PPP模式運(yùn)營國際貨運(yùn)航線的可行性研究

□ 宋 圣

(長沙黃花綜合保稅區(qū)管理委員會(huì)，湖南 長沙 410137)

1 我國國際航空貨運(yùn)發(fā)展情況

2018年，我國外貿(mào)進(jìn)出口總值30.51萬億元人民幣，比2017年增長9.7%。國際貿(mào)易的快速發(fā)展，特別是跨境電商產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)國際郵快件業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展，促進(jìn)了國際航空物流產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，近5年來，全國航空貨運(yùn)量和國際航空貨運(yùn)量保持較快速度增長。據(jù)業(yè)內(nèi)推測，全球航空貨運(yùn)量未來20年年均增速達(dá)到4.2%，其中亞洲和中國市場分別將達(dá)到5.5%和6.2%。

我國國際航空貨運(yùn)發(fā)展具有以下特點(diǎn)：一是運(yùn)輸業(yè)務(wù)量快速增長的同時(shí)，運(yùn)價(jià)水平逐步降低，運(yùn)營難度增加，大部分航線靠政府補(bǔ)貼才能維持運(yùn)營；二是運(yùn)力分布不均衡，主要集中在大型樞紐機(jī)場及新興內(nèi)陸機(jī)場；三是國內(nèi)貨運(yùn)航空公司整體競爭力落后于歐美外航，全球運(yùn)力過剩，外航角逐中國市場，市場競爭加劇；四是跨境電商貨物、醫(yī)藥冷鏈、生鮮冷鏈等逐步成為國際航空貨運(yùn)的新興主流業(yè)務(wù)。

2 全貨機(jī)航線的主要補(bǔ)貼模式比較

近年來，鄭州、成都、武漢等地國際航空物流大幅增長，這是政府大力培育的結(jié)果。通過政府財(cái)政資金的引導(dǎo)，促進(jìn)航空物流發(fā)展，從而帶動(dòng)圍繞航空物流而產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)聚集。目前各地在制定補(bǔ)貼政策時(shí)，主要遵循政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)相結(jié)合的原則，建立通道與培育產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的原則，以及政策資金績效最優(yōu)原則。補(bǔ)貼資金的測算方式，從運(yùn)營成本和收入的角度主要有定額補(bǔ)貼、兜底補(bǔ)貼等方式。

2.1 國內(nèi)主要國際貨運(yùn)航線補(bǔ)貼模式

表1 部分省市國際貨運(yùn)航線補(bǔ)貼政策對比

2.2 各種方式利弊比較

①固定補(bǔ)貼方式。鄭州、成都、石家莊等地采用該方式，特點(diǎn)是補(bǔ)貼額度相對較低，但補(bǔ)貼對象較廣。適合在具備一定航空物流基礎(chǔ)的機(jī)場，鼓勵(lì)多家物流或航空公司聚集，低成本高效率的開通航線，有利于較多的建立物流通道，充分尊重了市場選擇。弊端是由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，如果基礎(chǔ)不是太好，則可能無法引導(dǎo)開通航線。

②基礎(chǔ)補(bǔ)貼+業(yè)績獎(jiǎng)勵(lì)方式。廣州、江西等地采取該方式，在給予了較大的補(bǔ)貼力度的同時(shí)，也對航線的實(shí)際績效進(jìn)行了考核，一定程度上保證了航線的運(yùn)行質(zhì)量。由于航空貨運(yùn)的全國調(diào)撥特性，該模式下，投入較大的財(cái)政資金，對本地的貨物進(jìn)出口貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)效果難以得到保障。

③按綜合成本補(bǔ)貼方式。湖南省采取該方式，特點(diǎn)注重航線對貿(mào)易以及特色產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)，因此，對航線的選擇比較慎重，且對航線的貨量、帶動(dòng)進(jìn)出口業(yè)績、稅收等指標(biāo)有定量考核。該方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較高的同時(shí)要求嚴(yán)格，一般航空公司和貨代企業(yè)難以達(dá)到要求，也存在運(yùn)營主體不可避免的過于注重自身利益而忽略航線公共性的弊端。

3 以PPP模式運(yùn)營分析

我國從2015年開始在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式。截至到2018年底，全國各地共有8557個(gè)PPP項(xiàng)目納入PPP綜合信息平臺(tái)，項(xiàng)目總投資約128341億元。在供水、污水處理、能源、醫(yī)衛(wèi)和教育領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目或者以基礎(chǔ)設(shè)施為依托的公共服務(wù)項(xiàng)目中廣泛應(yīng)用。

