農(nóng)村“三權(quán)分置”現(xiàn)實(shí)困境及發(fā)展路徑探析

張榮博

摘要：實(shí)行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的土地制度，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新?，F(xiàn)收集我國(guó)2000～2016年農(nóng)村土地相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，通過(guò)總結(jié)“三權(quán)分置”政策在我國(guó)農(nóng)村實(shí)施過(guò)程中面臨的包括制度性、政策性和經(jīng)濟(jì)性等方面難題，提出采取完善土地法律法規(guī)體系；加強(qiáng)政府對(duì)政策的引導(dǎo)；構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等措施，為“三權(quán)分置”制度在農(nóng)村的順利實(shí)施提出合理路徑，也為“三權(quán)分置”制度的完善提供一定的政策參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；三權(quán)分置；路徑探析

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2019）03-0033-03

An Analysis of the Realistic Dilemma and Development Path of Rural “Three Rights Separation”

Zhang Rongbo

（Chongqing Technology and Business University ，Chongqing 400067）

Abstract： The implementation of the land system of farmland ownership， contracting rights and management rights “separation of rights” is another major institutional innovation in rural reform following the household contract responsibility system. This paper collects the relevant data and data of rural land in China from 2000 to 2016. The empirical analysis shows that the system of “three rights separation”is a good system in line with China's national conditions and is of great significance for promoting the transformation of rural land relations. In addition， it also summarizes the difficulties faced by the “three rights split” policy in the implementation of rural areas in China， including institutional， policy and economic difficulties. On this basis， it proposes a reasonable path for the smooth implementation of the “three rights separation” system in rural areas， including improving the land laws and regulations system， strengthening the government's guidance to policies， and constructing corresponding risk prevention mechanisms. The improvement of the system of separation of rights provides a certain policy reference.

Key words： Rural land； separation of rights； realistic dilemma； path analysis

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略步伐加快，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，承包戶與經(jīng)營(yíng)主體也在不斷分離，出現(xiàn)了農(nóng)村土地?zé)o人耕種的怪現(xiàn)象，也顯現(xiàn)出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊與流轉(zhuǎn)權(quán)限不清等問(wèn)題，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)十分細(xì)碎化，農(nóng)地非農(nóng)化和非糧化都與當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化、市場(chǎng)化相比更加突兀，抑制了農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展的積極性，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

“三權(quán)分置”制度的實(shí)施，符合生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，維護(hù)了農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益。但近年來(lái)，該制度在農(nóng)村落實(shí)過(guò)程中面臨諸多困難，基于此，通過(guò)收集我國(guó)農(nóng)村的大量相關(guān)資料與詳細(xì)數(shù)據(jù)，以分析“三權(quán)分置”制度在農(nóng)村實(shí)施過(guò)程中遇到的困境，并據(jù)此提出合理的發(fā)展路徑。

二、面臨的主要困境

“三權(quán)分置”制度是指堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變，農(nóng)戶的承包權(quán)與土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)分離開來(lái)，就是要堅(jiān)持集體所有權(quán)，穩(wěn)固農(nóng)戶承包權(quán)，搞活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！叭龣?quán)分置”制度的核心在于將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行合理拆分，該制度首次完整提出是在2014年，是具有中國(guó)特色的三農(nóng)理論的重大制度創(chuàng)新。然而，新時(shí)代推進(jìn)我國(guó)新農(nóng)村農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革仍面臨著理論與實(shí)踐雙重難題，應(yīng)該從農(nóng)村實(shí)際情況出發(fā)進(jìn)行制度創(chuàng)新，提出破解的路徑方法，豐富土地經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)涵。

