對(duì)房地產(chǎn)稅經(jīng)濟(jì)屬性的再認(rèn)識(shí)

肖磊　孫貴艷

【摘 要】房地產(chǎn)稅是當(dāng)前政策熱點(diǎn)。本文從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論出發(fā)，對(duì)房地產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)含義及其影響進(jìn)行辨析。本文認(rèn)為房地產(chǎn)稅本質(zhì)是土地租金的一種表現(xiàn)形式，征收房地產(chǎn)稅相當(dāng)于將土地的部分產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重新界定。由于土地價(jià)值中外部性問題，這種做法相當(dāng)于將取決于外部環(huán)境的土地價(jià)值分離出來，符合正常市場(chǎng)環(huán)境下權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則。本文認(rèn)為，房地產(chǎn)稅征收對(duì)完善財(cái)稅機(jī)制、遏制房地產(chǎn)投機(jī)、優(yōu)化城市格局具有積極影響，有利于提高政府改造城市存量空間改造、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性。在此基礎(chǔ)上，本文對(duì)開征房地產(chǎn)稅中的關(guān)鍵問題提出了建議。

【關(guān)鍵詞】 房地產(chǎn)稅；產(chǎn)權(quán)；地租；稅收

Abstract： Based on the theory of property right economy， the essence of real estate tax is a form of expression of land rent. The levying of real estate tax is equivalent to defining part of the property right of land owner to the public. Because of the externality of land value， the value of land which depends partly on the external environment is separated， which accords with the principle of equal rights and obligations. The research shows that the collection of real estate tax has a positive effect on perfecting the financial and tax mechanism， curbing real estate speculation and optimizing the urban pattern， which is conducive to the improvement of the government undefined reform of the urban stock space and the strengthening of the enthusiasm of infrastructure investment. On this basis， the paper puts forward some suggestions on the key issues of levying real estate tax.

Keywords： Real Estate Tax； Property Rights； Land Rent and Taxation

一、引言

房地產(chǎn)稅、也稱物業(yè)稅，指的是對(duì)存量房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)征收的稅費(fèi)。在當(dāng)前房地產(chǎn)價(jià)格不斷攀升、土地財(cái)政問題日益嚴(yán)重的背景下，其成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。當(dāng)前研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是結(jié)合當(dāng)前財(cái)稅體制，探討房地產(chǎn)稅開征的意義。包括房地產(chǎn)稅改革的必要性和可行性分析、房地產(chǎn)稅與公共財(cái)政的關(guān)系探討、房地產(chǎn)稅征收的法理依據(jù)、房地產(chǎn)稅征收的基本原則等方面。二是結(jié)合理論和實(shí)證研究，探討房地產(chǎn)稅與房?jī)r(jià)的關(guān)系。部分學(xué)者通過中國(guó)省際面板分析以及購(gòu)房者和開發(fā)商的模型分析，證明開征房地產(chǎn)稅會(huì)導(dǎo)致房?jī)r(jià)下降，并就其中區(qū)域差異進(jìn)行了探討。三是介紹房地產(chǎn)稅的國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，并就未來全面開征提出意見。國(guó)際研究方面，在介紹國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為開征房產(chǎn)稅必須要與相應(yīng)制度改革統(tǒng)籌進(jìn)行；國(guó)內(nèi)研究方面，包括對(duì)香港以往經(jīng)驗(yàn)的回顧，對(duì)上海、重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，普遍認(rèn)為上海、重慶房產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)存在偏差。四是嘗試結(jié)合中國(guó)實(shí)際，對(duì)房產(chǎn)稅開征方式提出相應(yīng)建議。包括從法律角度出發(fā)對(duì)征稅對(duì)象、征稅依據(jù)、稅權(quán)歸屬等的探討，從稅收改革角度對(duì)房地產(chǎn)稅相關(guān)體系的設(shè)計(jì)等。

在復(fù)雜的概念與機(jī)制探討中，當(dāng)前研究對(duì)房地產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵討論較少，對(duì)這一研究對(duì)象的理論本質(zhì)的解讀有所缺失，使得一些概念層面的探討成為無(wú)本之木。本文將嘗試從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論角度出發(fā)，對(duì)房地產(chǎn)稅在產(chǎn)權(quán)劃分中的角色進(jìn)行界定，從而重新梳理房產(chǎn)稅開征的相關(guān)問題，進(jìn)而給出新的解釋與建議?？紤]到城市用地主要為國(guó)有土地，這里暫不討論集體土地的情況。

