中國共產(chǎn)黨關(guān)于農(nóng)村基層民主建設(shè)的初步探索

閆夏

摘 要：發(fā)展農(nóng)村基層民主，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家做主的民主權(quán)利，是整個(gè)中國特色民主政治建設(shè)的重大問題。從黨的十一屆三中全會到1987年黨的十三大期間，中國共產(chǎn)黨通過確立農(nóng)村自治組織地位、將權(quán)力下放調(diào)動農(nóng)民積極性、讓農(nóng)民在實(shí)踐中提高民主能力等渠道，逐步探索出以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;基層民主;民主建設(shè)

中圖分類號：D63 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）04-0035-03

發(fā)展農(nóng)村基層民主，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家做主的民主權(quán)利，是整個(gè)中國特色民主政治建設(shè)的重大問題。改革開放以來，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)在黨的帶領(lǐng)下取得了令人矚目的成就。農(nóng)村基層民主體現(xiàn)了我國人民直接當(dāng)家做主的基本權(quán)利，是中國特色社會主義制度下的民主制度和廣泛實(shí)踐。1978年至1987年間我黨對農(nóng)村基層民主建設(shè)的探索奠定了扎實(shí)的思想動力、組織保障和制度基礎(chǔ)。

一、村民自治制度的創(chuàng)設(shè)

村民自治是農(nóng)村基層民主建設(shè)的主要方式。村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本制度。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是村民自治的主要內(nèi)容。從黨的十一屆三中全會到1987年黨的十三大期間，中國共產(chǎn)黨在吸取歷史教訓(xùn)和總結(jié)群眾創(chuàng)造性實(shí)踐的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立了村民自治制度，由此開始了關(guān)于農(nóng)村基層民主建設(shè)思想的理論探索。

（一）村民自治組織的萌芽

改革開放后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，在政治和社會領(lǐng)域也相應(yīng)地出現(xiàn)了變化。延續(xù)多年的人民公社“政社合一”的管理體制被廢除，這一方面有助于解除對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的束縛，另一方面，農(nóng)村的公共事務(wù)由誰管理、怎樣管理也成為一個(gè)迫切需要解決的問題擺在人們面前。尤其是在一些落后的地區(qū)，偷盜賭博等現(xiàn)象屢見不鮮。面對這種局面，在廣西宜山（現(xiàn)宜州區(qū)）、羅城一帶的村民自發(fā)地組織起來，摸索出一種適應(yīng)家庭生產(chǎn)的新組織，這樣，中國第一個(gè)村民委員會悄然誕生。

當(dāng)時(shí)的合寨村原為合寨生產(chǎn)大隊(duì)，有11個(gè)自然村，41個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)，如此大的規(guī)模，再加上地處三縣交界之初，管理自然成了大問題。隨著“分田到戶”的興起，打破了原有的利益格局，迅速弱化了人民公社原有的組織力和凝聚力，新的秩序難以建立，一時(shí)間造成社會動蕩不安。而且，20世紀(jì)六七十年代以后，大多基層干部為避免再遭批判，干脆放任不管。因此，獲得自由的農(nóng)民自發(fā)組織起來，積極尋求出路，擺脫困境。最早組織起來的是果地和果作這兩個(gè)自然村。由八個(gè)生產(chǎn)隊(duì)組成的果地村，由群眾推選出治安帶頭人，隨后又通過召開全村戶主會議選出治安帶頭人，并在1980年1月20日的全村會議上，訂立了村規(guī)民約。相比之下，果作村的做法規(guī)范了許多。果作村成立了一個(gè)新的組織——村民委，由正、副隊(duì)長，會計(jì)，出納等6人組成。由群眾無記名方式選舉產(chǎn)生，并在1980年7月14日召開全村大會，通過了村規(guī)民約和封山公約。這些村民自我管理的章程，使村內(nèi)秩序很快好轉(zhuǎn)。而且村民委（后更名為村委會）還為大家辦了不少實(shí)事，例如造林筑路，興修水利，解決照明用電等。

這種自發(fā)的組織得到了中央，尤其是主持政法工作的彭真的重視，在他的指導(dǎo)下，全國人大常委會和民政部分別進(jìn)行調(diào)查研究。民政部專門到村委會的發(fā)源地廣西合寨村進(jìn)行調(diào)研并提交了報(bào)告。中央總結(jié)推廣，在許多地方建立村委會試點(diǎn)。1981年，中共十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中提出，要“在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主，特別要著重努力發(fā)展各城鄉(xiāng)企業(yè)中勞動群眾對于企業(yè)事務(wù)的民主管理?！盵1]村民自治這一偉大的嘗試，以及在實(shí)踐中建立起來的民主規(guī)則，對我國基層民主的建設(shè)意義深遠(yuǎn)。

