地方政府不履行“生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)”的可訴性分析

梁珠琳 任洪濤

[摘 要]新環(huán)保法明確規(guī)定地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，即地方政府負(fù)有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。2017年修訂的《行政訴訟法》正式確立了由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟制度，但仍未細(xì)化環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)。若將地方政府作為環(huán)境行政公益訴訟的“被告”，則能夠督促地方政府切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。文章以“德惠市檢察院訴朝陽鄉(xiāng)政府不履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)”案例為切入點(diǎn)，考察現(xiàn)有環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍，著重分析了地方政府能否成為環(huán)境行政公益訴訟的被告、是否構(gòu)成失范環(huán)境行政行為等問題，并結(jié)合實(shí)際情況分析了地方政府不履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的可訴性要件，以期為司法實(shí)踐提供解決思路。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境行政公益訴訟;生態(tài)環(huán)境保護(hù);環(huán)境法

一、問題起緣

（一）環(huán)境行政公益訴訟制度的研究現(xiàn)狀

近些年學(xué)術(shù)界對(duì)環(huán)境行政公益訴訟制度的研究熱情依舊不減。國(guó)外的環(huán)境公益訴訟制度已發(fā)展成熟，而中國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度整體呈現(xiàn)起步晚、有發(fā)展但不完善的狀態(tài)。環(huán)境行政公益訴訟是環(huán)境公益訴訟的一種，甚至有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟是環(huán)境民事公益訴訟的前置程序。這里所說的“前置程序”并非從一般法律意義上來理解，而是指基于生態(tài)環(huán)境公共利益屬性之特點(diǎn)，發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害之結(jié)果，可首先考慮能否以環(huán)境行政公益訴訟的方式遏制生態(tài)損害違法行為。公共環(huán)境利益屬于公共事務(wù)范疇，由中國(guó)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理，即中國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境具有保護(hù)、監(jiān)督、管理、治理等職能。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，首先應(yīng)當(dāng)考慮行政機(jī)關(guān)是否存在過錯(cuò)，是否履行了生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。以環(huán)境行政公益訴訟制度為“鞭繩”，能夠從法律制度層面上督促行政機(jī)關(guān)切實(shí)履職，加強(qiáng)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)?，F(xiàn)有制度基本上是以公民作為潛在的環(huán)境資源破壞者加以規(guī)制，忽視了政府在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任和義務(wù)①。

目前國(guó)內(nèi)對(duì)環(huán)境行政公益訴訟制度的研究，一部分學(xué)者聚焦于檢察院作為“公益訴訟人”提起環(huán)境行政公益訴訟制度上，尤其關(guān)注其正當(dāng)性、可行性以及環(huán)境行政公益訴訟的訴訟規(guī)則①和受案范圍等問題。還有一部分學(xué)者則將目光聚焦于環(huán)境行政公益訴訟的立法問題上。鮮少有學(xué)者涉及對(duì)環(huán)境行政公益訴訟“被告”制度的研究，尤其是對(duì)當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)不履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)行為時(shí)，能否被起訴的問題的探究。訴訟是雙方行為，需要考慮原告和被告的資格問題。在環(huán)境行政公益訴訟中，對(duì)被告資格的認(rèn)定及其行為違法性的認(rèn)定問題至關(guān)重要。構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度，需要兼顧起訴主體、被訴主體和受案范圍等多方面內(nèi)容。

