南疆深度貧困區(qū)貧困現(xiàn)狀及脫貧攻堅工作調(diào)查研究

摘 要： 文章基于新疆南疆深度貧困區(qū)貧困戶的調(diào)研數(shù)據(jù)，以典型深度貧困村為例，運用描述性統(tǒng)計分析方法分析該地區(qū)貧困規(guī)模、致貧原因和脫貧成效，并結(jié)合脫貧攻堅工作的調(diào)查，梳理該地區(qū)脫貧攻堅工作存在的不足，最后為優(yōu)化該地區(qū)脫貧攻堅工作和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞： 新疆;南疆;深度貧困區(qū);脫貧攻堅;貧困戶

中圖分類號：F323.8;F126.45文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.02.09

歡迎按以下方式引用：王彥發(fā).南疆深度貧困區(qū)貧困現(xiàn)狀及脫貧攻堅工作調(diào)查研究[J].克拉瑪依學刊，2019（2）49-53.

真抓實干、埋頭苦干、萬眾一心，奪取脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利，是2018年習近平總書記對脫貧攻堅工作作出的重要指示。[1]脫貧攻堅作為重大的民生問題，是廣大群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，事關(guān)我國發(fā)展大局的整體推進和“三農(nóng)”問題的全面解決，[2]72-79脫貧攻堅時間緊、任務(wù)重且意義重大。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)對全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標具有重要的意義;而實現(xiàn)精準脫貧又是全面建成小康社會必須打贏的攻堅戰(zhàn)，是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手。[3]

新疆維吾爾自治區(qū)（以下簡稱“自治區(qū)”）2017年建檔立卡貧困人口82.7萬戶、330.2萬人。2017-2020年脫貧任務(wù)47.6萬戶、189.8萬人;而貧困戶群體又多分布于新疆南疆（以下簡稱“南疆”）地區(qū)，僅在南疆四地州就有22個深度貧困縣、1 962個深度貧困村和163萬深度貧困人口，脫貧任務(wù)艱巨。[4]南疆四地州是國家深度貧困地區(qū)“三區(qū)三州”①之一，是自治區(qū)脫貧攻堅的難點和重點，縣、鄉(xiāng)貧困發(fā)生率分別超過18%和20%。[5]該地區(qū)自然條件差、經(jīng)濟基礎(chǔ)弱、貧困程度深，是脫貧攻堅工作的硬骨頭，補齊這些短板是脫貧攻堅戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵之點。

目前，學界有關(guān)精準脫貧的研究聚焦在以貧困地區(qū)具體情況為現(xiàn)實依據(jù)，就基礎(chǔ)概念、扶貧方式、最新技術(shù)運用以及扶貧管理等方面的研究，內(nèi)容涉及面廣，但多偏重于理論視角和宏觀層面的分析，缺乏從微觀視角切入的精準扶貧脫貧攻堅工作的典型案例。筆者認為，南疆地區(qū)有其獨特的致貧原因，也提供了多樣性的脫貧攻堅工作案例?；诖?，在分析研究區(qū)域貧困現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，本文對貧困區(qū)脫貧攻堅工作調(diào)查研究，從脫貧攻堅工作入手，分析該地區(qū)脫貧攻堅工作存在的不足，并提出相對應(yīng)的解決措施，為助力脫貧攻堅工作提供決策參考。

一、研究區(qū)貧困現(xiàn)狀

X縣Y村位于南疆深度貧困地區(qū)，轄區(qū)總面積約700公頃，耕地面積585.5公頃，人均耕地面積0.5649公頃。有5個村民小組，326戶1 063人（其中漢族10戶27人，維吾爾族316戶1 036人），屬自治區(qū)的深度貧困村。

（一）貧困規(guī)模

Y村貧困戶識別年份始于2013年，目前貧困戶總數(shù)為161戶543人;其中，低保貧困戶54戶155人，五保貧困戶1戶2人，低保貧困戶106戶386人。截至目前，該村未脫貧貧困戶79戶249人，貧困發(fā)生率23.42%。在2017年兩次建檔立卡復核后，全村326戶 1 063人中，建檔立卡貧困戶161戶543人，貧困人口規(guī)模占全村人口近一半;其中，穩(wěn)定脫貧（不再享受政策）59戶228人，繼續(xù)享受政策的貧困戶102戶 315人，分別占全村總戶數(shù)的31.29%和總?cè)丝诘?9.63%。2018年度，該村脫貧102戶315人，其中有勞動能力的貧困戶165人（就業(yè)47人，有就業(yè)愿望的11人，發(fā)展生產(chǎn)、養(yǎng)殖的45人，社會保障兜底4人，學生4人），無勞動能力或喪失勞動能力的150人。