（二）村民自治組織的憲法依據(jù)

在黨中央的推動下，1982年通過的《中華人民共和國憲法》（史稱“八二憲法”）?！皩鶎用裰鹘ㄔO(shè)提供了明確的憲法依據(jù)。在農(nóng)村基層民主建設(shè)方面，“八二憲法”規(guī)定要改變農(nóng)村政社合一體制，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，明確了村民委員會的基層群眾性自治組織的地位和作用。村民委員會在憲法中的確定大大提升了其法律地位，對于農(nóng)村基層民主的發(fā)展起了重要作用。

“八二憲法”中明確規(guī)定，“居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！盵1]“居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維持社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！盵1]這些規(guī)定確認(rèn)了村民委員會的地位和任務(wù)，使群眾自治組織得以合法化，從而形成了村民自治制度。

通過根本大法的形勢科學(xué)總結(jié)村民自治制度，確認(rèn)村民委員會的地位，保障村民基本權(quán)利，是黨中央審時(shí)度勢，推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要步驟。這樣農(nóng)村基層政權(quán)體制發(fā)生重大變化，為以后農(nóng)村基層民主建設(shè)提供了必要的組織載體。

（三）村民自治的試點(diǎn)和推行

為了推進(jìn)以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主的發(fā)展，黨和政府相繼出臺了一系列的法規(guī)和文件。1983年10月，中共中央發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》對村委會如何建立、開展，以及工作的范圍、職能職責(zé)的具體的要求，表明黨開始逐步探索適合中國國情，適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的農(nóng)村基層民主之路。

1986年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》對進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層民主做出部署，規(guī)定了“鄉(xiāng)政”的職責(zé)范圍，明確把政社分開，以符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。1986年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，針對部分村委會組織中存在的渙散、不健全，無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，提出要進(jìn)行思想整頓和組織整頓。通知還首次對群眾自治組織進(jìn)行了包括自我教育、自我管理、自我建設(shè)、自我服務(wù)的“四個(gè)自我”概括?？偟膩碇v，這一階段的理論和實(shí)踐成果對以后農(nóng)村基層民主的建設(shè)起到了奠基的作用。到1986年底，全國建立村委會866 130個(gè)[2]。

二、農(nóng)村基層民主建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1978年到1987年間，中國共產(chǎn)黨對于如何實(shí)現(xiàn)以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主進(jìn)行了初步探索，其主要思想體現(xiàn)在黨要指導(dǎo)農(nóng)民在實(shí)踐中提高民主能力、要通過權(quán)力下放調(diào)動農(nóng)民積極性等方面。

（一）提升村民民主能力，以村民自治為路徑

在黨和國家出臺村民自治制度的過程中，彭真是關(guān)鍵人物。他是最早發(fā)現(xiàn)群眾自治這一創(chuàng)舉價(jià)值的高層領(lǐng)導(dǎo)人。他主持制定了《村民委員會組織法》，大力倡導(dǎo)村民自治，堪稱我國農(nóng)村基層民主制度的首倡者、開拓者和奠基者。

社會主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家做主，農(nóng)村基層民主的基本內(nèi)涵就是農(nóng)民在自己生活的農(nóng)村當(dāng)家做主。對于如何實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主，彭真提出了自己的看法。1987年11月，第六屆全國人大常委會第二十三次會議對《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》進(jìn)行了審議。彭真明確指出：“十億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家做主，這是一個(gè)很大的根本的問題?！盵3]他認(rèn)為最基本的是兩個(gè)方面：一方面，十億人民通過他們選舉出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權(quán)利。另一方面，要在基層實(shí)行群眾自治，由群眾自己直接行使民主權(quán)利，群眾的事情由群眾自己依法去辦。

針對懷疑群眾民主能力的觀點(diǎn)，彭真進(jìn)行了有力地反駁。他說：群眾的議政能力，這也要通過實(shí)踐來鍛煉、提高[4]。他認(rèn)為，農(nóng)民的議政能力要在實(shí)踐中循序漸進(jìn)地取得進(jìn)步。而對于農(nóng)村基層民主實(shí)踐的重要性，他指出，把村民委員會辦好，等于辦好八億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班。使之養(yǎng)成民主的習(xí)慣，這是發(fā)展社會主義民主的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作。這種相信群眾的民主能力，讓群眾在民主實(shí)踐中不斷提高民主水平的思想，成為以后黨關(guān)于基層民主建設(shè)一以貫之的指導(dǎo)思想，極大地推動了農(nóng)村基層民主的進(jìn)程。

