改革開放40年國務(wù)院大部制行政體制改革：回顧與思考

摘 要： 文章運用文獻研究方法，梳理改革開放40年來國務(wù)院8次大部制行政體制改革歷程，得出以下基本結(jié)論：新時代的大部制行政體制改革要時刻服務(wù)于國家戰(zhàn)略、轉(zhuǎn)變政府職能來滿足人民群眾的需求、始終堅持效率與公平兼顧的價值取向、樹立正確的大部制行政體制改革等理念，以此更好地推動行政體制改革?；诖?，筆者認為只有始終堅持深化改革以適應(yīng)不斷變化的新情況、解決“政出多門”、推動政府職能轉(zhuǎn)變，才能讓改革開放成果的紅利更好地惠及人民群眾。

關(guān)鍵詞： 改革開放;大部制;行政體制改革

中圖分類號：D630;D61 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.02.03

歡迎按以下方式引用：陳強.改革開放40年國務(wù)院大部制行政體制改革：回顧與思考[J].克拉瑪依學刊，2019（2）16-21.

一、改革開放40年國務(wù)院8次大部制行政體制改革的歷程

（一）1982-2018年國務(wù)院大部制行政體制改革的背景

學術(shù)界一般認為大部制行政體制改革的探索實施肇始于2008年黨的十七大。因為黨的十七大報告明確提出，要“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部制機制”。然而，通過梳理已有研究文獻得知，1982年第一次行政體制改革已然開啟了大部制行政體制改革。其大背景是1978年黨的十一屆三中全會召開前夕，鄧小平同志提出“我們的經(jīng)濟管理工作，機構(gòu)臃腫，層次重疊，手續(xù)繁雜，效率極低”[1]?；诖耍蟛恐聘母飫菰诒匦?。截至2018年第8次行政體制改革（如表1所示），從第一次的“廢除領(lǐng)導干部職務(wù)終身制”到第二次的“轉(zhuǎn)變政府職能”再到第五次的“建立中國特色社會主義行政管理制度”最后到第八次的“政府治理體系建設(shè)”，大部制行政體制改革的目標隨著改革開放的需要而不斷調(diào)整。

（二）1982-2018年國務(wù)院大部制行政體制改革機構(gòu)變動情況

1.1982-2018年國務(wù)院大部制行政體制改革的部委變動情況

戴維·奧斯本和彼得·普拉斯特里克指出，“要想讓政府進行有效的管理，就必須對官僚制和官僚組織進行改革”[3]27。為了解決國務(wù)院機構(gòu)臃腫、效率低下的狀況，從1982年的第一次大部制行政體制改革的情況來看，撤銷了第六機械部，新成立了國家經(jīng)濟體制改革委員會。隨后，1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年都進行了大部制行政體制改革，每一次改革都或多或少對國務(wù)院部委、直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)進行了裁撤和整合（如表2所示）。為了更好地確立社會主義市場經(jīng)濟體制，1988年第二次大部制行政體制改革撤銷了國家計劃委員會，新成立了物資部和能源部。為適應(yīng)經(jīng)濟全球化和加入WTO（世界貿(mào)易組織）的需要，2003年的第五次大部制行政體制改革撤銷了國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會和對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部，新成立了商務(wù)部。為踐行五大發(fā)展理念中的綠色發(fā)展理念，撤銷了環(huán)境保護部，新成立了自然資源部和生態(tài)環(huán)境保護部，更加注重經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境保護之間的協(xié)調(diào)發(fā)展?？梢?，國務(wù)院8次大部制行政體制改革的歷程就是不斷適應(yīng)改革開放需要的過程。

2.1982-2018年國務(wù)院大部制行政體制改革的機構(gòu)數(shù)量變化情況

對于大部制改革，國內(nèi)外專家有相對一致的觀點。奧斯本·蓋布勒簡單明了地指出“政府這個工具一旦出現(xiàn)了過時的征兆，重新發(fā)明的過程就開啟了”[5]23。王浦劬也認為“經(jīng)濟社會改革和發(fā)展是自變量，行政體制改革則是因變量，行政體制改革會隨著經(jīng)濟社會的改革和發(fā)展而變化”[6]。從表3可以看出，1982-1993年，盡管國務(wù)院機構(gòu)進行了大部制改革，但是在5年一次的行政體制改革周期內(nèi)，又出現(xiàn)了反彈。例如1982年大部制行政體制后，國務(wù)院部委為42個，但是到了1988年時，機構(gòu)上升到了45個，增加了3個;同樣的情況還出現(xiàn)在1988-1993年的大部制行政體制改革中，機構(gòu)增加了1個。而2018年當年的大部制行政體制改革中，國務(wù)院部委的數(shù)量比改革前增加了1個?？梢?，國務(wù)院大部制行政體制改革，從面上看是部委數(shù)量的增減，其實質(zhì)是更好地適應(yīng)經(jīng)濟社會的改革和發(fā)展。

