政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)事業(yè)單位改革的研究

張?zhí)旖? 王慶慶 孫守相

摘 要：事業(yè)單位在我國(guó)有著其獨(dú)特性，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)對(duì)事業(yè)單位改革有積極作用。但是，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)相關(guān)事業(yè)單位改革的進(jìn)程中仍存在諸多困難，如事業(yè)單位改革中的分類問題、政府購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制問題、承接主體少問題等。各個(gè)環(huán)節(jié)都需要相關(guān)配套措施，運(yùn)用政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)手段促進(jìn)事業(yè)單位改革的建議是：深化事業(yè)單位分類改革，健全政府購(gòu)買服務(wù)制度體系，培育提供公共服務(wù)的多元力量等。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買;事業(yè)單位改革;養(yǎng)老服務(wù)

中圖分類號(hào)：D63 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2019）06-0051-03

黨中央、國(guó)務(wù)院近年來提出的推廣政府購(gòu)買服務(wù)，不僅有利于公共服務(wù)的改進(jìn)，而且有利于事業(yè)單位的改革。目前，事業(yè)單位在對(duì)于公共服務(wù)方面，在企業(yè)、事業(yè)單位的界限與服務(wù)質(zhì)量方面存在一定不足。國(guó)內(nèi)外有個(gè)別研究成果討論了政府購(gòu)買與事業(yè)單位改革的關(guān)系，比如“三元主體”的構(gòu)建，但是很少有關(guān)于政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)與事業(yè)單位改革的研究成果。部分學(xué)者認(rèn)為未來可能有兩種研究方向或者實(shí)踐方向：一是政府向轉(zhuǎn)型為公益類的相關(guān)事業(yè)單位購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，二是相關(guān)公益類事業(yè)單位向其他社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)。①筆者試圖在對(duì)W市政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)以及相關(guān)事業(yè)單位改革實(shí)踐進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，按照既有的政策思路和改革的實(shí)際需要，探尋二者之間的銜接和關(guān)聯(lián)，把政府購(gòu)買公共服務(wù)與事業(yè)單位改革在分別推進(jìn)的過程中彼此聯(lián)系起來，并且做出政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)相關(guān)事業(yè)單位改革的研究假設(shè)并進(jìn)行驗(yàn)證。

一、W市購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)相關(guān)事業(yè)單位改革的模式探索

W市通過政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)相關(guān)養(yǎng)老事業(yè)單位的改革，探索出一些獨(dú)具特色的模式。

（一）W市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

W市社會(huì)福利院在2013年之前，政府部門扮演著出資人、管理人的角色，并且存在資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。面對(duì)此種狀況，W市決定改變這種服務(wù)人群特定、服務(wù)不周的經(jīng)營(yíng)管理模式，提高服務(wù)質(zhì)量和水平，面向更多的老年人群，增加市社會(huì)福利院的活力。

2013年，該福利院將其名下一部分房屋及養(yǎng)老設(shè)施交給S養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。福利院也提出一定要求，如S養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)上實(shí)行收支自負(fù)，原福利院的集體經(jīng)營(yíng)部分依然采用公共基礎(chǔ)設(shè)施共同使用的方式，因此形成了一個(gè)福利院存在兩種管理體制的管理格局。實(shí)行這種方式，一方面有利于經(jīng)濟(jì)效益，另一方面較大程度上轉(zhuǎn)變了干部職工的服務(wù)意識(shí)，激發(fā)了員工的工作主動(dòng)性和責(zé)任感，深刻認(rèn)識(shí)到社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展必須與事業(yè)單位改革同步，相互促進(jìn)。

（二）S市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集團(tuán)模式

S市是W市代管的縣級(jí)市，2015年，S市60歲以上老年人21.3萬，占總?cè)丝诘?9.9%，W市代管的縣級(jí)市，大多數(shù)有著高齡老人與空巢老人多的特點(diǎn)。而且，養(yǎng)老體系建設(shè)存在的各種問題也亟待列入議事日程逐一落實(shí)。

