中國(guó)最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施進(jìn)展、問題與建議

李維明　何凡

【摘 要】作為中國(guó)水資源管理體制機(jī)制的重大創(chuàng)新，最嚴(yán)格水資源管理制度自2012年正式實(shí)施以來，不僅在各地水治理實(shí)踐層面得到全面執(zhí)行，資源管理控制目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)，制度本身也在不斷完善。與此同時(shí)，新形勢(shì)下中國(guó)水資源管理制度仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。為進(jìn)一步完善中國(guó)最嚴(yán)格水資源管理制度，建議協(xié)同推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度與河長(zhǎng)制，加快推進(jìn)水資源領(lǐng)域修法立法工作，增設(shè)水生態(tài)保護(hù)控制紅線，強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)水資源水環(huán)境水生態(tài)的監(jiān)督管理職能，完善體現(xiàn)地區(qū)重點(diǎn)的差別化水資源管理與考核體系，夯實(shí)水資源精細(xì)管理的基礎(chǔ)支撐能力。

【關(guān)鍵詞】 水資源管理制度；流域管理；河長(zhǎng)制；紅線

Abstract： In order to further improve the most stringent water resources management system of China， it is recommended to jointly promote the most stringent water resources management system and river chief system， accelerate the legislative work in the field of water resources， add a red line for water ecological protection control， strengthen the supervision and management functions of watershed management institutions for water resources， water environments and water ecology， improve the differentiated water resources management and assessment system that reflects the regional key points， and consolidate the basic support capacity of fine management of water resources.

Keywords： Water Resources Management System； Watershed Management； River Chief System； Red Line

面對(duì)中國(guó)嚴(yán)峻的水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化等問題，2011年中央一號(hào)文件明確要求實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度。2012年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)）出臺(tái)，對(duì)實(shí)行該制度作出全面部署，標(biāo)志著這一制度的正式確立。近年來，中國(guó)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度取得顯著成效，制度體系不斷完善，資源管理控制目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)，各地還結(jié)合自身特點(diǎn)探索形成了一些具有地方特色的水資源管理制度。與此同時(shí)，中國(guó)水資源管理正面臨新的歷史條件，如新時(shí)期治水方針的確立，河長(zhǎng)制等重大制度的實(shí)施，黨的十九大報(bào)告更是為生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展指明了新的方向。面向國(guó)家資源環(huán)境管控新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，不斷完善和堅(jiān)持實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度已成為今后一個(gè)時(shí)期水資源管理工作的基本策略和中心任務(wù)。

一、中國(guó)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度取得顯著成效

一是制度體系不斷完善。目前“三條紅線”（水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線）四項(xiàng)考核指標(biāo)以及階段性管理目標(biāo)，已分解落實(shí)至省、市、縣級(jí)行政區(qū)，各地相繼出臺(tái)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的配套文件100余件 ，水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)、全民節(jié)水行動(dòng)、全國(guó)水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建設(shè)等工作正在穩(wěn)步推進(jìn)；考核內(nèi)容不斷完善，“十三五”期間已拓展至目標(biāo)完成、制度建設(shè)和措施落實(shí)情況，并增設(shè)了創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)及其他加分事項(xiàng)、“一票否決”事項(xiàng)；考核工作機(jī)制逐步健全，部門聯(lián)動(dòng)作用充分發(fā)揮，各地建立了由政府主要負(fù)責(zé)人負(fù)總責(zé)、各部門協(xié)同參與的考核工作機(jī)制，并對(duì)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度情況開展逐級(jí)考核；考核問責(zé)機(jī)制逐步形成，考核結(jié)果已納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)體系，并作為各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考評(píng)的重要依據(jù)。