（二）激發(fā)農(nóng)民活力，以權(quán)力下放為根本依托

改革開放之初，基于缺乏民主導(dǎo)致國家政治和社會生活缺乏活力、人民沒有積極性的弊病，黨中央突出強(qiáng)調(diào)要通過發(fā)展民主下放權(quán)力、調(diào)動基層群眾的積極性。在農(nóng)村基層民主建設(shè)上也是如此。1978年12月13日，鄧小平在中央工作會議閉幕會上的講話中指出：“不但應(yīng)該使每個(gè)車間主任、生產(chǎn)隊(duì)長對生產(chǎn)負(fù)責(zé)任、想辦法，而且一定要使每個(gè)工人農(nóng)民都對生產(chǎn)負(fù)責(zé)任、想辦法。”[5]

針對一些干部在工作中出現(xiàn)官僚主義，造成權(quán)責(zé)不明、個(gè)人凌駕于組織之上，挫傷人民的積極性等一些問題，1980年8月，鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會議上講道：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部?！盵5]他指出，對這些弊端進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟而又堅(jiān)決徹底的改革，是我們?nèi)〉萌嗣裥湃蔚那疤帷?986年9月，鄧小平在《關(guān)于政治體制改革問題》中談道，“政治體制改革的目的是調(diào)動群眾的積極性，提高效率，克服官僚主義?！盵6]“領(lǐng)導(dǎo)層有活力，克服了官僚主義，提高了效率，調(diào)動了基層和人民的積極性，四個(gè)現(xiàn)代化才真正有希望?！盵6]這里首次提出權(quán)力下放，讓群眾監(jiān)督干部的制度，杜絕在實(shí)際工作中走過場的形式主義，對農(nóng)村基層民主的發(fā)展起了重要作用。

1987年6月12日，鄧小平會見南斯拉夫共產(chǎn)主義者聯(lián)盟中央主席團(tuán)委員科羅舍茨時(shí)談道：“我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，”[6]“調(diào)動積極性，權(quán)力下放是最主要的內(nèi)容?！盵6]1987年8月29日，鄧小平會見意大利共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人約蒂和贊蓋里時(shí)談道：“把權(quán)力下放給基層人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主?！盵6]黨的十三大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)階段社會主義民主政治的建設(shè)，要著眼于實(shí)效，著眼于調(diào)動基層和群眾的積極性。”[7]調(diào)動農(nóng)民積極性，激發(fā)農(nóng)民參與政治的熱情，這樣有利于增強(qiáng)農(nóng)民群眾的主人翁意識，激發(fā)農(nóng)民首創(chuàng)精神，推進(jìn)農(nóng)民基層民主建設(shè)有序發(fā)展。

三、農(nóng)村基層民主建設(shè)的歷史成就與現(xiàn)實(shí)展望

十一屆三中全會之后，在農(nóng)村基層民主建設(shè)的過程中，農(nóng)民的主人翁意識被喚醒，農(nóng)民參與政治的熱情空前高漲，農(nóng)村基層民主建設(shè)有了一個(gè)良好的開局。與改革開放前相比，這一階段農(nóng)村基層民主建設(shè)有了很大的進(jìn)步和發(fā)展，回看這一階段農(nóng)村基層民主建設(shè)的發(fā)展歷程，為我們提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（一）理論、實(shí)踐跨步向前的歷史回響

從黨的十一屆三中全會到1987年黨的十三大期間，中國共產(chǎn)黨從農(nóng)村實(shí)踐中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在農(nóng)村基層民主建設(shè)方面取得了卓越成就。

第一，農(nóng)村基層民主在實(shí)踐中得到了理論創(chuàng)新。中華人民共和國成立初期，以村級政權(quán)為基層組織的農(nóng)村政權(quán)的建立，帶有比較濃重的依靠大規(guī)模的政治運(yùn)動、以政治動員的方式開展工作的特定時(shí)代烙印，農(nóng)民的民主意識還很淡薄。隨著改革開放的推進(jìn)，在原有的利益格局被打破，新的秩序還沒有建立的情況下，農(nóng)民自發(fā)摸索出的村民自治組織已逐漸成為我國進(jìn)行政治體制改革的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)來源和理論依據(jù)。

第二，農(nóng)民在實(shí)踐中提高了民主能力。1958年后，“政社合一”的人民公社制度的建立，強(qiáng)化了黨的自上而下的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，20世紀(jì)六七十年代，以階級斗爭為綱的主張，不僅違背了社會主義民主的真正本意，而且忽視民主的制度化和法律化建設(shè)。而村民自治制度的實(shí)行，其重要價(jià)值就在于尊重農(nóng)民的主體地位，調(diào)動農(nóng)民積極性，使農(nóng)民意愿有了一個(gè)得以表達(dá)的平臺，農(nóng)民真正享受到了人民當(dāng)家做主的權(quán)利，有序推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的發(fā)展。