S市結(jié)合自己本市的實(shí)際情況，積極進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。2015年成立了依托S市社會(huì)福利中心的久久康樂老年服務(wù)有限公司以及托管運(yùn)營(yíng)的三家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在進(jìn)行改革后，S市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)為導(dǎo)向、政府為輔助。在具體實(shí)踐中，對(duì)于農(nóng)村孤寡老人給予特殊照顧，他們的養(yǎng)老也通過政府向企業(yè)購(gòu)買服務(wù)的方式解決，另外，引進(jìn)社會(huì)資金的注入。

（三）其他縣（市、區(qū)）購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的模式

W市C區(qū)作為老城區(qū)，全區(qū)60歲以上老年人占總?cè)丝诘?8.9%。對(duì)老齡化程度高，老年人服務(wù)需求大的實(shí)際，W市C區(qū)積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化，2014年和2015年連續(xù)被確定為全省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)單位。

2015年8月16日，W市C區(qū)人民政府與北京中民天福老年產(chǎn)業(yè)投資有限公司正式簽訂《養(yǎng)老服務(wù)合作協(xié)議》，該項(xiàng)目主要是由北京中民天福老年產(chǎn)業(yè)投資公司在W市C區(qū)組成專業(yè)的經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，提高W市C區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平，讓全區(qū)老年人享受到貼心的服務(wù)。依托W市C區(qū)區(qū)位、交通等優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)國(guó)際先進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)理念、模式、產(chǎn)品，完善配套養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，打造集養(yǎng)老產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、展銷于一體的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)孵化中心。

二、W市政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)相關(guān)事業(yè)單位改革的路徑

（一）政府購(gòu)買服務(wù)的轉(zhuǎn)變方向

W政府部門作為購(gòu)買服務(wù)的主體，與作為承接主體的社會(huì)組織建立合作關(guān)系，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由多方社會(huì)力量提供。近年來，W市政府購(gòu)買服務(wù)的主要方向是面對(duì)現(xiàn)轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，而W市政府在購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，其主體主要是市級(jí)行政機(jī)關(guān)部門以及擁有行政管理職能的事業(yè)單位。購(gòu)買主體根據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄，結(jié)合市委、市政府工作部署以及年度預(yù)算安排等因素，編制年度購(gòu)買服務(wù)計(jì)劃，經(jīng)財(cái)政部門審核、政府審批，并面向社會(huì)大眾公開其具體信息。積極采取公開競(jìng)標(biāo)的方式，鼓勵(lì)多元力量進(jìn)行良性競(jìng)爭(zhēng)，最終購(gòu)買主體將多重因素考慮在內(nèi)，并決定最佳的合作方。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)方向轉(zhuǎn)變的積極作用

政府購(gòu)買服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T與多元力量的合作起到了一定推動(dòng)作用。W市政府根據(jù)實(shí)際情況，將部分事業(yè)單位進(jìn)行調(diào)整，使其轉(zhuǎn)型為提供公共服務(wù)的企業(yè)或社會(huì)組織。進(jìn)行如此調(diào)整，不僅有利于得到最優(yōu)的公共服務(wù)，而且也促進(jìn)企業(yè)和社會(huì)組織的升級(jí)轉(zhuǎn)型。目前，W市能夠提供公共服務(wù)的社會(huì)組織已經(jīng)增加到四千多家，其中社會(huì)團(tuán)體所占其比例為35%，民辦非企業(yè)單位所占比例為65%。

三、W市政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)相關(guān)事業(yè)單位改革的不足之處

近年來，W市相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于政府改革以及事業(yè)單位改革的文件，但是在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)推進(jìn)事業(yè)單位改革的進(jìn)程中仍有不足之處。

（一）未處理好事業(yè)單位改革中的分類工作

事業(yè)單位主要分為三類，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類、公益類和行政職能類。不同類型的事業(yè)單位，其改革方向也不同。在對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類的過程中，事業(yè)單位更愿意劃為公益類和行政職能類。同時(shí)，事業(yè)單位的改革牽扯到政府財(cái)政預(yù)算、社會(huì)公平、工作人員編制改革等問題。

