對人民銀行內(nèi)審職能建設(shè)的幾點思考

[摘 要]當前在從嚴治黨的大背景下，各方面管理日趨嚴格，對巡視、審計等監(jiān)督部門也提出了更高的要求。就人民銀行而言，巡視監(jiān)督與內(nèi)部審計同屬央行內(nèi)部監(jiān)督體系的重要組成部分，文章基于巡視與內(nèi)部審計的比較，對人民銀行內(nèi)審職能建設(shè)提出了思考。

[關(guān)鍵詞]人民銀行;巡視;內(nèi)部審計;職能建設(shè)

[中圖分類號]F239.45

自中央八項規(guī)定出臺以來，各方面管理日趨嚴格，對巡視、審計等監(jiān)督部門也提出了更高的要求。就人民銀行而言，巡視監(jiān)督與內(nèi)部審計同屬央行內(nèi)部監(jiān)督體系的重要組成部分，在強化內(nèi)部管理、保障履職盡責方面各自發(fā)揮著重要作用。厘清兩者之間的聯(lián)系與區(qū)別，對準確把握內(nèi)部審計在內(nèi)部監(jiān)督體系中的角色定位及職能建設(shè)很有必要。在當前經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的大背景下，人民銀行內(nèi)審審計與巡視相比，應(yīng)如何更好地為組織增加價值顯得尤為重要。

1 人民銀行巡視與內(nèi)部審計的主要區(qū)別

總體而言，巡視監(jiān)督和內(nèi)部審計存在著本質(zhì)上的區(qū)別，巡視監(jiān)督主要是對被監(jiān)督單位遵守黨的紀律、落實黨風廉政建設(shè)主體責任和監(jiān)督責任情況進行監(jiān)督，體現(xiàn)出“人事并重”的特性。而內(nèi)部審計更多關(guān)注的是被監(jiān)督單位職能部門各項具體業(yè)務(wù)內(nèi)控運行情況的充分性和有效性，體現(xiàn)出“重事輕人”的特性。結(jié)合人民銀行實際情況，巡視與內(nèi)部審計的區(qū)別主要體現(xiàn)在組織層級、監(jiān)督對象、履職依據(jù)、工作目標及重心、工作方法五個方面。

（1）組織層級的差異性。對比《中國人民銀行黨委巡視工作辦法（試行）》與《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》發(fā)現(xiàn)，人民銀行系統(tǒng)內(nèi)巡視的組織層級共兩級，即總行和分行，而內(nèi)審則在地市中支和縣支行也有相應(yīng)的層級（目前各地縣支行狀況不一，不少縣支行已取消內(nèi)審職能）。

中國人民銀行內(nèi)審工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理。中國人民銀行內(nèi)審司在行長領(lǐng)導下，負責組織開展中國人民銀行系統(tǒng)的內(nèi)審工作。中國人民銀行各分行、營業(yè)管理部、中心支行設(shè)置內(nèi)審部門（縣（市）支行應(yīng)當配備專職或兼職的內(nèi)審工作人員），在本行行長領(lǐng)導下，負責本轄區(qū)的內(nèi)審工作，接受上級行內(nèi)審部門的指導和監(jiān)督;人民銀行系統(tǒng)實行兩級巡視制度。一是人民銀行黨委負責確定并派出巡視組對下列單位黨組織領(lǐng)導班子及其成員進行巡視：副省級城市中心支行以上分支行黨委領(lǐng)導班子及其成員;直屬企事業(yè)單位、中國銀聯(lián)股份有限公司、上海黃金交易所黨委（黨組）領(lǐng)導班子及其成員;人民銀行黨委要求巡視的其他機構(gòu)黨組織領(lǐng)導班子主要負責人或其他成員。對上述單位的巡視，一般三至五年開展一次。二是上?？偛奎h委，各分行、重慶營業(yè)管理部黨委負責派出巡視組對所轄機構(gòu)黨組織領(lǐng)導班子及其成員進行巡視并自行確定巡視的周期和頻率。

（2）監(jiān)督對象的差異性。根據(jù)《中國人民銀行黨委巡視工作辦法（試行）》，巡視工作的監(jiān)督對象為：系統(tǒng)內(nèi)各分支機構(gòu)黨組織領(lǐng)導班子及其成員、直屬企事業(yè)單位黨委（黨組）領(lǐng)導班子及其成員。根據(jù)《內(nèi)審工作制度》可知，內(nèi)部審計的監(jiān)督對象系人民銀行所有的職能部門、分支機構(gòu)和行屬企事業(yè)單位及其內(nèi)部控制與風險管理運營情況。前者落腳于被監(jiān)督單位黨組人員黨委工作的效能檢查，后者著重于被監(jiān)督單位業(yè)務(wù)風險防控機制和內(nèi)部治理水平的綜合檢查。

