(shè)管理與處罰等。

2)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的具體性質(zhì)、內(nèi)容還不明確。譬如，位于城市規(guī)劃區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)項目，它是用地規(guī)劃許可證還是工程規(guī)劃許可證，誰來審核，誰來發(fā)證，誰來監(jiān)督與管理，均缺乏有效的、操作性強的法律條款，并且，農(nóng)民法律意識不強，一般鄉(xiāng)村建設(shè)根本不做設(shè)計，規(guī)劃部門又當如何進行審核，加之該項規(guī)劃許可需要村民主動提出申請，導致鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的落實工作無法進行。以西安市為例，即使經(jīng)濟較為發(fā)達、規(guī)劃管理力量較強的地區(qū)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施3年來，也從未發(fā)出過1份鄉(xiāng)村建設(shè)管理許可證[2]。

3 基于規(guī)劃區(qū)重疊問題的完善建議

3.1 慎重劃定規(guī)劃區(qū)范圍、避免重復劃定

城市規(guī)劃區(qū)的劃定不是簡單的圈定城鎮(zhèn)范圍，其背后反映著城鄉(xiāng)關(guān)系，城鎮(zhèn)發(fā)展模式以及行政部門之間的利益平衡等多種因素。實際工作中對于城市規(guī)劃區(qū)的劃定大都源于傳統(tǒng)的城市本位思維模式。近年來，我國的一些中心城市，如北京市、上海市、深圳市等，在修編城市總體規(guī)劃時，將全市納入規(guī)劃區(qū)，加強對市域范圍的統(tǒng)一規(guī)劃和整體協(xié)調(diào)，市域范圍內(nèi)的各級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門按照統(tǒng)一的規(guī)劃實施建設(shè)管理。實踐證明，這種做法有利于提升全市的整體規(guī)劃水平，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。也為規(guī)劃區(qū)統(tǒng)一進行規(guī)劃管理提供了現(xiàn)實依據(jù)。

3.2 統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地規(guī)模，是城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條也明確規(guī)定，建設(shè)用地規(guī)模必須給予預測。按照此條款，城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的建設(shè)用地規(guī)模應當包括規(guī)劃區(qū)內(nèi)的所有建設(shè)用地(包含重疊部分的建設(shè)用地)。而實際工作中，城市總體規(guī)劃的編制，尤其是在做建設(shè)用地規(guī)模預測時，將重疊的鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和鄉(xiāng)、農(nóng)村規(guī)劃區(qū)的建設(shè)用地指標納為己有，使得城市市區(qū)的建設(shè)用地規(guī)模預測偏大，給地方政府帶來客觀的土地收益，這顯然與法律規(guī)定的原則相悖。新編的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地指標》增加了城鄉(xiāng)用地分類體系。將城鄉(xiāng)用地分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地兩大類，幾乎涵蓋了規(guī)劃區(qū)所有的用地類別，為城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)一規(guī)劃編制提供實施依據(jù)。因此筆者認為應該將規(guī)劃區(qū)的所有城鄉(xiāng)用地統(tǒng)一編制規(guī)劃，即規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村三方共同編制規(guī)劃，科學制定城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和農(nóng)村的發(fā)展布局，科學合理地利用土地資源，促進城鄉(xiāng)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

3.3 完善行政許可管理制度，細化相關(guān)條文

筆者認為，針對重疊地區(qū)的規(guī)劃許可管理制度，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》應當給予明確的法律規(guī)定，補充城鄉(xiāng)規(guī)劃法中有關(guān)規(guī)劃區(qū)重疊地區(qū)的規(guī)劃許可的核發(fā)、管理和處罰單位的詳細規(guī)定，并細化城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)劃區(qū)表述不清晰的條款，如《城市規(guī)劃法》第三十七、三十八、四十、四十一、六十四和六十五條的規(guī)定，特別指出有關(guān)規(guī)劃區(qū)重疊的情況應參照的依據(jù)。針對鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的具體性質(zhì)、內(nèi)容不明確的問題，筆者認為，應具體落實規(guī)劃區(qū)重疊的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的具體性質(zhì)、內(nèi)容，是與一般的農(nóng)村地區(qū)的性質(zhì)和內(nèi)容同等處理還是應考慮城市規(guī)劃區(qū)的特殊使命給予區(qū)別化對待，法律應給予明確的表達。

[1] 石 楠.論城鄉(xiāng)規(guī)劃管理行政權(quán)力的責任空間范疇[J].城市規(guī)劃,2008(2)：102-103.

[2] 王 凱，李 浩，徐 澤，等.《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施評估及政策建議—以西部地區(qū)為例[J].國際城市規(guī)劃，2011(5)：28-30.

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[5] 隋衛(wèi)東，王淑華，李 軍.城鄉(xiāng)規(guī)劃法[M].濟南：山東大學出版社，2009.

Abstract: Referring to the concepts of the related planning districts, planning compilation, and implementation administration inUrbanandRuralPlanningLaw, the paper analyzes the three circumstances in the overlapping planning districts, lists the three legal issues in the overlapping in the districts, and points out some solutions to the overlapping districts from avoiding the overlapping classification, promoting coordinative development of urban and rural areas, and refining related clauses.

Key words: urban and rural planning, planning district, planning compilation, planning management

On some legal relations in overlapping phenomena in urban planning districts

Zhang Yumin

(HezeCollege,Heze274015,China)

2016-03-13

張玉敏(1986- )，女，助教

1009-6825(2016)15-0026-02

TU984

A