（二）從德惠市檢察院訴朝陽鄉(xiāng)政府案說起

該案全稱“德惠市檢察院訴朝陽鄉(xiāng)政府不履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)案”②（下文簡(jiǎn)稱“朝陽案”）。案情簡(jiǎn)介如下：德惠市人民檢察院在行使檢察監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，德惠市朝陽鄉(xiāng)境內(nèi)存在擅自傾倒、堆放生活垃圾的情況。該垃圾堆放場(chǎng)位于德惠市朝陽鄉(xiāng)轄區(qū)，垃圾處理場(chǎng)位于松花江國(guó)堤內(nèi)，屬于松花江河道管理范圍。德惠市人民檢察院認(rèn)為垃圾系就地?zé)o序堆放，未作防滲漏、防揚(yáng)散及無害化處理，德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府對(duì)擅自傾倒、堆放垃圾的行為未依法履行監(jiān)管職責(zé)。于是，2017年4月18日，德惠市人民檢察院向被告發(fā)出檢察建議書，建議德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府依法履行統(tǒng)籌和監(jiān)管職責(zé)，對(duì)違法存在的垃圾堆放場(chǎng)立即進(jìn)行治理，恢復(fù)原有的生態(tài)環(huán)境;2017年5月12日又制訂了朝陽鄉(xiāng)垃圾堆放場(chǎng)整治方案。隨后，德惠市人民檢察院分別于2017年6月5日、2017年6月9日、2017年6月17日和2017年6月23日對(duì)朝陽鄉(xiāng)進(jìn)行復(fù)查后認(rèn)為，德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府未實(shí)際依法履行監(jiān)管職責(zé)，對(duì)違法存在的垃圾處理場(chǎng)未進(jìn)行徹底整治，公共利益仍處于持續(xù)損害中，后于2017年8月8日向德惠市人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟。該案經(jīng)過一審和二審，并且一審法院和二審法院均未支持原告的訴訟請(qǐng)求。一審法院認(rèn)為，德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府只對(duì)該事項(xiàng)（垃圾清理）負(fù)有管理職責(zé)，監(jiān)管職責(zé)應(yīng)由有關(guān)行政主管部門行使，德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府不是“適格的被告”。二審法院認(rèn)為，朝陽鄉(xiāng)政府是否履行清理垃圾的職責(zé)不受行政訴訟法調(diào)整，朝陽鄉(xiāng)政府不是履行對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行制止和處罰的監(jiān)督管理職責(zé)的責(zé)任主體，即否認(rèn)朝陽鄉(xiāng)政府被告資格問題。

選擇此案作為本文切入點(diǎn)的原因在于，這是少有的由檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟且一審和二審都敗訴的案件。筆者希望通過此案，透視現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟制度，特別是環(huán)境行政公益訴訟“被告”制度的缺陷。從該案可主要引出兩個(gè)問題，一是地方政府能否作為環(huán)境行政公益訴訟“被告”，二是地方政府不履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的可訴性問題。更準(zhǔn)確地說，這是如何判斷地方政府的行為是否構(gòu)成不履職行為以及地方政府出現(xiàn)不履職行為時(shí)能否被起訴的問題。有學(xué)者期望構(gòu)建中國(guó)地方政府作為環(huán)境行政公益訴訟“被告”的制度，而構(gòu)建該制度的關(guān)鍵在于如何判斷地方政府的行為構(gòu)成不履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行為。地方政府不履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的可訴性問題包含了兩層問題：一是地方政府是否應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境行政公益訴訟的“被告”范圍;二是地方政府不履職的可訴性要件。

二、地方政府能否納入環(huán)境行政公益訴訟的“被告”范圍

（一）法理分析

在分析地方政府能否納入環(huán)境行政公益訴訟的“被告”范圍之前，筆者先簡(jiǎn)述當(dāng)下學(xué)術(shù)界關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟性質(zhì)的主要觀點(diǎn)：一部學(xué)者認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟是行政訴訟的一種，還有一部分學(xué)者則認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟與行政公益訴訟不同。產(chǎn)生分歧的原因在于，行政訴訟是“民告官”的訴訟活動(dòng)，而環(huán)境行政公益訴訟是由檢察院作為公益訴訟人起訴行政機(jī)關(guān)，是“官告官”的訴訟活動(dòng)，顛覆了傳統(tǒng)行政訴訟的特性。筆者認(rèn)為，對(duì)環(huán)境行政公益訴訟性質(zhì)的界定，不應(yīng)當(dāng)糾結(jié)于原告身份，而應(yīng)當(dāng)考慮被告這一主體及其行為。行政訴訟的目的在于監(jiān)督和督促行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、履行責(zé)任。環(huán)境行政公益訴訟之目的在于：督促行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)違法履職或不履職的行為時(shí)，就需承擔(dān)被訴之風(fēng)險(xiǎn)。