第三，農(nóng)村基層民主建設(shè)逐漸與經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境相適應(yīng)。中華人民共和國成立初期，隨著高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，嚴(yán)重制約著農(nóng)村基層民主的發(fā)展。尤其在20世紀(jì)六七十年代，在國家的民主政治建設(shè)遭到破壞的情況下，農(nóng)村基層民主建設(shè)也陷入危機(jī)之中。十一屆三中全會之后，中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了改革，與之相適應(yīng)，政治體制改革也悄然興起，可以說，村民自治的興起是對農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的回應(yīng)，廣大農(nóng)民充分享有民主權(quán)利，運(yùn)用法律法規(guī)共同參與管理本村的事務(wù)，既提高了自身的民主素養(yǎng)，同時(shí)對緩解當(dāng)時(shí)農(nóng)村的社會矛盾和保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速穩(wěn)定增長也起到了重要作用。

（二）基層民主建設(shè)多元互動的歷史啟示

這一階段的實(shí)踐積累了具有中國特色的農(nóng)村基層民主建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，回顧這段歷史，我們會發(fā)現(xiàn)這一時(shí)期農(nóng)村基層民主建設(shè)的探索具有開拓性的意義，為我們留下了寶貴的財(cái)富。

首先，吸納精英充實(shí)農(nóng)村基層黨組織。十一屆三中全會之后，農(nóng)村基層民主的悄然發(fā)展，改變了過去農(nóng)村“一言堂”的局面，涌現(xiàn)出一批農(nóng)村精英參與村務(wù)管理，為農(nóng)村基層黨組織注入了新的血液，使農(nóng)村基層黨組織有了長足發(fā)展。而且，黨的十三大之后，黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體秉承了這個(gè)做法，農(nóng)村基層黨組織既發(fā)揮了連接政府與群眾的紐帶作用，又起到了群眾監(jiān)督政府的延伸作用，使農(nóng)村基層民主建設(shè)有了重要的組織保障。

其次，推進(jìn)農(nóng)村基層人民民主與黨內(nèi)民主雙向推進(jìn)。改革開放后，村民自治發(fā)展的動力是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序的重建，引發(fā)村民對自己的切身利益的關(guān)注。這種人民民主的發(fā)展也帶動了農(nóng)村基層黨組織的發(fā)展，例如，1990年代湖北省隨州市的“兩推一選”制度和山西省河曲縣的“兩票制”都是為解決村務(wù)混亂，村干群關(guān)系緊張和村民上訪增多等問題而產(chǎn)生的?？梢哉f，人民民主的發(fā)展，改變了過去村支部書記由黨員選舉或由上級黨委任命產(chǎn)生的缺乏民意的局面，將公平競爭機(jī)制納入了黨內(nèi)基層民主，激發(fā)了黨內(nèi)民主的活力。

再次，農(nóng)村基層民主建設(shè)的硬功夫——法治建設(shè)。改革開放之初，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人就充分認(rèn)識到法治對農(nóng)村基層民主建設(shè)的保障作用，以根本大法的形式確立其地位。而在實(shí)踐中一些群眾法制觀念的淡薄，對民主的認(rèn)識不夠，而且法制的不健全導(dǎo)致對一些領(lǐng)導(dǎo)缺乏監(jiān)督，這都嚴(yán)重影響了社會主義民主的建設(shè)，為此中國共產(chǎn)黨充分認(rèn)識到法制建設(shè)是推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)實(shí)現(xiàn)長效發(fā)展的重要條件。同時(shí)，黨中央還逐步認(rèn)識到僅僅加強(qiáng)制度建設(shè)是不夠的，還要進(jìn)行法制宣傳，提高干部和群眾的法制觀念和民主意識。彭真指出，“一個(gè)社會主義國家，實(shí)行社會主義民主，如果群眾不掌握法律，不能嚴(yán)肅依法辦事，不能監(jiān)督法律的實(shí)施，怎么也不行?！盵7]

改革開放后，以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)的實(shí)踐，使我們不難看出，農(nóng)村基層民主的發(fā)展已經(jīng)具備了一定的組織基礎(chǔ)和制度保障。隨著經(jīng)濟(jì)社會的繼續(xù)發(fā)展，中國特色民主政治建設(shè)更是中國現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，尤其在當(dāng)前全國人民都在為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”而努力奮斗的時(shí)候，推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的發(fā)展，不僅是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的內(nèi)在要求，更是實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的必然追求。新世紀(jì)新階段，廣大人民群眾的民主意識不斷增強(qiáng)，參與政治的熱情日益高漲，農(nóng)村基層民主建設(shè)中會不斷出現(xiàn)一些新問題新情況。這種情況下，我們更應(yīng)該在尊重農(nóng)民群眾主體地位和創(chuàng)造精神的同時(shí)，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和引導(dǎo)，使農(nóng)村基層民主建設(shè)取得更大的成就。

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