3.1 PPP項(xiàng)目可行性分析

PPP模式下，政府和社會(huì)資本發(fā)揮了各自的資源、專業(yè)技能和管理優(yōu)勢進(jìn)行長期合作，緩解了政府財(cái)政壓力、公共服務(wù)項(xiàng)目的高效運(yùn)營、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的目的。社會(huì)資本通過使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼和政府付費(fèi)等方式獲得合理收益。國際貨運(yùn)航線的運(yùn)營，符合公共服務(wù)性、投入較大，使用者付費(fèi)的特點(diǎn)，但由于并非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，可以看做是使用者付費(fèi)不足類的特許經(jīng)營項(xiàng)目。

3.2 國際貨運(yùn)航線的實(shí)施模型

①項(xiàng)目論證：由政府口岸部門分析市場需求，選擇擬開通航線；對航線的投入、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行分析和評(píng)估，形成《物有所值評(píng)價(jià)》和《財(cái)政承受能力分析論證》結(jié)論。

②項(xiàng)目準(zhǔn)備：確定代表政府的國有投資主體，確定合作社會(huì)資本方的資格條件、合作機(jī)制、合作期限和航線的相關(guān)運(yùn)營指標(biāo)，形成項(xiàng)目實(shí)施方案，并提交政府審核。

③項(xiàng)目采購：根據(jù)實(shí)施方案，采取公開招標(biāo)或者競爭性談判等采購方式，面向社會(huì)選擇滿足條件的社會(huì)資本方。通過談判明確合作細(xì)節(jié)后，國有投資主體與社會(huì)資本方共同簽訂《合資經(jīng)營合同》，由于社會(huì)資本方具有行業(yè)資源和運(yùn)能實(shí)力，且要承擔(dān)運(yùn)營投入，可以參股60%～90%控股項(xiàng)目公司。由口岸部門牽頭制定航線績效考核辦法。

④項(xiàng)目實(shí)施：國有投資主體與社會(huì)資本方依據(jù)《合資經(jīng)營合同》合資成立項(xiàng)目公司，由口岸部門與項(xiàng)目公司簽訂《航線運(yùn)營協(xié)議書》，授予項(xiàng)目公司運(yùn)營航線并享受政府補(bǔ)貼的權(quán)利。項(xiàng)目公司確定航空公司、申請航權(quán)時(shí)刻、組織貨源等工作，開通運(yùn)營航線。項(xiàng)目公司從航線運(yùn)營取得市場收益，口岸部門對航線績效進(jìn)行考核，政府根據(jù)航線運(yùn)營績效進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼。

⑤項(xiàng)目移交：合作期滿后，對航線的運(yùn)營績效進(jìn)行評(píng)估。達(dá)到市場化運(yùn)營條件后，將航線運(yùn)營權(quán)移交社會(huì)資本方，政府退出運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)完全市場化。

3.3 可行性缺口補(bǔ)貼額度的確定

可行性缺口補(bǔ)貼額度的確定需要考慮的因素有項(xiàng)目支出，即航線運(yùn)營成本C，由燃油、機(jī)場起降、空管導(dǎo)航費(fèi)(航路費(fèi))、飛機(jī)租賃、貨物裝載、機(jī)組等費(fèi)用等組成；項(xiàng)目收入，即航線運(yùn)營收入R，主要為倉位營收；運(yùn)營績效考核系數(shù)k，是與航線的綜合績效掛鉤的系數(shù)。

可行性缺口補(bǔ)貼額度G=k·C-R(其中k≥1)

通過科學(xué)設(shè)置績效考核指標(biāo)，將可行性補(bǔ)貼的系數(shù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)效益掛鉤可有效促進(jìn)項(xiàng)目公司提升航線運(yùn)營效益和對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)。

3.4 與傳統(tǒng)財(cái)政補(bǔ)貼方式的比較

以PPP的模式進(jìn)行國際貨運(yùn)航線的運(yùn)營，采取市場為主體，財(cái)政資金進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼的方式，可以解決傳統(tǒng)財(cái)政補(bǔ)貼方式中標(biāo)準(zhǔn)偏低難以調(diào)動(dòng)市場積極性而無法開航的問題，也可避免標(biāo)準(zhǔn)過高而影響市場公平性同時(shí)降低財(cái)政資金使用績效的問題。但同時(shí)也存在幾個(gè)問題有待研究：如項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)助系數(shù)科學(xué)確定的問題；項(xiàng)目合作期滿后，市場收益是否足以支持社會(huì)資本方獨(dú)立運(yùn)營的問題等。

4 結(jié)語

國際航空貨運(yùn)的發(fā)展和成熟是一個(gè)從政府培育到市場主導(dǎo)的過程，在發(fā)展初期，政府的資源配置對產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要，類PPP項(xiàng)目的方式一定程度上能夠優(yōu)化政府引導(dǎo)模式。隨著政府公共服務(wù)水平的提高和形式多樣化，這種模式有望成為市場發(fā)展成熟前的一種具有現(xiàn)實(shí)可行性的解決方案。