筆者認(rèn)為，可在明晰環(huán)境行政公益訴訟目的的基礎(chǔ)上分析地方政府作為環(huán)境行政公益訴訟“被告”的適格性。環(huán)境行政公益訴訟的被告，特指在生態(tài)、環(huán)境或資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的，因違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害，經(jīng)人民檢察院提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，仍不依法履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織①。根據(jù)法理分析，行政主體和行政機(jī)關(guān)兩個(gè)概念并不等同，地方政府和地方政府部門兩個(gè)概念也不等同。行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而行政機(jī)關(guān)又包括（地方）政府和（地方）政府部門。根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》及其司法解釋規(guī)定，當(dāng)行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯了公民的合法權(quán)益時(shí)，公民有權(quán)向人民法院提起訴訟。中國(guó)《憲法》第二十六條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！毙隆董h(huán)境保護(hù)法》第六條②和第三十七條③對(duì)政府的環(huán)境責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。2015年5月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》。2015年10月召開的十八屆五中全會(huì)，首次將加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)寫入國(guó)家五年規(guī)劃。2017年10月，習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。黨和政府的這一系列政策性文件，圍繞生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)放在建立政府的生態(tài)職能上。政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四大職能是政府的基本（傳統(tǒng)）職能。在生態(tài)文明建設(shè)背景下，迫切需要將生態(tài)職能拓展為政府的基本職能。在環(huán)境行政公益訴訟中，地方政府作為行政機(jī)關(guān)的代表，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能的主體，承擔(dān)著監(jiān)管生活垃圾、飲用水源、農(nóng)村畜禽等基本的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能。但在履行職能的理念上，要區(qū)別于傳統(tǒng)職能，即更應(yīng)該發(fā)揮主觀能動(dòng)性，更加積極地干預(yù)對(duì)生態(tài)環(huán)境的開發(fā)、利用行為，更加應(yīng)該發(fā)揮“有形的手”的作用。地方政府擁有生態(tài)環(huán)境的事權(quán)，根據(jù)“權(quán)責(zé)一致”原則，若在履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能中出現(xiàn)了“失范行為”④，理應(yīng)要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，筆者認(rèn)為地方政府應(yīng)當(dāng)被納入環(huán)境行政公益訴訟的“被告”范圍。

（二）司法實(shí)踐

自《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》實(shí)施以來，各地檢察院作為公益訴訟人，紛紛提起了環(huán)境行政公益訴訟，并且多數(shù)案件都是以檢察院勝訴結(jié)案，檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟可謂“一打一個(gè)準(zhǔn)”。在檢察院提起的環(huán)境行政公益訴訟案件中，有相當(dāng)多的是以地方政府部門為“被告”，還有少部分是以地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為“被告”。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為“被告”的案件多數(shù)以一審勝訴告終。由此可見，地方政府作為環(huán)境行政公益訴訟“被告”在司法實(shí)踐中已經(jīng)存在。

在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府為“被告”提起的環(huán)境行政公益訴訟案件中，案由主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法履職和不履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境職責(zé)方面。例如，在臨泉縣廟岔鎮(zhèn)人民政府不履行環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)一案中①，安徽省臨泉縣檢察院認(rèn)為被告廟岔鎮(zhèn)政府具有對(duì)涎河環(huán)境的監(jiān)督管理職責(zé)。當(dāng)涎河流經(jīng)廟岔段時(shí)，由于沿河居民將生活垃圾隨意倒入涎河的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，同時(shí)還將大量生活、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的廢水直接排入涎河，引起涎河水體富營(yíng)養(yǎng)化，水面布滿雜草，被告廟岔鎮(zhèn)政府怠于履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。該案例和朝陽案的相似之處在于，二者都是由于居民隨意傾倒生活垃圾致使周圍生態(tài)環(huán)境受到侵害。但值得注意的是，這兩個(gè)案件一個(gè)勝訴，另一個(gè)經(jīng)過一審二審都敗訴了。從司法實(shí)踐可看出，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等地方政府為“被告”的案件數(shù)量呈上升趨勢(shì)。由此可反映出兩個(gè)問題：一是自《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》實(shí)施以來，環(huán)境行政公益訴訟制度得到了很好的實(shí)踐;二是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等地方政府為“被告”的環(huán)境行政公益訴訟，能夠督促地方政府履行基本的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。但同時(shí)也引發(fā)了一些問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職責(zé)，但也會(huì)由于客觀原因陷于不履職或是強(qiáng)制履行職責(zé)所引發(fā)的社會(huì)矛盾中。例如，強(qiáng)拆村民養(yǎng)豬場(chǎng)、打死村民養(yǎng)的豬等強(qiáng)制履行法定職責(zé)行為，就引發(fā)了官民矛盾。這些問題是在構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度過程中所不能回避的，但地方政府能否納入環(huán)境行政公益訴訟“被告”范圍的問題，司法實(shí)踐已經(jīng)給出了肯定答案。