二是資源管理控制目標(biāo)全面完成。根據(jù)歷年考核工作組公告，2013―2017年全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）考核等級(jí)均為合格以上。其中，“十二五”期末，全國(guó)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）用水總量6103.2億立方米，完成“十二五”期末控制在6350億立方米以內(nèi)的目標(biāo)；全國(guó)萬元工業(yè)增加值用水量比2010年下降36.7%，完成“十二五”期末比2010年下降30%的控制目標(biāo)；全國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.536，完成“十二五”期末0.53的控制目標(biāo)；全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為70.8%，完成“十二五”期末60%的控制目標(biāo)。2017年度，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）用水總量為6043.4億立方米，與上年基本持平。萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量比2015年降低13.2%，萬元工業(yè)增加值用水量比2015年降低15.2%。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.548，比上年提高0.006。重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為76.9%，比上年提高3.5個(gè)百分點(diǎn)。

三是各地結(jié)合自身特點(diǎn)探索形成具有地方特色的水資源管理制度。各地區(qū)基本按照國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)文精神制定地方實(shí)施方案及配套文件，并結(jié)合當(dāng)?shù)厮Y源管理工作實(shí)際，在總體要求、紅線管理措施、保障措施等方面有所發(fā)展和創(chuàng)新。如山東省劃定黃、橙、紅警戒線，發(fā)揮警戒線在保障城鄉(xiāng)供水安全和水生態(tài)安全的預(yù)警作用；河北省采取水資源費(fèi)改稅方式，將地表水和地下水納入征稅范圍等。

二、新時(shí)期中國(guó)最嚴(yán)格水資源管理制度仍面臨諸多問題

（一）與河長(zhǎng)制關(guān)系需進(jìn)一步協(xié)調(diào)

2016年12月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，決定在全國(guó)推行河長(zhǎng)制。其目的是建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系。河長(zhǎng)制和最嚴(yán)格水資源管理制度關(guān)系密切，推行河長(zhǎng)制六項(xiàng)主要任務(wù)中的首項(xiàng)就是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，同時(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度也已將推行河長(zhǎng)制作為制度建設(shè)的一項(xiàng)指標(biāo)納入考核體系。應(yīng)該說，河長(zhǎng)制和最嚴(yán)格水資源管理制度目標(biāo)具有一定的一致性。河長(zhǎng)制的實(shí)施從體制機(jī)制上能夠更好地保障最嚴(yán)格水資源管理制度各項(xiàng)措施落實(shí)到位，為解決跨部門跨區(qū)域水資源管理問題提供有效的解決途徑。然而，河長(zhǎng)制側(cè)重于管理體制的整體構(gòu)建，而最嚴(yán)格水資源管理制度則更多側(cè)重于管理目標(biāo)的設(shè)立和管理任務(wù)的安排。目前，兩項(xiàng)制度各有組織體系、管理辦法和實(shí)施途徑，如何在操作層面更好地相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)仍需進(jìn)一步探索。

（二）現(xiàn)行法律體系仍顯滯后

在水資源的管理和保護(hù)領(lǐng)域，中國(guó)現(xiàn)已形成了以《水法》《水污染防治法》《水土保持法》及相關(guān)實(shí)施細(xì)則為基本內(nèi)容，以《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《城市供水條例》《河道管理?xiàng)l例》《水文條例》等法規(guī)為配套的法律法規(guī)體系，基本實(shí)現(xiàn)了水資源管理和保護(hù)有法可依。與此同時(shí)，當(dāng)前中國(guó)水資源管理正面臨全新的要求和形勢(shì)，例如新時(shí)期治水方針的確立，最嚴(yán)格水資源管理制度、河長(zhǎng)制等重大制度的實(shí)施，生態(tài)文明建設(shè)、資源管控等一系列重大戰(zhàn)略部署的出臺(tái)，以及中國(guó)政府對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合等政府職能轉(zhuǎn)變的改革要求等，使得對(duì)中國(guó)現(xiàn)有水資源領(lǐng)域法律體系進(jìn)行調(diào)整已十分必要，尤其是節(jié)水、水資源保護(hù)（含地?zé)衢_發(fā)等活動(dòng)）等工作的法律保障仍顯不足。