（一）農(nóng)地“三權(quán)分置”制度發(fā)展?fàn)顩r

對(duì)我國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)發(fā)展運(yùn)行效益進(jìn)行縱向評(píng)價(jià)時(shí)，要把考慮數(shù)據(jù)的可取性為前提，準(zhǔn)確把握效率與公平兩個(gè)維度，采取定性與定量分析相結(jié)合的原則，堅(jiān)持科學(xué)客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，現(xiàn)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)性效益、農(nóng)業(yè)社會(huì)性效益和農(nóng)業(yè)環(huán)境性效益等三個(gè)方面對(duì)此進(jìn)行動(dòng)態(tài)客觀的評(píng)價(jià)。相關(guān)數(shù)據(jù)資料來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2000～2016年各年統(tǒng)計(jì)年鑒中的“農(nóng)業(yè)”部分。

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)性效益指標(biāo)包括農(nóng)村土地生產(chǎn)率、單位播種面積糧食產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、每千公頃農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力、有效灌溉面積與農(nóng)村用電量。農(nóng)業(yè)社會(huì)性效益指標(biāo)包括農(nóng)業(yè)人均GDP、農(nóng)民人均純收入、糧食人均占有量、農(nóng)民人均耕地?fù)碛辛?、農(nóng)民居民家庭恩格爾系數(shù)和城鎮(zhèn)化率。農(nóng)業(yè)環(huán)境性效益指標(biāo)包括除澇面積、成災(zāi)面積、耕地保有量、化肥使用量、農(nóng)藥使用量和農(nóng)用塑料薄膜使用量。

農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)性效果各個(gè)指標(biāo)基本呈現(xiàn)出波動(dòng)上升的狀態(tài)，尤其是在2014年左右增加趨勢(shì)明顯。但每千公頃農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力在2015年出現(xiàn)了較大幅度的下降，在查閱有關(guān)文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，在耕地總面積基本不變的情況下，農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力出現(xiàn)了下降，說(shuō)明農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平有效提高，農(nóng)機(jī)化裝備水平提升，農(nóng)機(jī)產(chǎn)品整體質(zhì)量和性能持續(xù)增加，農(nóng)民基本實(shí)現(xiàn)土地集約規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。這些都表明我國(guó)在實(shí)行農(nóng)地“三權(quán)分置”制度后，該制度對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，解放了農(nóng)民與土地，增加農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

農(nóng)村土地社會(huì)性效果各個(gè)指標(biāo)基本呈現(xiàn)出浮動(dòng)上升的狀態(tài)。農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)逐年遞減，農(nóng)民人均純收入快速增加，城鎮(zhèn)人口占比穩(wěn)步上升。這表明我國(guó)在實(shí)行“三權(quán)分置”制度后，該制度對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定進(jìn)步起到了積極的推動(dòng)作用，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，滿足了當(dāng)前農(nóng)民生存與發(fā)展的多元化層次的需要，顯著改善了農(nóng)民的生活水平。

農(nóng)村土地環(huán)境性效果各個(gè)指標(biāo)基本呈現(xiàn)出波動(dòng)上升的狀態(tài)。水土流失治理面積呈現(xiàn)增加趨勢(shì)，耕地總面積在幅度增加，基本保持在18億畝紅線以上，最低年份為2008年的18.25億畝，最高為2009年20.31億畝，成災(zāi)面積逐年減少，這表明“三權(quán)分置”制度實(shí)行之后，顯著改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提高了耕地資源的利用效率，促進(jìn)了土地資源的合理利用，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”制度發(fā)展難題

1.法律方面存在困惑

目前，在現(xiàn)有的關(guān)系到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律中，均未對(duì)農(nóng)村“三權(quán)”的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行明確界定，也未對(duì)其權(quán)能邊界進(jìn)行準(zhǔn)確劃分，具體涉及法律層面的有些問(wèn)題還沒有得以解決，也沒有將制度落實(shí)到法律規(guī)范上。

對(duì)農(nóng)村集體定義的差異性，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地所有權(quán)主體不分明。對(duì)于承包權(quán)的權(quán)能，仍存在“成員權(quán)”和“物權(quán)”兩種爭(zhēng)論。對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能與屬性，也存在“債權(quán)說(shuō)”和“物權(quán)說(shuō)”兩種觀點(diǎn)?！俺邪鼨?quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離，帶來(lái)了諸如兩者究竟是物權(quán)、債權(quán)的何種屬性和是否可抵押等新問(wèn)題，引發(fā)我國(guó)學(xué)術(shù)理論界的熱議，解決梳理迫在眉睫。