（三）地方政府生態(tài)職能的特征和內(nèi)涵

中國(guó)在改革發(fā)展過程中付出了巨大的資源、環(huán)境代價(jià)，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾突出，生態(tài)退化、環(huán)境污染問題不斷加重②。這些問題的成因源于中國(guó)立法缺乏對(duì)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的具體規(guī)定以及政府怠于履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)屬于政府生態(tài)職能的范疇，明確政府生態(tài)職能的內(nèi)涵是研究地方政府不履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)問題的前提。政府生態(tài)職能指政府在遵循人與自然和諧共生理念、堅(jiān)持科學(xué)可持續(xù)發(fā)展觀的前提下，承擔(dān)著改善生態(tài)環(huán)境的公共責(zé)任，充分發(fā)揮依法為全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)公共產(chǎn)品和良好的生態(tài)公共服務(wù)的職責(zé)與功能③。在分析政府生態(tài)職能的具體內(nèi)涵前，首先要分析政府生態(tài)職能的特征，從特征入手把握大致方向。政府生態(tài)職能的主要特征有如下三點(diǎn)：一是具有寬泛性。生態(tài)系統(tǒng)的整體性和復(fù)雜性決定了生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性和多元性，復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題要求政府必須擴(kuò)大生態(tài)職能的范圍，才能切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境職責(zé)，由此可見政府生態(tài)職能具有寬泛性。二是具有協(xié)調(diào)性，這是相對(duì)于政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等職能而言的。生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”的組成部分，“五位一體”總體布局要求政府的生態(tài)職能必須與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治職能相協(xié)調(diào)，特別是要與經(jīng)濟(jì)職能相協(xié)調(diào);既要避免“追求金山銀山，拋棄綠水青山”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，也要避免“過度重視生態(tài)環(huán)境利益，而過度限制經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式，要形成“經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的綠色經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式。三是具有社會(huì)公共服務(wù)性，這是由生態(tài)環(huán)境的公共利益性決定的。生態(tài)環(huán)境的公共利益性又使得生態(tài)環(huán)境容易陷入“公地悲劇”的境地。政府具有管理公共事務(wù)的事權(quán)，承擔(dān)著公共事務(wù)職責(zé)。因此，監(jiān)管生態(tài)環(huán)境必須由政府介入，才能避免“公地悲劇”的發(fā)生，而政府的這種監(jiān)管就是其提供社會(huì)公共服務(wù)的表現(xiàn)。

筆者將在政府生態(tài)職能特征的基礎(chǔ)上簡(jiǎn)析政府生態(tài)職能的內(nèi)涵。從定義可知，政府生態(tài)職能的內(nèi)涵包括兩方面：一是提供生態(tài)公共產(chǎn)品，二是進(jìn)行生態(tài)管理、承擔(dān)生態(tài)責(zé)任。生態(tài)公共產(chǎn)品是指滿足人們?cè)诠ぷ魃钪兴碛械姆桥潘院头歉?jìng)爭(zhēng)性，且偏重于滿足人的健康和生命需要的自然物質(zhì)和制度型公共產(chǎn)品①。與政府對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)“無形的手”不同的是，政府在提供生態(tài)公共產(chǎn)品的過程中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“有形的手”的作用，加大強(qiáng)度干預(yù)企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的開發(fā)利用。進(jìn)行生態(tài)管理和承擔(dān)生態(tài)責(zé)任是一脈相承的。生態(tài)管理是政府生態(tài)職能的核心，管好了，是切實(shí)履行職能的表現(xiàn);管得不好，則會(huì)引起政府不履職問題。有人認(rèn)為，這無形中會(huì)加大政府的負(fù)擔(dān)，因?yàn)檎芰朔炊o政府自身增加了被訴風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)政府而言不盡公平。但是，生態(tài)型政府區(qū)別于傳統(tǒng)型政府的一個(gè)新特點(diǎn)就是其衍生出的生態(tài)管理權(quán)。社會(huì)在進(jìn)步，公民對(duì)政府的要求也在提高。生態(tài)管理權(quán)是政府或者政府部門的一種行政管理權(quán)，是現(xiàn)代新型政府的一種新職權(quán)。關(guān)于政府生態(tài)管理權(quán)的事宜，中國(guó)立法已有相關(guān)規(guī)定。這種職權(quán)主要表現(xiàn)為政府生態(tài)管理部門按照國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定，主動(dòng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，解決各種生態(tài)環(huán)境問題。