（三）目標(biāo)和任務(wù)有待進(jìn)一步拓展

如前所述，近年來中國(guó)水資源管理工作取得顯著成效。2017年，全國(guó)用水總量6043億立方米，比2011年降低64億立方米，用水總量增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)得到全面遏制和扭轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)2020年6700億立方米的控制目標(biāo)已幾無懸念；全國(guó)萬元工業(yè)增加值用水量49立方米（2015年不變價(jià)），農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.548，預(yù)計(jì)2018-2019年就能提前實(shí)現(xiàn)2020年萬元工業(yè)增加值用水量65立方米以下、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.55以上的目標(biāo)；全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到76.9%，考慮到近年來平均每年3―4個(gè)百分點(diǎn)的增速，預(yù)計(jì)至2018―2019年亦將提前實(shí)現(xiàn)2020年80%的控制目標(biāo)。在此形勢(shì)下，中國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的目標(biāo)和任務(wù)已具備進(jìn)一步提升的條件和基礎(chǔ)。

考慮到制度設(shè)計(jì)之初力圖解決中國(guó)水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)退化三大關(guān)鍵問題，以及中央關(guān)于打造“山水林田湖”生命共同體和全面推行河長(zhǎng)制的最新要求，有必要在現(xiàn)有三條紅線基礎(chǔ)上，增設(shè)水生態(tài)保護(hù)控制紅線，以促進(jìn)中國(guó)水生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)修復(fù)，全面提升河湖健康程度，切實(shí)履行好政府作為“河流代言人”的角色和職責(zé)。

（四）流域統(tǒng)一管理亟待加強(qiáng)

流域是陸地水循環(huán)的基本單元，流域水資源具有整體性，上下游、左右岸關(guān)系密切。因此，實(shí)行流域水資源統(tǒng)一管理，才能更好地發(fā)揮水資源綜合效益。從建國(guó)伊始，水利部就開始在長(zhǎng)江、黃河、淮河等流域設(shè)置派出性質(zhì)的流域管理機(jī)構(gòu)，至20世紀(jì)80年代初，中國(guó)七大流域均建立了流域管理機(jī)構(gòu)，并在長(zhǎng)江下游的太湖水系設(shè)置了流域管理局。2002年《水法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。2011年中央一號(hào)文件提出“完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度，建立事權(quán)清晰、分工明確、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水資源管理工作機(jī)制”。在實(shí)際工作中，流域管理機(jī)構(gòu)職能正逐漸從監(jiān)督、調(diào)查和協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向規(guī)劃和管理。隨著全國(guó)和各大流域水資源綜合規(guī)劃制定、跨省江河流域水量分配等工作不斷推進(jìn)，流域水資源統(tǒng)一管理的技術(shù)基礎(chǔ)正逐步具備。當(dāng)前，中國(guó)水資源管理總體上還是以行政區(qū)域管理為主，如最嚴(yán)格水資源管理制度控制指標(biāo)均是以行政區(qū)域?yàn)閱卧M(jìn)行劃分和考核。這既與中國(guó)行政體系的整體構(gòu)架有關(guān)，也由于流域管理與行政區(qū)域管理事權(quán)劃分不清、執(zhí)行不到位等問題的存在。

（五）地區(qū)差異性體現(xiàn)尚不充分

中國(guó)地域遼闊，各地區(qū)水資源的自然條件、水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀、水利建設(shè)特色、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城市規(guī)模與類型、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段存在明顯差異。這些特征決定了中國(guó)水資源管理應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同地區(qū)的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，形成各具特色的管理模式。當(dāng)前，中國(guó)實(shí)施的最嚴(yán)格水資源管理制度也正推行區(qū)域差異化考核，如用水總量、萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量降幅等指標(biāo)在南北方地區(qū)的考核中所占分值是不同的。但總體上看，最嚴(yán)格水資源管理制度在制度體系、考核指標(biāo)和方法等方面還存在一定程度的“一刀切”問題，尚未充分體現(xiàn)各地區(qū)管理目標(biāo)及基礎(chǔ)的不同。