二、房地產(chǎn)稅的產(chǎn)權(quán)概念解讀

（一）房地產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義

中國(guó)法律規(guī)定，土地所有權(quán)歸屬國(guó)家，企業(yè)和個(gè)人只能擁有使用權(quán)。但從經(jīng)濟(jì)學(xué)含義來講，所有權(quán)歸屬何人在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中并不重要，只要“使用權(quán)—索取權(quán)—轉(zhuǎn)讓權(quán)”的相關(guān)“權(quán)利束”是完整的，則可以認(rèn)為產(chǎn)權(quán)人擁有完全的土地產(chǎn)權(quán)。

由于土地的不可再生屬性，土地并不會(huì)因回報(bào)變動(dòng)而變更供給，因而土地價(jià)值回報(bào)屬于“租”。所謂“地價(jià)”是長(zhǎng)期地租（包括預(yù)期地租上漲）的貼現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)本質(zhì)依然是地租。房產(chǎn)稅一般按照地價(jià)的一定比例課征，相當(dāng)于地租的一部分。

國(guó)外很多國(guó)家名義上是土地私有，但征收房產(chǎn)稅，相當(dāng)于產(chǎn)權(quán)人的“權(quán)利束”并不完整，其通過房產(chǎn)獲得的利益（無(wú)論是出租還是自?。加幸徊糠中枰唤o政府。這相當(dāng)于其所擁有的土地產(chǎn)權(quán)是不完全的（暫不考慮地下礦藏的情況）：一部分屬于產(chǎn)權(quán)人、一部分屬于公眾。如果產(chǎn)權(quán)人將房產(chǎn)出租，房產(chǎn)稅相當(dāng)于公眾擁有的部分產(chǎn)權(quán)的回報(bào)，租金扣除房產(chǎn)稅后的實(shí)際所得是產(chǎn)權(quán)人自有部分產(chǎn)權(quán)的回報(bào)。

房地產(chǎn)稅可看作租金的一部分。如果將房產(chǎn)長(zhǎng)期租金全部予以一次性貼現(xiàn)，則是未開征房產(chǎn)稅背景下的房?jī)r(jià)；如果只有房地產(chǎn)稅而房產(chǎn)沒有價(jià)格，則等同于只租不賣。

（二）房地產(chǎn)稅的合理性來自外部性

為什么國(guó)際上要將部分產(chǎn)權(quán)界定給公眾，而不將完全的產(chǎn)權(quán)界定給產(chǎn)權(quán)人呢？核心的問題在于土地存在嚴(yán)重的外部性問題，即土地的價(jià)值變化并不完全取決于土地產(chǎn)權(quán)人的努力，而在于外部環(huán)境的變化。

舉例而言，城市中開通地鐵往往會(huì)對(duì)沿線房產(chǎn)帶來顯著的增值效應(yīng)。按照權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則，這部分增值應(yīng)當(dāng)屬于地鐵修建方而不是房屋所有者，否則必要的基礎(chǔ)設(shè)施就無(wú)人投資。由于不容易界定房屋增值中個(gè)人與外部的確切邊界，于是實(shí)際操作中按照一定比例進(jìn)行切分，政府通過房產(chǎn)稅獲得回報(bào)，從而補(bǔ)貼地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

因此，部分古典學(xué)者認(rèn)為：土地增值完全屬于土地產(chǎn)權(quán)人并不公平，地權(quán)的全部或者部分應(yīng)當(dāng)屬于公眾。這一思想在歷史上影響深遠(yuǎn)，并一定程度上成為近代中國(guó)革命“平均地權(quán)”的理論基礎(chǔ)。

三、開征房地產(chǎn)稅與產(chǎn)權(quán)重新劃分

（一）征收房地產(chǎn)稅本質(zhì)是重新界定產(chǎn)權(quán)

房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)可以界定為三個(gè)部分：一是建筑及附屬物的產(chǎn)權(quán)，比如翻新裝修帶來的房?jī)r(jià)上漲，應(yīng)屬于產(chǎn)權(quán)人；二是土地外部性對(duì)應(yīng)的產(chǎn)權(quán)，比如政府修地鐵、在小區(qū)外修公園帶來的變化，按照權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)原則應(yīng)屬于公眾；三是土地非外部性部分的產(chǎn)權(quán)，比如小區(qū)業(yè)主合作搞綠化改造帶來房?jī)r(jià)上漲，應(yīng)屬于產(chǎn)權(quán)人。用產(chǎn)權(quán)概念理清楚相應(yīng)內(nèi)涵后，許多困擾學(xué)界的問題便可迎刃而解。