三、地方政府不履職行為的可訴性要件

（一）環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍

中國(guó)對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的立法規(guī)定較為混亂，對(duì)環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的規(guī)定也比較模糊。造成這個(gè)問題的原因之一是中國(guó)環(huán)境公益訴訟制度立法順序的顛倒。正確的立法順序應(yīng)當(dāng)是先立環(huán)境行政公益訴訟制度，后立環(huán)境民事公益訴訟制度②。但是這個(gè)問題已不可挽回，我們應(yīng)將目光聚焦于中國(guó)立法對(duì)環(huán)境公益訴訟的新規(guī)定。法律對(duì)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定是新《環(huán)境保護(hù)法》的一大亮點(diǎn)，該法第五十八條是構(gòu)建中國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的基本依據(jù)和基礎(chǔ)③。在2013年1月開始施行的新的《民事訴訟法》中第五十五條，對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了規(guī)定④。2015年12月24日施行的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中的第二章第二十八條，也對(duì)環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行了規(guī)定⑤。2017年6月新修訂的《行政訴訟法》也順應(yīng)前面規(guī)定，在第二十五條第四款中新增了人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟的條款⑥。2018年3月2日起施行的兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，又進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)規(guī)則。

以新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條為基點(diǎn)，可分化出環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟兩種環(huán)境公益訴訟類型。從邏輯上分析，環(huán)境民事公益訴訟屬于民事訴訟范疇，其受案范圍受《民事訴訟法》限制。那么，環(huán)境行政公益訴訟與行政訴訟的關(guān)系是否似環(huán)境民事公益訴訟和民事訴訟的關(guān)系那么簡(jiǎn)單呢？有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境行政公益訴訟屬于行政訴訟的范疇，其訴訟提起也應(yīng)限于《行政訴訟法》受案范圍。也有學(xué)者提出，根據(jù)傳統(tǒng)行政法思維理解，行政訴訟是一種“民告官”的訴訟活動(dòng)，而環(huán)境行政公益訴訟的原告，即公益訴訟人，是檢察院，是國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)，即公主體，因而環(huán)境行政公益訴訟不屬于行政訴訟的范疇。筆者認(rèn)為，深究環(huán)境行政公益訴訟的性質(zhì)，對(duì)實(shí)踐并未有顯著效果，焦點(diǎn)應(yīng)放在受案范圍上。環(huán)境行政公益訴訟受案范圍是指法院可以審理的行政訴訟案件的范圍①。2015年12月24日施行的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，在第二章第二十八條中規(guī)定了環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍。2017年6月27日實(shí)施的《行政訴訟法》，在第二章中以肯定式和否定式、列舉式和兜底式的形式規(guī)定了行政訴訟的受案范圍。在2018年2月8日實(shí)施的最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋第一章，也規(guī)定了行政訴訟的受案范圍。但是細(xì)觀這些規(guī)定，大多沒有具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，例如對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)違法行為和不作為行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)，哪些具體的環(huán)境行政執(zhí)法行為可以成為環(huán)境行政公益訴訟的受案事由等問題，都沒有明確列出。粗糙的法條規(guī)定難以滿足實(shí)踐的需要。有學(xué)者認(rèn)為，確定環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍，實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是判斷負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政職能部門是否存在違法行使職權(quán)或者不作為而造成侵害環(huán)境公共利益的行為②。但是，如何確定受案范圍，確定的標(biāo)準(zhǔn)和確定的內(nèi)容儼然已成為司法實(shí)踐的難題。理論上能提起行政公益訴訟的案件，具體可分為三種：一是他人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)因行政機(jī)關(guān)作為或不作為受到損害的，二是他人的其他法律權(quán)益受到損害的，三是純粹為了客觀上的公共利益而提起訴訟的③。若將環(huán)境權(quán)益視為其他法律權(quán)益的一種，環(huán)境利益作為純粹的公共利益，則能提起環(huán)境行政公益訴訟的情況就是后兩種。

鑒于現(xiàn)行立法規(guī)定的不完善，對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的受案問題，可從如下三個(gè)方面進(jìn)行分析：一是從法律邏輯上考慮，環(huán)境行政公益訴訟是公益訴訟的一種，其受案范圍理應(yīng)將“公益”納入考察基準(zhǔn)。公益的定義與公益訴訟的受案范圍息息相關(guān)，建立公益訴訟制度，如何界定公益的范圍是無法回避的問題④。二是建議出臺(tái)相關(guān)立法，細(xì)化環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍。三是關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍，可以行政訴訟法的保護(hù)權(quán)益范圍、可訴對(duì)象和可訴行政行為類型等諸多方面為參考，結(jié)合實(shí)踐中的環(huán)境行政執(zhí)法行為和執(zhí)法結(jié)果來確定環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍。