（六）監(jiān)測(cè)計(jì)量管理基礎(chǔ)仍十分薄弱

近年來，水利部開展了全國(guó)水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目（一期和二期），初步完成了全國(guó)范圍內(nèi)主要用水戶水量和重要水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)控、統(tǒng)計(jì)分析，建成中央、省和市三級(jí)水資源綜合管理平臺(tái)。然而，相對(duì)于開展精細(xì)化水資源管理需求，當(dāng)前中國(guó)水資源開發(fā)利用監(jiān)測(cè)計(jì)量體系還很不健全。

一是統(tǒng)計(jì)方法較為粗放，目前水資源公報(bào)主要采用典型調(diào)查獲取行業(yè)用水指標(biāo)定額測(cè)算用水總量的方法，水質(zhì)監(jiān)測(cè)也采用典型調(diào)查，大部分地區(qū)典型調(diào)查數(shù)量較少且代表性不強(qiáng)，統(tǒng)計(jì)精度亟待提高，統(tǒng)計(jì)結(jié)果難以復(fù)核；二是用水計(jì)量、水功能區(qū)監(jiān)測(cè)及其在線監(jiān)控基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后；三是統(tǒng)計(jì)制度不夠健全，目前在用水統(tǒng)計(jì)、計(jì)量監(jiān)控、水功能區(qū)監(jiān)測(cè)等方面尚無專門的規(guī)章制度，基礎(chǔ)信息獲取、統(tǒng)計(jì)分析、質(zhì)量控制、上報(bào)與復(fù)核、責(zé)任制度等方面尚未出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)程規(guī)范，統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度尚不健全；四是保障措施落實(shí)不夠，目前從事用水總量統(tǒng)計(jì)、水功能區(qū)監(jiān)測(cè)的技術(shù)力量明顯薄弱，人員流動(dòng)性大，資金投入明顯不足，水利和統(tǒng)計(jì)等有關(guān)部門間的合作機(jī)制、水利行業(yè)各有關(guān)部門的協(xié)作機(jī)制尚不健全。

三、關(guān)于完善最嚴(yán)格水資源管理制度的建議

（一）協(xié)同推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度與河長(zhǎng)制

一是地方黨委和政府要將實(shí)施河長(zhǎng)制和落實(shí)最嚴(yán)格水資源制度的工作進(jìn)行統(tǒng)一安排部署和考核，尤其要注意將用水效率控制紅線納入進(jìn)來。二是將最嚴(yán)格水資源管理制度相關(guān)考核指標(biāo)，如用水總量、萬元GDP用水量、水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率、重要水功能區(qū)污染物總量減排量分解等至各級(jí)河長(zhǎng)。三是建立統(tǒng)一的考核指標(biāo)和工作制度，對(duì)實(shí)施河長(zhǎng)制和落實(shí)最嚴(yán)格水資源制度進(jìn)行統(tǒng)一考核。