通過實施“六個精準”②“五個一批”③等一系列精準扶貧措施，2014-2017年該村脫貧82戶297人，2018年計劃脫貧36戶106人，2019年計劃脫貧43戶143人，如期完成X縣2019年貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村和貧困人口全部脫貧“摘帽”的目標。

（二）致貧原因

遵循全面性及代表性等原則，對全村161戶543名貧困人口全面摸排盤查并結(jié)合實地訪談、問卷調(diào)查等方式，根據(jù)貧困戶家庭實際情況，逐戶逐人分析致貧原因。

在161戶543人貧困人口中，貧困戶因缺技術(shù)致貧占比最高，達63.98%;其次是因缺土地致貧，占比12.42%;而貧困戶因自身發(fā)展動力不足致貧卻只占0.62%（如圖1所示）;說明該地區(qū)貧困戶在排除自身發(fā)展動力不足的致貧原因外，貧困戶主要致貧原因是由技術(shù)、土地和勞力等農(nóng)業(yè)物質(zhì)生產(chǎn)資料匱乏引起的。

（三）脫貧成效

根據(jù)該地區(qū)貧困戶家庭實際情況，結(jié)合逐戶逐人致貧原因分析，相關(guān)脫貧攻堅工作組織（地區(qū)、縣、鄉(xiāng)扶貧開發(fā)辦，“訪惠聚”駐村工作隊和村民委員會等）因地制宜、分類指導，對貧困人口因戶、因人施策，做到精準扶貧、精準脫貧。

自2013年精準識別以來，該村按照“兩不愁、三保障”的要求，2014年脫貧2戶3人，2015年脫貧7戶23人，2016年脫貧14戶40人，2014-2017年穩(wěn)定脫貧59戶228人（見圖2）。自2015年國務(wù)院扶貧開發(fā)辦響應(yīng)中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定后，2016年Y村脫貧力度明顯加大，貧困發(fā)生率明顯下降（見圖3）。

二、脫貧攻堅工作狀況

該地區(qū)嚴格貫徹落實黨中央確定的脫貧攻堅基本方略——精準扶貧、精準脫貧;基本要求——“六個精準”;主要途徑——“五個一批”及自治區(qū)提出“九個一批”④、對深度貧困村脫貧要求——“三通七有”⑤、對貧困村民脫貧要求——“六有三保障”⑥。通過“一抓兩促”（抓黨建、促穩(wěn)定、促脫貧）、“十大專項行動”（產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)移就業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、住房安全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育扶貧、社會保障、健康扶貧、基層基礎(chǔ)、社會綜合治理）并統(tǒng)籌“五個一”（1個上級部門結(jié)對幫扶、1個援疆省市幫扶共建、1名縣級領(lǐng)導干部定點聯(lián)系、1名第一書記和1個“訪惠聚”工作隊駐村工作）力量助力深度貧困區(qū)、貧困縣、貧困鄉(xiāng)和貧困人口脫貧攻堅工作，堅持精準扶貧、精準脫貧，切實做到脫真貧、真脫貧，解決區(qū)域性整體貧困問題。

（一）扶貧資金項目安排情況

Y村2018年共安排各類扶貧項目資金105.46萬元;其中，庭院經(jīng)濟項目26戶26萬元（1萬元/戶），貧困戶生產(chǎn)鞏固提升62戶31萬元（第一批45戶，第二批17戶，0.5萬元/戶），拱棚項目73戶21.9萬元（0.3萬元/戶），發(fā)放扶貧羊 47戶 332只、26.56 萬元（0.08萬元/只）。結(jié)合貧困戶實際貧困現(xiàn)狀分別給予部分或全部項目的資金支持。以上到戶扶貧項目牛羊項目、庭院經(jīng)濟及庭院整治項目和拱棚項目分別占貧困戶總體項目的46.08%、86.27%和71.57%，有43.14%的貧困戶已實現(xiàn)“三區(qū)分離”（生活區(qū)、種植區(qū)、畜牧區(qū)），幫扶項目覆蓋率達100%。

（二）貧困戶“兩不愁，三保障”情況

目前，全村脫貧人口已實現(xiàn)不愁吃、不愁穿;教育、基本醫(yī)療保障率100%的脫貧目標。住房安全保障正有序推進，在建檔立卡貧困戶中，已建安居富民房159套，另外2套正在建設(shè)中。

教育保障具體是：幼兒入園率100%，該村4-6歲兒童91名，全部入園;其中，建檔立卡貧困戶家庭4-6歲兒童20名也全部入園。義務(wù)教育入學率100%，該村符合義務(wù)教育年齡段的學生73人，全部上學，未出現(xiàn)輟學學生。

基本醫(yī)療保障具體是：農(nóng)村合作醫(yī)療保險參保率100%，建檔立卡貧困戶全部參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險，2018年醫(yī)保費用已全部繳納完畢。