（二）生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果

根據(jù)一般責(zé)任承擔(dān)的邏輯原理，有損害后果的出現(xiàn)是責(zé)任承擔(dān)的前提。地方政府承擔(dān)生態(tài)責(zé)任的前提是有生態(tài)環(huán)境損害后果發(fā)生，并且只有因地方政府的失范行為造成了特定的損害性后果時(shí)，才產(chǎn)生了實(shí)際承擔(dān)責(zé)任的問題，即外部行政責(zé)任問題。外部行政責(zé)任問題才是環(huán)境行政公益訴訟制度所需研究的。假如地方政府不履行生態(tài)職責(zé)，但未造成相應(yīng)的損害后果，那么地方政府所承擔(dān)的可能只是內(nèi)部的行政責(zé)任，而無需承擔(dān)法律責(zé)任。

政府具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，對(duì)生態(tài)環(huán)境擁有環(huán)境行政管理權(quán)。政府在行使環(huán)境行政權(quán)力時(shí)，因?yàn)椴贿m當(dāng)行使權(quán)力或者是怠于行使權(quán)力而造成相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害后果的，即因政府的失范行為造成了相應(yīng)生態(tài)損害后果的，需要對(duì)其進(jìn)行是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的論證。因環(huán)境行政失范行為造成相應(yīng)生態(tài)損害后果而需要承擔(dān)法律責(zé)任的另一個(gè)條件，是這一行為屬于現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟的“受案范圍”。整個(gè)邏輯關(guān)系可表示為：環(huán)境行政失范行為—相應(yīng)生態(tài)損害后果—屬于現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟的“受案范圍”。再以朝陽案為例，德惠市檢察院認(rèn)為朝陽鄉(xiāng)政府未積極履行對(duì)擅自傾倒、堆放垃圾行為的監(jiān)管職責(zé)，由此造成了污染生態(tài)環(huán)境的后果。在德惠市檢察院發(fā)出檢察建議書后，朝陽鄉(xiāng)政府仍未完全治理好因垃圾堆放造成的生態(tài)環(huán)境污染問題。朝陽鄉(xiāng)政府認(rèn)為，其在收到德惠市檢察院發(fā)出檢察建議書后已組織相關(guān)人員進(jìn)行治理，但是由于垃圾堆放場(chǎng)是歷史遺留問題，垃圾體量巨大，短時(shí)間內(nèi)讓朝陽鄉(xiāng)政府徹底解決是強(qiáng)人所難?？梢钥闯觯摪讣袕念^至尾都存在這樣一個(gè)事實(shí)，即垃圾堆放造成了生態(tài)環(huán)境污染，也即因?yàn)榇耸聦?shí)，德惠市檢察院才堅(jiān)定地認(rèn)為朝陽鄉(xiāng)政府未切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。所以，在生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果而是因地方政府未依法履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)行為引起時(shí)，地方政府的行為可納入環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍，以地方政府為被告提起環(huán)境行政公益訴訟。

（三）失范環(huán)境行政行為

環(huán)境行政公益訴訟的目的是督促行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境職責(zé)，督促政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞而侵害社會(huì)環(huán)境公益的行政行為，統(tǒng)稱為“失范環(huán)境行政行為”。地方政府實(shí)施環(huán)境行政行為的權(quán)力源于政府的生態(tài)環(huán)境管理權(quán)。失范環(huán)境行政行為至少包含兩種，即不當(dāng)行使職權(quán)和怠于行使職權(quán)。以檢察院發(fā)出檢察建議為節(jié)點(diǎn)，又可將失范環(huán)境行政行為的持續(xù)狀態(tài)分為兩類，即檢察建議發(fā)出前的先失范環(huán)境行政行為和檢察建議發(fā)出后的失范環(huán)境行政行為。檢察建議發(fā)出后，相關(guān)聯(lián)的職責(zé)義務(wù)有三種：一是行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的答復(fù)義務(wù);二是行政機(jī)關(guān)糾正違法或切實(shí)履行職責(zé)的義務(wù);三是行政管理相對(duì)人相關(guān)聯(lián)的履行義務(wù)①。根據(jù)該邏輯，可將地方政府的失范環(huán)境行政行為歸納為三類，即在先的失范環(huán)境行政行為、檢察建議發(fā)出后的答復(fù)不當(dāng)行為和檢察建議發(fā)出后未糾正違法或未切實(shí)履行職責(zé)行為。由于地方政府的答復(fù)不當(dāng)行為僅涉及程序問題，不涉及環(huán)境行政公益訴訟實(shí)體問題，并且程序瑕疵問題易于補(bǔ)救，因此不予討論。在先的失范環(huán)境行政行為和檢察建議發(fā)出后未糾正違法或未切實(shí)履行職責(zé)行為是本研究的重點(diǎn)。