（二）房地產(chǎn)稅與土地出讓金的關(guān)系

在沒有開征房地產(chǎn)稅的時(shí)候，住房的土地出讓金實(shí)際相當(dāng)于后面二項(xiàng)的結(jié)合，土地租金進(jìn)行了一次性的貼現(xiàn)交易。在開征房地產(chǎn)稅的時(shí)候，住房的土地出讓金只相當(dāng)于第三項(xiàng)。第一項(xiàng)價(jià)格則是房地產(chǎn)開發(fā)商創(chuàng)造的價(jià)值。因此征收房產(chǎn)稅并不是傳統(tǒng)意義上的“稅收概念”，其本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)重新界定的過程。

如果之前交納土地出讓金時(shí)沒有開征房地產(chǎn)稅，則這部分土地的產(chǎn)權(quán)是“完全的”，此時(shí)再對(duì)其課征房地產(chǎn)稅則等于收回了部分產(chǎn)權(quán)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。但對(duì)于還未出讓的土地，如果明確了未來要征收房地產(chǎn)稅，則此時(shí)交易的土地產(chǎn)權(quán)是“部分的”，課征房地產(chǎn)稅則沒有不合理的問題。

相比繳納了全部土地出讓金的“大產(chǎn)權(quán)房”和未繳納土地出讓金的“小產(chǎn)權(quán)房”，開征房地產(chǎn)稅的住房相當(dāng)于繳納了部分貼現(xiàn)地租，可看作“半產(chǎn)權(quán)房”。

（三）關(guān)于房地產(chǎn)稅的取值范圍

房地產(chǎn)稅應(yīng)取何值，取決于外部性的大小。地價(jià)取決于自身經(jīng)營(yíng)的比例越高，外部性對(duì)應(yīng)的產(chǎn)權(quán)比例越低，房地產(chǎn)稅的比例應(yīng)越低；地價(jià)取決于外部因素的比例越高，這部分產(chǎn)權(quán)比例更高，房地產(chǎn)稅比例則應(yīng)更高。舉例來講，越是大城市中心地區(qū)的房產(chǎn)，其升值變化與產(chǎn)權(quán)人關(guān)系越小，而與周邊環(huán)境、交通、公共服務(wù)關(guān)系越大，此時(shí)應(yīng)征收較高比例的房產(chǎn)稅。而對(duì)于小城市，房地產(chǎn)價(jià)值主要取決于開發(fā)質(zhì)量，此時(shí)房地產(chǎn)稅的比例則相對(duì)較低。到人口只有數(shù)千人的小城鎮(zhèn)，房地產(chǎn)價(jià)格基本只相當(dāng)于建筑成本，則完全不必開征房地產(chǎn)稅。

四、開征房地產(chǎn)稅的影響

（一）開征房地產(chǎn)稅必然降低房產(chǎn)交易價(jià)格

房地產(chǎn)交易的本質(zhì)，是對(duì)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，因此房地產(chǎn)交易的價(jià)格，就是所交易的產(chǎn)權(quán)的價(jià)格。由于房地產(chǎn)稅開征本質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)的界定，必然會(huì)對(duì)房地產(chǎn)交易的“權(quán)利束”產(chǎn)生直接的影響，從而改變了所交易的產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，交易價(jià)格也必然因此而改變。

按照上文劃分的幾種產(chǎn)權(quán)類型，房地產(chǎn)稅開征后所交易的產(chǎn)權(quán)是第一項(xiàng)與第三項(xiàng)之和，房產(chǎn)稅對(duì)應(yīng)的產(chǎn)權(quán)部分被界定給公眾。此時(shí)住房交易的價(jià)格相當(dāng)于未開征房地產(chǎn)稅時(shí)候的房?jī)r(jià)與預(yù)期房產(chǎn)稅的長(zhǎng)期貼現(xiàn)之差。換言之，房地產(chǎn)稅開征一定會(huì)降低房?jī)r(jià)，降低的幅度取決于房地產(chǎn)稅開征的高低，房?jī)r(jià)和房地產(chǎn)稅之間存在完全替代的關(guān)系。