（二）缺乏長(zhǎng)效的管理考核和監(jiān)督機(jī)制

由于服務(wù)類項(xiàng)目很難進(jìn)行量化，如何對(duì)事業(yè)單位、社會(huì)組織提供的公共服務(wù)進(jìn)行質(zhì)量上的考核仍缺乏切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)。一旦對(duì)提供的公共服務(wù)出現(xiàn)質(zhì)疑，需要承擔(dān)責(zé)任的責(zé)任方無法明確界定。另一方面，社會(huì)弱勢(shì)群體是政府購(gòu)買公共服務(wù)的主要受益者，如若對(duì)于政府購(gòu)買的公共服務(wù)出現(xiàn)不滿，他們大多數(shù)選擇默認(rèn)，并不會(huì)公開表明自己的態(tài)度，長(zhǎng)此以往，社會(huì)公眾對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的行為信任度會(huì)下降。

事業(yè)單位績(jī)效考核目前存在一些不足。一方面，部分事業(yè)單位并沒有采取與其他事業(yè)單位聯(lián)動(dòng)考核的方式。另一方面，事業(yè)單位的績(jī)效考核并沒有將本單位的財(cái)政預(yù)算資金及其效益考慮在內(nèi)。

（三）未建立有效的政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制

近年來，雖然W市不斷對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的工作進(jìn)行改進(jìn)，但是購(gòu)買服務(wù)機(jī)制仍然需要完善。因?yàn)閃市購(gòu)買服務(wù)的行為只在個(gè)別政府部門開展，并沒有擴(kuò)展到所有政府部門，而且購(gòu)買程序也存在欠缺。購(gòu)買資金信息使用情況不夠透明，購(gòu)買承接主體范圍界定缺乏合理性。W市政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體既包括在民政部門登記或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等，也包括公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，但是卻規(guī)定公益一類事業(yè)單位不可以作為承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體，這會(huì)在一定程度上影響事業(yè)單位改革的步伐。

（四）承接主體少，社會(huì)力量薄弱

目前，W市政府購(gòu)買服務(wù)的主體主要是以事業(yè)單位為主。主要有兩個(gè)原因，一方面是因?yàn)槭聵I(yè)單位與政府行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的特殊性，其不能嚴(yán)格按規(guī)定獨(dú)立對(duì)外開展工作。另一方面是承接的社會(huì)力量薄弱。W市申報(bào)承接的社會(huì)組織少，即便通過一定程序向民政局上報(bào)后，但通過民政部門審核并且有能力承擔(dān)政府購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織數(shù)量過少。另外，現(xiàn)有的社會(huì)組織大多數(shù)都存在著專業(yè)化人才隊(duì)伍不足的問題，這些不利因素，會(huì)制約政府購(gòu)買服務(wù)的效益。從另一個(gè)角度考慮，社會(huì)組織存在的各種問題會(huì)不利于政府購(gòu)買服務(wù)工作的推進(jìn)。

四、推動(dòng)W市政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)相關(guān)事業(yè)單位改革的建議

在事業(yè)單位改革的進(jìn)程中，堅(jiān)持以其改革促進(jìn)提升服務(wù)質(zhì)量、提高工作效率，加大政府職能的轉(zhuǎn)變力度，從而增強(qiáng)市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的活力。

（一）深化事業(yè)單位分類改革

隨著政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的探索局面打開，對(duì)我國(guó)事業(yè)單位的改革也提出了新思路。在對(duì)事業(yè)單位改革的進(jìn)程中，改變以往傳統(tǒng)的做法，對(duì)具有專業(yè)化人才隊(duì)伍和公信力高的事業(yè)單位，政府購(gòu)買公共服務(wù)的承擔(dān)主體由其承擔(dān)，之后將國(guó)家財(cái)政撥款改為支付事業(yè)單位提供服務(wù)的費(fèi)用。比如對(duì)于科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校等，可以提供一些專業(yè)化的指導(dǎo)培訓(xùn)等相關(guān)的工作，政府可以委托這些性質(zhì)的單位提供服務(wù)，再支付其提供服務(wù)的費(fèi)用。