以朝陽案為例，垃圾場(chǎng)堆放垃圾所造成的生態(tài)環(huán)境污染屬于純粹的客觀上的公共利益損害。地方政府不履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)行為屬于行政不作為，是失范環(huán)境行政行為的一種。朝陽鄉(xiāng)政府在檢察院發(fā)出檢查建議前未對(duì)該垃圾場(chǎng)進(jìn)行處理，已存在一個(gè)在先的失范環(huán)境行政行為。檢察院發(fā)出檢查建議后，朝陽鄉(xiāng)政府對(duì)垃圾場(chǎng)進(jìn)行了“一定程度的治理”，但因垃圾場(chǎng)是多年形成的，時(shí)間跨度長(zhǎng)，傾倒主體復(fù)雜，難以短時(shí)清理掉。德惠市檢察院據(jù)此認(rèn)為朝陽鄉(xiāng)政府在檢查建議發(fā)出后，未切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，即存在后失范環(huán)境行政行為。那么，該案的后失范環(huán)境行政行為是否成立，值得思考，這涉及訴前程序與訴訟程序的銜接問題，這一問題在實(shí)踐中較為突出。一個(gè)比較極端的現(xiàn)象是：一些地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)出于追求“吸睛效應(yīng)”或?yàn)橥瓿缮霞?jí)下達(dá)的任務(wù)，剛到一個(gè)月的回復(fù)時(shí)間便迫不及待地提起訴訟?？陀^地說，不少行政事務(wù)具有復(fù)雜性，即使行政機(jī)關(guān)有依法履職的意愿，但一個(gè)月的回復(fù)時(shí)間實(shí)難完成任務(wù)①。檢察院的建議作為環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序，是督促行政機(jī)關(guān)履職的重要手段。訴前程序的獨(dú)立性價(jià)值表現(xiàn)為：若訴前程序能夠糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為或者督促依法履職的，應(yīng)當(dāng)終結(jié)程序、決定結(jié)案，可視之已經(jīng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的制度目標(biāo)。但現(xiàn)實(shí)情況是，未履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)即使在訴前程序環(huán)節(jié)履行了法定職責(zé)，按照檢察機(jī)關(guān)的建議矯正了違法行為或不作為，卻依然被提起訴訟②。其中最關(guān)鍵的問題是，訴前程序啟動(dòng)后如何確定行政機(jī)關(guān)的后續(xù)履職行為是否達(dá)標(biāo)？已有學(xué)者提及，中國(guó)現(xiàn)行行政公益訴訟存在如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)行政不作為這個(gè)基本問題，并呼吁學(xué)者們對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行深入探討③，朝陽案的最關(guān)鍵問題便在于此。朝陽鄉(xiāng)政府在德惠市檢察院發(fā)出檢查建議后有履職的行為，只是履職的效果未達(dá)到德惠市檢察院的要求，因而被起訴，一審法院以被告主體不適格駁回檢察院起訴，二審法院以訴由未納入行政公益訴訟受案范圍駁回檢察院上訴。但兩審法院都忽略了訴前程序啟動(dòng)后，朝陽鄉(xiāng)政府的行為是否仍屬于行政不作為，以及是否構(gòu)成了在后失范環(huán)境行政行為的問題。