（三）深度貧困村“三通七有”情況

“三通”是指：通硬化路、通動力電、通通訊網(wǎng)絡(luò)該村已全部實現(xiàn);“七有”是指：目前，衛(wèi)生室、文化活動室、基層黨組織陣地、村民服務(wù)中心、幼兒園和穩(wěn)定的村集體收入已完全具備，惠民超市也列入了2018年當年計劃。

衛(wèi)生室位于村委會院內(nèi)，面積60平方米，醫(yī)務(wù)人員1名，醫(yī)療設(shè)施按照鄉(xiāng)村衛(wèi)生室標準配備;文化室位于村委會院內(nèi)，面積20平方米，可同時容納5人在室內(nèi)活動，每周開放時間超過40小時;基層黨組織陣地建筑面積520平方米，達到村兩委服務(wù)村民和村民議事的需求;村民服務(wù)中心均已建成，建筑面積200平方米，達到“一戶一平方”的要求;幼兒園與Z村小學相鄰，建筑面積901平方米，有幼兒210名，教職工14名;2017年該村集體經(jīng)濟收入36萬元，遠超自治區(qū)提出的深度貧困村脫貧有集體年收入5萬元以上的要求。

（四）貧困村民“六有三保障”情況

“六有”是指：目前，該村貧困戶安全住房和生活用電覆蓋率已達100%，飲水無困難占比28.57%，但安全飲水只占71.43%;有穩(wěn)定收入、廣播電視、低保兜底脫貧舉措還需進一步有計劃穩(wěn)步實施?！叭Ｕ稀笔侵福鹤》?、醫(yī)療和養(yǎng)老保障覆蓋率均已達100%。

（五）其他

就業(yè)是最大的民生，農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)是該地區(qū)就業(yè)工作的重中之重，也是貧困人口脫貧致富的重要途徑。自治區(qū)黨委和政府以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅決貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央治疆方略，探索建立了以政府主導為基礎(chǔ)的有組織轉(zhuǎn)移就業(yè)的新機制，越來越多的南疆貧困戶家庭勞動力受益于黨的好政策，有了通過辛勤勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會。

目前，該村貧困戶102戶315人中，轉(zhuǎn)移就業(yè)8戶23人，工資人均月收入1 089.57元，高于該地區(qū)不含“三險一金”的月最低工資標準1 081元。僅2018年上半年，南疆四地州22個深度貧困縣共轉(zhuǎn)移就業(yè)建檔立卡貧困戶家庭勞動力62 033人。[6]

從其他脫貧路徑來看，該村也通過自治區(qū)“九個一批”脫貧途徑和“九大工程”因地制宜、分類指導，在黨中央確定的脫貧攻堅總目標下，著力落實“兩不愁”，解決貧困戶收入問題，對有勞動能力的貧困家庭，主要通過發(fā)展生產(chǎn)促增收、穩(wěn)定就業(yè)促增收;對無勞動能力的貧困家庭，主要通過低保政策兜底，確保到2020年達到4 000元/人的標準（具體見表1）。同時，在五級書記一起抓扶貧工作格局下，加大培訓力度、提高作風建設(shè)、強化監(jiān)督指導等多項保障措施，確保項目有序推進、資金監(jiān)管到位、各項扶貧舉措落地生根。

三、脫貧攻堅工作存在的不足與對策建議

（一）扶貧惠民政策宣傳不到位，脫貧攻堅工作難以實施

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，貧困戶對扶貧惠民政策缺乏了解。據(jù)統(tǒng)計，不足1/5的貧困戶對扶貧惠民政策完全了解，其他貧困戶對已享受哪些扶貧惠民政策、可享受哪些扶貧惠民政策以及享受扶貧惠民政策的程序不完全了解。為提高、同時也為檢驗扶貧惠民政策宣傳效果，“訪惠聚”駐村工作隊扶貧工作站及相關(guān)幫扶干部須進一步加強扶貧政策培訓和宣傳工作，提高貧困戶對扶貧政策的知曉度，提升貧困戶對幫扶干部的滿意度;[7]同時，采取對幫扶干部定期培訓、隨機抽查、考試的形式檢驗幫扶干部的學習成效，采取對貧困戶隨機詢問的方式檢驗貧困戶對政策的知曉度，并進一步督促扶貧干部將所有扶貧惠民政策宣傳工作精準落實到戶、精準落實到人，以此有效地助推脫貧攻堅工作。