（二）加快推進(jìn)水資源領(lǐng)域修法立法

系統(tǒng)梳理現(xiàn)行水資源領(lǐng)域法律體系，統(tǒng)一部署安排修法立法工作。一是分別出臺(tái)以實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度、推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、理順地下水管理體制、規(guī)范地?zé)豳Y源開發(fā)過程中水資源保護(hù)為導(dǎo)向的《水資源管理?xiàng)l例》《節(jié)約用水條例》《地下水管理?xiàng)l例》《地?zé)豳Y源管理?xiàng)l例》等重要法律法規(guī)。二是進(jìn)一步完善《水法》，增補(bǔ)《水法》在水質(zhì)保護(hù)方面的內(nèi)容，提高《水法》法律地位，逐步形成綜合性水法，在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)實(shí)施細(xì)則和配套規(guī)章制度。三是制定流域水資源保護(hù)基本法，給予流域水資源、開發(fā)利用和保護(hù)通用性的原則與規(guī)定；開展各流域?qū)ｉT立法，如黃河流域應(yīng)以水量控制和水土流失防治為重點(diǎn)，長(zhǎng)江流域應(yīng)以水污染防治和生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)。四是推進(jìn)水資源保護(hù)的刑事責(zé)任立法。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)嚴(yán)重違反水資源保護(hù)的行為運(yùn)用刑法手段加以威懾?？稍谄茐馁Y源環(huán)境保護(hù)罪的基礎(chǔ)上增設(shè)水資源方面的具體犯罪，如非法取水罪、水環(huán)境污染罪、破壞水利設(shè)施罪等。

（三）增設(shè)水生態(tài)保護(hù)控制紅線

鑒于水生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和內(nèi)涵的多樣性，建議以綜合性的“河湖健康指數(shù)”作為水生態(tài)保護(hù)紅線的控制指標(biāo)，具體包括水文、物理結(jié)構(gòu)、化學(xué)、生物和功能5個(gè)方面完整性的若干項(xiàng)指標(biāo)，涉及生態(tài)流量滿足程度、底棲和浮游生物多樣性、岸坡植被和穩(wěn)定性、公眾滿意度等。各縣級(jí)以上行政區(qū)結(jié)合自身?xiàng)l件，提出開展健康評(píng)價(jià)的河湖名錄，初期可以4493個(gè)全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)為基礎(chǔ)，并適當(dāng)補(bǔ)充區(qū)域內(nèi)其他具備重要生態(tài)功能的河湖水系。在此基礎(chǔ)上，分階段分步驟地推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)河湖的健康評(píng)價(jià)工作，逐年提出開展評(píng)價(jià)的河湖數(shù)量、各河湖健康指數(shù)的目標(biāo)，以區(qū)域內(nèi)開展評(píng)價(jià)的河湖健康指數(shù)平均值作為年度和階段的控制目標(biāo)。為推進(jìn)以河湖健康為主要目標(biāo)的水生態(tài)保護(hù)控制紅線落地實(shí)施，一要在現(xiàn)有《河流（湖泊）健康評(píng)估指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)與方法》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步編制《河湖健康評(píng)價(jià)導(dǎo)則》，形成標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的評(píng)價(jià)程序和技術(shù)方法；二要全面加強(qiáng)浮游、底棲、底泥、水生動(dòng)植物等生態(tài)監(jiān)測(cè)能力和水平，加強(qiáng)人員配備和技術(shù)培訓(xùn)，形成較為完善的水生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系；三要進(jìn)一步加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)的理念和意識(shí)宣傳，發(fā)揮社會(huì)和公眾的監(jiān)督評(píng)價(jià)作用，促進(jìn)人水和諧的價(jià)值觀深入人心；四要在制度設(shè)計(jì)、經(jīng)費(fèi)保障等方面進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)于河湖健康評(píng)價(jià)工作的支持力度。

（四）強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)水資源水環(huán)境水生態(tài)的監(jiān)督管理職能