二、深化國務(wù)院大部制行政體制改革的思考

世界范圍內(nèi)的大部制改革都或多或少會面臨政府部門“剛減又增”的反彈現(xiàn)象，原因正如道格拉斯·C·諾思指出的，“制度的變遷會受到初始制度安排的影響，會沿著原始路徑不斷發(fā)展并逐漸強化”[8]129-130。改革開放40年來，黨和政府的大部制行政體制改革都在致力于打破“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”[9]62-67的循環(huán)。2018年開啟的第八次行政體制改革，要在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下努力“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系”[10]。深化大部制行政體制改革任重道遠，不可能一蹴而就，也不可能一步到位。

（一）大部制行政體制改革要時刻服務(wù)于國家戰(zhàn)略

每個國家的政府都是為了實施這個國家的發(fā)展和改革戰(zhàn)略而存在的。當前，我國政府制定的“七大戰(zhàn)略”和“三大攻堅戰(zhàn)”正在開展，大部制行政體制改革要服務(wù)于國家戰(zhàn)略的實施。例如，2018年新成立的應(yīng)急管理部，建立了臺風影響期間每日調(diào)度機制，直達最基層的單位，應(yīng)對風險和災(zāi)難于事先，實現(xiàn)事前控制。為了應(yīng)對臺風“山竹”，應(yīng)急管理部與國家防總、交通運輸部、中國氣象局及時溝通、密切合作，基本明確了臺風的登陸時間、地點和風力，降低了人員傷亡和財產(chǎn)損失[11]。再如，新成立的國家國際發(fā)展合作署，也可以更有針對性和專業(yè)性地執(zhí)行“一帶一路”建設(shè)。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能來滿足人民群眾的需求

當前，我國社會的主要矛盾已經(jīng)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化有助于推動政府職能的轉(zhuǎn)變。趙立波指出，“1988年以來的行政體制改革核心任務(wù)就是轉(zhuǎn)變政府職能，形象地說機構(gòu)改革是行政體制改革的體，轉(zhuǎn)變政府職能才是行政體制改革的魂”[12]20。當前，食品藥品安全、身體健康、住房以及大眾出行等民生問題成為改革的重要切入點。為此，“人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志”[13]的健康中國戰(zhàn)略寫進黨的十九大報告。再如，“綠水青山就是金山銀山”的重要思想也寫入黨的十九大報告和新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》，進一步推進我國生態(tài)文明體制改革。這些政府職能轉(zhuǎn)變的舉措都是在不斷滿足人民群眾對于生態(tài)環(huán)境保護和重視身體健康的需求?？梢?，大部制行政體制改革的模式已經(jīng)由原來人民群眾需求來推動行政體制改革的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲃愚D(zhuǎn)變職能以適應(yīng)和滿足人民群眾需求的模式。

（三）始終堅持效率與公平兼顧的價值取向

新時代的大部制行政體制改革既要追求高效率的改革和發(fā)展，同時也要重視公平，始終堅持效率與公平兼顧的價值取向。例如，新組建的文化和旅游部就是為了更好地發(fā)展旅游業(yè)，因為旅游業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟、社會、就業(yè)綜合貢獻率均超過10%的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。同時，為進一步推進全域旅游，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在扶農(nóng)助農(nóng)，讓廣大農(nóng)民在家門口就業(yè)。新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則是更加突出了問題導向，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，最終實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡哪繕恕?/p>

（四）樹立正確的大部制行政體制改革理念

正確的大部制行政體制改革理念，一方面，“該管的一定要管好”。新組建的退役軍人事務(wù)部，建立健全集中統(tǒng)一、職責清晰的退役軍人管理保障體制，并開通網(wǎng)上信訪系統(tǒng)，讓退役軍人既能少跑腿、又能感受到黨和國家的高度重視與關(guān)懷。此外，退役軍人事務(wù)部還制定優(yōu)惠的就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，幫助軍轉(zhuǎn)干部和退役士兵自主擇業(yè)或自主就業(yè)。另一方面，“不需要管的就堅決不再管”。米歇爾·克羅齊耶認為，“如果不在恰當?shù)臅r機對行政管理體系進行改革，社會變革將會面臨越來越多的阻礙”[14]67-68。基于此，國務(wù)院不再保留國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，因為單獨二孩和全面二孩政策的放開，也就標志著實行了30多年的計劃生育政策撤銷，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會的職能宣告結(jié)束，大部制行政體制改革得到深化。