對(duì)于長(zhǎng)期而復(fù)雜的區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染問題，要求地方政府在短時(shí)內(nèi)徹底解決是不切實(shí)際的。況且將其訴至法院，即使勝訴，也難以短時(shí)切實(shí)履行。因此，判斷地方政府在后失范環(huán)境行政行為是否成立，不應(yīng)局限于結(jié)果層面，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境問題的實(shí)際情況，同時(shí)結(jié)合地方政府在訴前程序啟動(dòng)后所進(jìn)行的履職行為和履職效果進(jìn)行綜合判斷。政府保護(hù)環(huán)境的責(zé)任履行是以正確行使政府環(huán)境權(quán)力為前提的，且政府環(huán)境權(quán)力不可讓渡，不正確行使環(huán)境權(quán)力是對(duì)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的背離④。在朝陽案中，堆放垃圾造成了生態(tài)環(huán)境污染問題，朝陽鄉(xiāng)政府在收到德惠市檢察院的檢察建議書后，已經(jīng)組織人員進(jìn)行了垃圾清理工作，只是最后依然存在垃圾清理不干凈的問題。德惠市檢察院復(fù)查后看到仍有垃圾未處理完，認(rèn)為朝陽鄉(xiāng)政府未履職，而朝陽鄉(xiāng)政府認(rèn)為其已經(jīng)履行了職責(zé)。筆者認(rèn)為，在訴前程序啟動(dòng)后，朝陽鄉(xiāng)政府已經(jīng)采取了實(shí)際行動(dòng)去解決環(huán)境污染問題，達(dá)到了環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)質(zhì)目的，即朝陽鄉(xiāng)政府已實(shí)際履行職責(zé)，德惠市檢察院不應(yīng)囿于實(shí)際結(jié)果而否定朝陽鄉(xiāng)政府的履職行為。

地方政府能否作為環(huán)境行政公益訴訟“被告”？關(guān)于這一問題，雖然沒有法律的直接規(guī)定，但是根據(jù)法理和實(shí)踐，地方政府因?yàn)槭Х董h(huán)境行政行為造成生態(tài)環(huán)境損害后果的，可被納入環(huán)境行政公益訴訟“被告”范圍。在裁判文書網(wǎng)中檢索由人民檢察院提起的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為被告的環(huán)境行政公益訴訟案可發(fā)現(xiàn)，案件訴由多集中在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)整治的基礎(chǔ)生態(tài)環(huán)境工作中，例如居民生活垃圾對(duì)周圍空氣、水、土壤帶來的污染，農(nóng)村畜禽養(yǎng)禽場(chǎng)對(duì)周圍環(huán)境造成污染等。在起訴證據(jù)中，主要以《環(huán)保法》《水污染防治法》和地方出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章等來證明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不履行職責(zé)或者怠于履行職責(zé)。檢察院基于自身職責(zé)，依法督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督整改，切實(shí)履行職責(zé)，而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題在整治后應(yīng)由專業(yè)人員進(jìn)行評(píng)判。因此，在肯定地方政府具有被訴資格的前提下，還應(yīng)當(dāng)考慮地方政府在收到檢察院的建議通知后所采取的行動(dòng)及取得的效果。法院在審理過程中，除需對(duì)地方政府的被告資格進(jìn)行認(rèn)定外，還需對(duì)被告行為進(jìn)行界定，對(duì)是否履行職責(zé)、履行可能性和履職效果等方面進(jìn)行綜合判斷，而不是僅局限于結(jié)果層面。

四、結(jié)語

將地方政府納入環(huán)境行政公益訴訟“被告”范圍是大勢(shì)所趨。國(guó)家宜建立起地方政府作為環(huán)境行政公益訴訟“被告”的制度，以夯實(shí)環(huán)境行政公益訴訟理論內(nèi)容，為司法實(shí)踐提供解決思路。

目前，無論是從立法角度還是司法角度看，中國(guó)環(huán)境行政公益訴訟制度整體都不夠完善。因此，必須對(duì)環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行學(xué)理分析，以期對(duì)其立法和實(shí)踐有所啟示。本文以實(shí)際案例為切入點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)行立法，分析了地方政府不履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的可訴性問題。筆者認(rèn)為，以地方政府這一主體能否作為環(huán)境行政公益訴訟的“被告”進(jìn)行研究，一來可以彌補(bǔ)地方政府可否作為環(huán)境行政公益訴訟“被告”的學(xué)理研究空白，二來可以糾正大眾的誤解，即只有政府部門才可作為環(huán)境行政公益訴訟的“被告”。進(jìn)一步看，通過論述不履職的環(huán)境行政行為能否被納入環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍，分析判斷地方政府的失范環(huán)境行政行為的成立與否，應(yīng)當(dāng)考量地方政府是否負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)、是否有履職可能性、實(shí)際履職行為及履職效果等因素，需對(duì)地方政府不履行生態(tài)治理責(zé)任的可訴性要件進(jìn)行界定。筆者從法理和實(shí)踐兩個(gè)層面論述了地方政府不履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的可訴性問題，以期為完善中國(guó)環(huán)境行政公益訴訟制度盡綿薄之力。

責(zé)任編輯：鄭 穎