一要鞏固和完善現(xiàn)行水資源管理體制，確立流域管理機(jī)構(gòu)的流域代言人、統(tǒng)籌人和協(xié)調(diào)人作用，尤其要強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)，明確監(jiān)管內(nèi)容，加強(qiáng)監(jiān)督檢查?？蓪⒂盟偭俊⑺δ軈^(qū)達(dá)標(biāo)率、重要水功能區(qū)污染物總量減排量等指標(biāo)分解至各流域（責(zé)任人為各級(jí)河長(zhǎng)），建立流域水資源管理考評(píng)體系，作為實(shí)施最嚴(yán)格水資源制度考核的基礎(chǔ)，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)在實(shí)施最嚴(yán)格水資源制度考核的作用。二要構(gòu)建多部門參與的新型流域管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門與地區(qū)在相關(guān)涉水管理中的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策制定等重大問題。與此同時(shí)，各大流域可以根據(jù)各自特點(diǎn)探索相適應(yīng)的水資源、水環(huán)境管理體制，探索建立不同的跨部門、跨省區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制，如成立由中央有關(guān)部門和流域各主要省區(qū)政府代表參加的流域水資源與水環(huán)境保護(hù)委員會(huì)或建立流域水污染防治聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)化水資源保護(hù)與水污染防治的協(xié)調(diào)。具體可將信息共享作為建立協(xié)商機(jī)制的切入點(diǎn)。三是健全法律法規(guī)，推進(jìn)流域立法，在法律層面保障流域機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一?？稍O(shè)立流域水事專門法庭，負(fù)責(zé)開庭審理各類侵權(quán)、違法、瀆職行為和水事糾紛，建立流域管理執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)流域水資源的法治管理。

（五）完善體現(xiàn)地區(qū)重點(diǎn)的差別化水資源管理與考核體系

面向區(qū)域水資源管理需求，充分考慮其水資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，從制度體系、主要任務(wù)、考核指標(biāo)等方面，出臺(tái)分區(qū)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度指導(dǎo)意見，因地制宜規(guī)范不同地區(qū)水資源管理。具體而言：一要建立健全差別化考核體系，進(jìn)一步針對(duì)不同地區(qū)特點(diǎn)設(shè)計(jì)考核指標(biāo)和權(quán)重，如北方缺水地區(qū)開展以節(jié)水為主體的考核，提高用水總量、用水效率、地下水控制等指標(biāo)權(quán)重，增設(shè)河流生態(tài)流量等指標(biāo)，甚至可將總量控制指標(biāo)設(shè)定為剛性約束，而南方豐水地區(qū)則可保持一定彈性。二是實(shí)行差別化財(cái)政支持政策，如在糧食產(chǎn)區(qū)，財(cái)政資金對(duì)節(jié)水灌溉應(yīng)給予更多支持；而在高附加值經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)區(qū)，對(duì)節(jié)水灌溉的財(cái)政補(bǔ)貼要比糧食產(chǎn)區(qū)小一些。

（六）夯實(shí)水資源精細(xì)管理的基礎(chǔ)支撐

強(qiáng)化水資源管理基礎(chǔ)支撐能力，首先要轉(zhuǎn)變以修渠筑壩才是水利工程建設(shè)的傳統(tǒng)觀念，應(yīng)將水資源監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)、水資源管理信息化等能力建設(shè)納入到其中，甚至作為今后水利工程建設(shè)重點(diǎn)，加大推進(jìn)力度。具體而言，一要健全重點(diǎn)用水戶、省界斷面和重要控制斷面、水功能區(qū)三大監(jiān)控體系，進(jìn)一步提高用水計(jì)量和監(jiān)控能力。加強(qiáng)省界斷面水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)，完善省界斷面站點(diǎn)布設(shè)和監(jiān)測(cè)體系，逐步實(shí)現(xiàn)斷面下泄流量遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)監(jiān)控。二要推動(dòng)基層水資源管理能力提升，開展基層水資源管理規(guī)范化建設(shè)，明確機(jī)構(gòu)職能、權(quán)利義務(wù)和人員編制，做好經(jīng)費(fèi)、技術(shù)和裝備保障，開展基層水資源管理培訓(xùn)，提升基層管理人員專業(yè)技術(shù)水平。三是推動(dòng)水資源領(lǐng)域的科技創(chuàng)新，針對(duì)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的基礎(chǔ)問題、關(guān)鍵技術(shù)、核心工藝和重要設(shè)備，集中攻關(guān)，形成適合中國(guó)國(guó)情水情的科技支撐體系。

（*李維明，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員；何凡，中國(guó)水利水電科學(xué)研究院教授級(jí)高級(jí)工程師。

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