（二）深入開展事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)工作

將事業(yè)單位提供的服務(wù)在質(zhì)量考核上有質(zhì)的突破。比如，設(shè)置切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)。改變?cè)谧詈笾苯釉儐栂硎芊?wù)主體的感受，可以在事業(yè)單位提供服務(wù)的各個(gè)階段觀察享受服務(wù)主體的變化，判斷出在哪個(gè)環(huán)節(jié)問題更多、時(shí)間更長(zhǎng)。另外，對(duì)于弱勢(shì)群體的感受，要格外關(guān)注，對(duì)于有猶豫遲疑的群眾，需要后期跟進(jìn)，但不要刻意追問，避免造成他們的恐慌。按照部署要求，要改進(jìn)績(jī)效考核機(jī)制、綜合考慮各種影響因素、制定恰當(dāng)?shù)目己朔绞??？?jī)效考評(píng)先進(jìn)單位要珍惜榮譽(yù)、再接再厲，更好地發(fā)揮表率作用，更扎實(shí)地推進(jìn)各項(xiàng)工作，努力展現(xiàn)新形象、爭(zhēng)創(chuàng)新業(yè)績(jī)。

（三）健全政府購(gòu)買服務(wù)制度體系

一方面，應(yīng)擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體，在原有的基礎(chǔ)上增強(qiáng)各個(gè)承接主體間的競(jìng)爭(zhēng)。不論事業(yè)單位何種屬性，都應(yīng)該作為政府購(gòu)買的承接主體，擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，將政府購(gòu)買服務(wù)的信息完全公開透明。對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)而簽訂的合同要具體化，不是簡(jiǎn)單的解釋，對(duì)于操作流程需要切實(shí)可行，并且做到嚴(yán)密規(guī)范，不可以有模棱兩可的現(xiàn)象，避免出現(xiàn)漏洞。對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)所需要的資金要符合財(cái)政預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于特殊的情況也可酌情考慮，不建議完全采用一種方式，當(dāng)然也要做到其整個(gè)過程完全公開。

（四）培育提供公共服務(wù)的多元力量

相關(guān)部門正著手推進(jìn)培育社會(huì)組織，如何讓市場(chǎng)機(jī)制激發(fā)出這些組織的生機(jī)與活力，將成為他們思考的重點(diǎn)和工作的著力點(diǎn)。要促進(jìn)政府和社會(huì)組織的良性互動(dòng)，改變以往提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)方式。通過政府向社會(huì)多元力量購(gòu)買公共服務(wù)，不僅促進(jìn)政府的改革進(jìn)程，而且增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提升公共服務(wù)的質(zhì)量。例如，民政系統(tǒng)可以為社會(huì)組織的發(fā)展提供資金、場(chǎng)所、登記等方面的政策支持，在一定程度上促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展壯大。

綜上所述，只有轉(zhuǎn)變觀念、調(diào)整方向，在遵守根本原則的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大市場(chǎng)的作用，這不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益中，也體現(xiàn)在社會(huì)效益中。將提供公共服務(wù)的工作交由多元社會(huì)力量承擔(dān)，當(dāng)然是能力強(qiáng)、公信力高的專業(yè)組織，一方面減輕政府的工作壓力，另一方面為社會(huì)公眾提供更加適合的服務(wù)。同時(shí)，行政職能類的事業(yè)單位從煩瑣的具體事務(wù)中抽身出來，把工作重心放在抓規(guī)劃、抓監(jiān)管、抓評(píng)估上來，公益二類和轉(zhuǎn)企的事業(yè)單位作為承接主體，要切實(shí)做好提供公共服務(wù)質(zhì)量和提高供給效率，加快形成公共服務(wù)提供新機(jī)制。

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