2.政策方面操作兩難

基層農(nóng)村工作人員存在專業(yè)能力較弱問(wèn)題。我國(guó)部分農(nóng)村的“一把手”或基層工作干部對(duì)“三權(quán)分置”制度的相關(guān)問(wèn)題并沒有做到完全理解，宣傳程度也不高，導(dǎo)致政策落實(shí)難度大。隨著土地的開掘利用強(qiáng)度不斷增加，其帶有的資本本性漸漸暴露出來(lái)，導(dǎo)致利益關(guān)系失衡，干部和農(nóng)民乃至農(nóng)民與農(nóng)民之間存在著水火不容的糾紛，在一定程度上影響著“三權(quán)分置”制度的落實(shí)效率。

農(nóng)村農(nóng)民對(duì)相關(guān)政策的理解不足。部分農(nóng)村的農(nóng)民對(duì)土地的相關(guān)權(quán)屬問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清，對(duì)“三權(quán)分置”制度的相關(guān)具體內(nèi)容并不了解，甚至有些農(nóng)民對(duì)此漠不關(guān)心，導(dǎo)致出現(xiàn)利益沖突問(wèn)題，在一定程度上增加法律糾紛的解決力度。

配套政策與機(jī)制體系仍然存在欠缺。當(dāng)遇見農(nóng)地糾紛矛盾時(shí)，解決糾紛的仲裁機(jī)構(gòu)數(shù)量少，缺少相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)化組織為農(nóng)民服務(wù)。在土地流轉(zhuǎn)方面，由于缺乏專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員，沒有客觀合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致出現(xiàn)成本高、周期長(zhǎng)和程序復(fù)雜等問(wèn)題。承包方和第三方經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益平衡關(guān)系解決不佳，也會(huì)對(duì)“三權(quán)分置”制度的運(yùn)行效果產(chǎn)生消極影響。

3.經(jīng)濟(jì)方面面臨風(fēng)險(xiǎn)

由農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)不確定性帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)是受自然因素的影響波動(dòng)比較大的產(chǎn)業(yè)，其固有的自然風(fēng)險(xiǎn)性是亙古不變的，加上工業(yè)的迅速發(fā)展所引致的生態(tài)環(huán)境污染破壞，可能造成農(nóng)作物減產(chǎn)歉收。隨著交通條件明顯改善，農(nóng)產(chǎn)品的儲(chǔ)藏保鮮仍比較困難，具有很大的銷售時(shí)節(jié)性，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也在慢慢增加。如果企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不佳，出現(xiàn)利潤(rùn)虧損甚至破產(chǎn)倒閉等情況，承包農(nóng)戶無(wú)法獲得租金，增加費(fèi)用成本，農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)變現(xiàn)存在較大的處置風(fēng)險(xiǎn)。

由對(duì)第三方經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)信缺失導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)農(nóng)村的信用征信體系不是很完善，由第三方經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)信缺失采取的逆向選擇行為能產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。由于抵押人違約的機(jī)會(huì)成本很低，加上抵押融資管理機(jī)制不完備，監(jiān)督機(jī)制力度不大，可能導(dǎo)致失信的抵押人將銀行貸款用于非農(nóng)業(yè)方面，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)將收不回貸款。而且，某些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者打著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的噱頭，在套取國(guó)家相應(yīng)的政策補(bǔ)貼、金融機(jī)構(gòu)的貸款與外來(lái)工商資本的投入后一走了之的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