（二）貧困地區(qū)生產(chǎn)水平低下，產(chǎn)業(yè)扶貧成效不佳

“重生產(chǎn)、輕市場，重數(shù)量、輕質(zhì)量”的生產(chǎn)發(fā)展模式致使該地區(qū)投入的產(chǎn)業(yè)扶貧項目成效不佳。要扭轉(zhuǎn)局面，就要發(fā)揮已形成的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，探索可銜接的新模式，科學規(guī)劃產(chǎn)業(yè)扶貧項目，確保貧困戶增收;嚴格按照該地區(qū)庭院整治及庭院經(jīng)濟惠民工程實施指導意見，全面規(guī)范庭院經(jīng)濟建設(shè)，嚴格把控庭院經(jīng)濟項目資金使用標準、使用方向，同時應(yīng)將庭院經(jīng)濟與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，實施鄉(xiāng)村“美化、綠化、凈化、硬化、亮化”工程，全面整治貧困戶“臟、亂、差”的環(huán)境現(xiàn)狀，發(fā)揮庭院經(jīng)濟項目實效;加強產(chǎn)業(yè)扶貧項目實施的監(jiān)督指導，確保項目精準落地，推動產(chǎn)業(yè)扶貧項目穩(wěn)步實施。

（三）貧困戶內(nèi)生動力不足，穩(wěn)定就業(yè)落實困難

針對個別貧困戶脫貧意愿不強烈，“等靠要”等思想嚴重的現(xiàn)象，首先，應(yīng)堅持扶貧與扶志、扶智相結(jié)合的思路，充分利用周一升國旗開展大宣講、貧困戶夜校和“四同四送”入戶宣講等途徑，幫助貧困戶樹立“勤勞致富、脫貧光榮”的理念;其次，有針對性地幫扶一批具有發(fā)展?jié)摿Φ拿撠殠ь^人，大力支持和鼓勵他們率先脫貧致富，通過示范引領(lǐng)充分激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動力，帶動貧困戶脫貧致富;最后，切實落實好生產(chǎn)獎補、勞務(wù)補助等獎補政策，激發(fā)群眾脫貧的積極性，促使其心“熱”起來、腦“活”起來、手“動”起來。

（四）部分貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目安排、扶貧措施不精準

結(jié)合樣本區(qū)部分貧困戶實際產(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿與已安排產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展項目不適應(yīng)的現(xiàn)象，應(yīng)建立健全扶貧項目申報要求和標準，強化項目可行性分析，確保項目實施精準落地、發(fā)揮實效;建立完善的項目安排公示機制，廣泛征求群眾意見，及時糾正發(fā)現(xiàn)的問題，確保項目安排精準，切合實際。

（五）扶貧惠民項目建設(shè)進度緩慢，扶貧資金使用、監(jiān)管不合理

針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的扶貧惠民項目建設(shè)進度緩慢的情況，應(yīng)安排專人全程參與扶貧惠民項目實施的全過程，加大項目監(jiān)管執(zhí)行力度，確保已完工項目按規(guī)定及時組織開展驗收工作;加強“四同四送”工作的教育培訓，明確包戶干部扶貧惠民項目建設(shè)的幫扶責任和任務(wù)，及時督促幫扶干部按要求入戶走訪幫扶。詳細制訂扶貧惠民項目建設(shè)方案和實施計劃，明確落實責任人，跟蹤項目實施進度，并加強后期督促檢查力度，確保扶貧惠民項目建設(shè)按計劃順利、有序?qū)嵤?/p>

針對扶貧資金使用、監(jiān)管不合理現(xiàn)象，應(yīng)嚴格落實《新疆維吾爾自治區(qū)財政專項扶貧資金（發(fā)展資金）項目報備監(jiān)管辦法（試行）》，進一步規(guī)范扶貧項目資金管理，確保資金安全。落實財政扶貧資金項目公告公示制度，不斷擴大群眾知情度和參與面，全面接受群眾監(jiān)督。對領(lǐng)取扶貧資金的貧困戶，在項目實施過程中，指定村干部作為項目實施監(jiān)督責任人，負責監(jiān)督、檢查貧困戶的項目落實，保證扶貧資金使用方向正確、資金使用高效。

注釋：

①三區(qū)三州：“三區(qū)”是指西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州;“三州”是指四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州，是國家層面的深度貧困地區(qū)。

②六個精準：指扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。

③五個一批：指發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。

④九個一批：指發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧一批、轉(zhuǎn)為護邊員脫貧一批、土地清理脫貧一批、社保兜底脫貧一批、低保兜底脫貧一批。

⑤三通七有：指通硬化路、通通訊網(wǎng)絡(luò)、通動力電，有基層黨組織陣地、有集體收入（年收入5萬元以上）、有幼兒園、有文化活動室、有便民服務(wù)中心、有衛(wèi)生室、有惠民超市。

⑥六有三保障：指有穩(wěn)定收入（2020年人均可支配收入4 000元）、有安全住房、有安全飲水、有生活用電、有廣播電視、有低保兜底，教育有保障、醫(yī)療有保障、養(yǎng)老有保障。

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