三、結(jié)語

世界范圍內(nèi)的大部制行政體制改革，諸如英國的“切香腸”式改革、美國的漸變整合式改革、日本的多元主體參與式改革、俄羅斯的“行政三分式”改革[15]54-62，相比于這些國家，由于國情的不同，我國的大部制改革更具有中國特色。關(guān)于新一輪大部制行政體制改革的新趨向，施雪華等認為“積極探索大系統(tǒng)式改革機制、建立一體化的權(quán)力監(jiān)督體系、因地制宜地推行大部制改革”[16]34-44;呂志奎等提出“合理界定部門權(quán)責并理順部門職能分工、優(yōu)化組織機構(gòu)的設(shè)置、完善行政運行機制、構(gòu)建新的公共行政治理結(jié)構(gòu)”[17]68-76;沈榮華提出“轉(zhuǎn)變政府職能、統(tǒng)籌安排黨政機構(gòu)布局、加快事業(yè)單位分類改革、實現(xiàn)機構(gòu)編制法定化”[18]10-28;馮貴霞也提出“堅持整體性治理理念、整合式改革的治理結(jié)構(gòu)、高效規(guī)范的治理方式、治理體系的轉(zhuǎn)型升級”[19]45-53。綜上，學界多是從系統(tǒng)論、整體論、治理論的視角切入，從組織的運行機制、組織機構(gòu)的設(shè)置、組織權(quán)力的監(jiān)督、組織職能的轉(zhuǎn)變等方面展開討論的。本文通過梳理國內(nèi)外學界關(guān)于改革開放40年來國務(wù)院8次大部制行政體制改革的理論探討，找尋大部制行政體制改革究竟解決什么問題、怎樣解決問題?；诖?，本文得出新一輪大部制行政體制改革的趨向：

（一）深化改革以適應(yīng)不斷變化的新情況

習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話指出：“40年前開始的改革開放，從以經(jīng)濟體制改革為主到2018年全面深化經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度改革，黨和國家機構(gòu)改革、行政管理體制改革、依法治國體制改革、司法體制改革、外事體制改革、社會治理體制改革、生態(tài)環(huán)境督察體制改革、國家安全體制改革、國防和軍隊改革、黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)制度改革、紀檢監(jiān)察制度改革等一系列重大改革扎實推進”[20]，都是在不斷適應(yīng)國際環(huán)境、國家經(jīng)濟社會環(huán)境和行政環(huán)境的變化而進行的改革。從2018年9月，《海南省機構(gòu)改革方案》印發(fā)，成為首個獲得中央批準的省級機構(gòu)改革方案[21];到2018年10月，《上海市機構(gòu)改革方案》得到黨中央和國務(wù)院的批準，全國31個省區(qū)市機構(gòu)改革方案全部“出爐”[22]。隨著國務(wù)院大部制行政體制改革的開展，地方大部制行政體制改革也隨之施行。

如表4所示，以地方省區(qū)市機構(gòu)改革為例，海南省、山東省和四川省為適應(yīng)新時代新情況而設(shè)立的行政機構(gòu)體現(xiàn)了一個國家的行政體制必須時刻根據(jù)實際需要，自覺進行創(chuàng)新性的機構(gòu)調(diào)整和改革，以適應(yīng)國家經(jīng)濟社會和行政環(huán)境的發(fā)展和變化。只有全面深化改革、不斷提高應(yīng)急應(yīng)變能力，才能更好地處置各種突發(fā)情況。

（二）解決“政出多門”，推動政府職能轉(zhuǎn)變

大部制行政體制改革的核心就是通過行政機構(gòu)的合并、重組等方法，“建立一個與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、與民主政治相配套，既符合國際規(guī)則與國際慣例、又兼顧中國實際的行政管理體制”[24]。

如表5所示，2018年地方大部制行政體制改革新設(shè)立的特色“自選”機構(gòu)就是通過“一個事項原則上由一個部門統(tǒng)籌負責”，解決“政出多門”和“九龍治水”的問題，以實現(xiàn)推動政府職能持續(xù)轉(zhuǎn)變的目標。

大部制行政體制改革帶來的成效是十分顯著的：1982-2018年間的8次大部制行政體制改革推動政府職能不斷轉(zhuǎn)變，政府部門機構(gòu)不斷調(diào)整、人員編制有效控制，改革開放釋放的紅利由全國人民共享。截至2018年12月18日，“全國居民人均可支配收入由171元增加到26 000元，中等收入群體持續(xù)擴大;貧困人口累計減少7.4億人，貧困發(fā)生率下降94.4%;九年義務(wù)教育鞏固率達93.8%;基本養(yǎng)老保險覆蓋超過9億人;醫(yī)療保險覆蓋超過13億人”[20]。人民群眾對“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的美好生活向往正在逐步實現(xiàn)，人民群眾的滿意度也在穩(wěn)步提升。

注釋：

①在表1-表3中，作者對原參考文獻進行了新年份數(shù)據(jù)材料的增補。

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