由農(nóng)地資源價(jià)值損害的成本風(fēng)險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)后，大多數(shù)經(jīng)營(yíng)者出于利益考量會(huì)選擇種植經(jīng)濟(jì)作物，或直接改變農(nóng)地用途，抑或并不進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)地“非糧化”與“非農(nóng)化”。我國(guó)農(nóng)村絕大部分農(nóng)地的化肥、農(nóng)藥甚至污染環(huán)境的塑料薄膜濫用成災(zāi)，久而久之，會(huì)降低耕地的質(zhì)量與生產(chǎn)力，造成土地污染。經(jīng)營(yíng)方若違背合同，甚至因無(wú)法支付租金而放棄耕種，承包農(nóng)戶不僅面臨著無(wú)法收回租金的風(fēng)險(xiǎn)，還面臨著將農(nóng)地恢復(fù)原貌所帶來(lái)的高額修復(fù)成本風(fēng)險(xiǎn)。

三、路徑探析

（一）完善土地法律法規(guī)體系

為保障“三權(quán)”各自發(fā)揮功能，需要制定出臺(tái)并適時(shí)修改相關(guān)法律法規(guī)，科學(xué)合理界定三權(quán)權(quán)能。要給予農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保等權(quán)能，實(shí)現(xiàn)其融資功能。政府還應(yīng)該將各方的利益達(dá)到效用最大化，嚴(yán)格保護(hù)各方的權(quán)益，積極研究土地經(jīng)營(yíng)權(quán)保障債權(quán)實(shí)現(xiàn)的適當(dāng)途徑。允許農(nóng)村進(jìn)行改革試點(diǎn)工作，結(jié)合相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與實(shí)際情況，為修訂法律法規(guī)提供現(xiàn)實(shí)范本，營(yíng)造良好的法律環(huán)境。

（二）加強(qiáng)政府對(duì)政策的引導(dǎo)

政府應(yīng)該加快調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)村補(bǔ)貼政策，完備補(bǔ)貼方式，健全補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)經(jīng)營(yíng)主體給予的定向性補(bǔ)助，以平衡各方利益關(guān)系。政府應(yīng)該加強(qiáng)政策宣傳，廣泛動(dòng)員農(nóng)民積極參與對(duì)“三權(quán)分置”政策要點(diǎn)的培訓(xùn)，把重視農(nóng)民的真實(shí)意愿作為工作的出發(fā)點(diǎn)對(duì)其土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以逐漸改變農(nóng)民對(duì)“三權(quán)分置”政策的知識(shí)掌握不到位和操作把握不準(zhǔn)確性。政府還應(yīng)完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，健全相應(yīng)的配套機(jī)制建設(shè)與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嘗試將部分糾紛的解決業(yè)務(wù)委托于第三方以促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)主體的利益達(dá)到帕累托最優(yōu)。

（三）構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

政府應(yīng)該健全相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，為持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供安全保障。彌補(bǔ)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)評(píng)估系統(tǒng)的漏洞，需要進(jìn)行多方位、多指標(biāo)與多維度評(píng)價(jià)，做到客觀公正。健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的平臺(tái)，規(guī)范交易程序與步驟，做到依法辦事，合理有據(jù)。完備相應(yīng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)公共服務(wù)體系，做到全心全意為人民服務(wù)。政府應(yīng)該對(duì)第三方經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行嚴(yán)格審查，提高其準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化對(duì)其的動(dòng)態(tài)監(jiān)督力度。地方政府應(yīng)該學(xué)習(xí)其他地方的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，幫助各方進(jìn)行擔(dān)保融資，方便快捷，解決其燃眉之急，并借以分散弱化風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。

四、總結(jié)

“三權(quán)分置”制度具有新的時(shí)代特性，是實(shí)實(shí)在在為農(nóng)民著想，是符合我國(guó)國(guó)情的好制度。雖然該制度在實(shí)施過(guò)程中仍面臨著法律理論不健全、實(shí)踐過(guò)程操作兩難與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性較大等問(wèn)題，但我們相信未來(lái)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)完善法律法規(guī)體系、加強(qiáng)政府對(duì)政策的引導(dǎo)與構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等措施，深化農(nóng)地制度改革，我國(guó)農(nóng)民會(huì)充分享受到制度帶來(lái)的紅利，實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

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[責(zé)任編輯：王功巧]