（二）有利于形成政府經(jīng)營(yíng)城市的良性機(jī)制

按照權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則，政府用納稅人的錢投資改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)境，所獲得的回報(bào)應(yīng)當(dāng)屬于全體居民，但實(shí)際上城市更新帶來的收益主要體現(xiàn)為房產(chǎn)增值，基本被有房者獲得。這實(shí)際相當(dāng)于用全體居民的納稅補(bǔ)貼了城市更新地區(qū)的少數(shù)有產(chǎn)者，事實(shí)上形成了分配不公，擴(kuò)大了有房者與無(wú)房者之間的財(cái)富差距，形成城市改造區(qū)與未改造區(qū)之間的分配不公。

在當(dāng)前政府財(cái)稅機(jī)制下，政府投入用于城市改造的投資后沒有相應(yīng)回饋，根據(jù)激勵(lì)機(jī)制，政府更樂意投資開發(fā)新土地而不是改善存量空間，結(jié)果導(dǎo)致城市無(wú)序蔓延，城市積弊無(wú)人革除。2018年中央城市工作會(huì)議曾提出建設(shè)宜居城市環(huán)境的重要性，也提出過去城市建設(shè)中存在的系列問題，如建設(shè)風(fēng)貌沖突、基礎(chǔ)設(shè)施欠缺、生態(tài)綠化不足、人性化設(shè)計(jì)不足等，印證了政府在城市建設(shè)管理中缺位的現(xiàn)象。

開征房地產(chǎn)稅會(huì)在相當(dāng)程度上扭轉(zhuǎn)這一局面。一方面，投資改善城市環(huán)境可以增加房產(chǎn)估值，從而增加稅收；另一方面，由于房產(chǎn)稅的預(yù)期，土地出讓金會(huì)因此降低，盲目擴(kuò)張城市建設(shè)用地的動(dòng)機(jī)會(huì)因此下降。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程放緩，以及人民群眾改進(jìn)城市環(huán)境的意愿增強(qiáng)，對(duì)存量空間征稅的財(cái)稅機(jī)制更符合長(zhǎng)遠(yuǎn)需要。

（三）炒房投機(jī)行為能得到一定程度遏制

對(duì)住房投資者而言，影響其投資回報(bào)率的因素包括兩個(gè)方面：一是土地增值帶來的收益，二是持有環(huán)節(jié)的成本。

在開征房地產(chǎn)稅的背景下，由于城市發(fā)展、設(shè)施改善帶來的收益只有部分屬于房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人，房產(chǎn)升值的預(yù)期因此降低。在持有環(huán)節(jié)，持有房產(chǎn)稅相當(dāng)于產(chǎn)權(quán)人需要額外交納一筆租金，持有環(huán)節(jié)的成本有所增加。從邊際收益的角度來看，投資房產(chǎn)的預(yù)期回報(bào)明顯減少，資金進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域的意愿因此而下降。

這一過程會(huì)帶來兩個(gè)方面的影響：一是房產(chǎn)投資減少與房產(chǎn)增值預(yù)期下降之間存在彼此循環(huán)，會(huì)避免資金非理性涌入房市，有利于壓縮房產(chǎn)泡沫，促使房?jī)r(jià)回歸理性；二是房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人傾向于將房屋出租而非短期持有后出售，回報(bào)周期隨之變長(zhǎng)，依賴現(xiàn)金流的炒房行為會(huì)受到一定程度的遏制。

五、對(duì)開征房地產(chǎn)稅的建議

（一）關(guān)于開征對(duì)象

開征房地產(chǎn)稅相當(dāng)于對(duì)土地產(chǎn)權(quán)重新進(jìn)行界定，對(duì)于已經(jīng)付過土地出讓金或者二次交易過的住房而言，當(dāng)前住房產(chǎn)權(quán)人為完全產(chǎn)權(quán)實(shí)際已付出了相應(yīng)代價(jià)，在開征房地產(chǎn)稅的方式上應(yīng)謹(jǐn)慎研究。在開征中應(yīng)減少對(duì)首套房住戶的影響，避免只有一套房的產(chǎn)權(quán)人同時(shí)背負(fù)高房貸與房地產(chǎn)稅的情形，要避免發(fā)生大面積住房被退供房貸現(xiàn)象。