（3）履職依據(jù)不同。人民銀行內(nèi)部審計和巡視工作，各有不同的履職法規(guī)依據(jù)。巡視工作履職法規(guī)依據(jù)是《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》及《中國人民銀行黨委巡視工作辦法（試行）》等;內(nèi)審工作履職的依據(jù)則是《中華人民共和國審計法》《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》《中國人民銀行領(lǐng)導干部離任審計制度》及《中國人民銀行領(lǐng)導干部履職審計制度》等。

（4）工作目標與監(jiān)督重點不同。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》中對巡視監(jiān)督的定義與要求來看，巡視監(jiān)督的工作目標更多的歸結(jié)在被監(jiān)督單位能否遵守黨的紀律、落實黨風廉政建設(shè)主體責任和監(jiān)督責任上，重點對被監(jiān)督單位在執(zhí)行政治紀律和政治規(guī)矩、選用任用干部情況、落實全面從嚴治黨要求情況等方面進行監(jiān)督檢查。而具體的審計實踐中，內(nèi)部審計的工作目標是通過持續(xù)性的評價和改善組織的風險管理、控制和治理效果，確保組織各項業(yè)務(wù)的風險防控機制健全，組織治理機制運轉(zhuǎn)健康穩(wěn)定，重點對被監(jiān)督單位的業(yè)務(wù)風險防控、組織內(nèi)控建設(shè)及整體治理環(huán)境進行監(jiān)督檢查。

（5）工作方法的差異性。對比《中國人民銀行黨委巡視工作辦法（試行）》及《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》可以發(fā)現(xiàn)，巡視監(jiān)督比內(nèi)審監(jiān)督所采取的工作方法更為健全與多樣。除兩者都可以通過問卷調(diào)查、走訪調(diào)研、實地查看及翻閱資料等方式方法開展監(jiān)督檢查外，巡視工作還可通過受理反映被巡視單位黨組織領(lǐng)導班子及其成員問題的來信、來電、來訪等方式吸收篩選可疑線索并對其加以分析運用，從而提升巡視監(jiān)督工作的針對性與效果性。

2 當前經(jīng)濟新常態(tài)形勢下對人民銀行內(nèi)部審計的要求

當前，我國經(jīng)濟進入“三期疊加”

三期疊加是指經(jīng)濟增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期以及前期刺激政策消化期。的新時期，增長動力結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)換成為新常態(tài)。在“中高速、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動力、多挑戰(zhàn)”的經(jīng)濟新常態(tài)背景下，2014年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強審計工作的意見》，強調(diào)要發(fā)揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用。2015年中央經(jīng)濟工作會議提出以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，推動經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展，其核心內(nèi)容是“三去一降一補”，即“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”。人民銀行內(nèi)審部門在經(jīng)濟新常態(tài)大背景下，應(yīng)當充分發(fā)揮審計監(jiān)督“重事輕人”的特性，圍繞人民銀行當前履職的業(yè)務(wù)重點，促進人民銀行有關(guān)“三去一降一補”重大金融決策的部署落實。

（1）審計“去產(chǎn)能”政策落實情況。在審計中關(guān)注相關(guān)部門是否制定轄內(nèi)貨幣信貸政策指導意見，是否引導金融機構(gòu)不斷優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，推動化解鋼鐵、煤炭等過剩產(chǎn)能，是否激活被占用和沉淀的資金，為新動能的培育成長提供更多“營養(yǎng)”。

（2）審計“去庫存”政策落實情況。在審計中關(guān)注相關(guān)部門是否督促金融機構(gòu)切實落實差別化住房信貸政策，做好農(nóng)民工市民化住房的金融支持工作，是否加強房地產(chǎn)去庫存的金融服務(wù)。

（3）審計“去杠桿”政策落實情況。在審計中關(guān)注相關(guān)部門是否指導金融機構(gòu)通過調(diào)整貸款期限結(jié)構(gòu)等方式緩釋貸款風險，推動地方政府存量債務(wù)置換工作，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造有利條件。

（4）審計“降成本”政策落實情況。在審計中關(guān)注相關(guān)部門是否嚴格執(zhí)行支農(nóng)支小再貸款加點限息政策，是否通過再貸款優(yōu)惠利率撬動轄區(qū)整體融資成本的下調(diào)。

（5）審計“補短板”政策落實情況。在審計中關(guān)注相關(guān)部門是否大力發(fā)展普惠金融，完善扶貧、就業(yè)、助學、少數(shù)民族、農(nóng)民工、大學生村官等民生金融服務(wù)，是否加大金融精準扶貧力度，著力支持貧困地區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展和貧困人口脫貧致富。

3 加強人民銀行內(nèi)部審計職能建設(shè)的路徑

（1）要把服務(wù)央行中心工作貫穿內(nèi)審工作的始終。當前，面對“中高速、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動力、多挑戰(zhàn)”的經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，人民銀行在貫徹落實貨幣政策，防范和化解金融風險，提供金融服務(wù)方面的任務(wù)更加繁重，尤其是在“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”方面承擔著重要的職責。內(nèi)審工作要站在人民銀行在經(jīng)濟新常態(tài)背景下履職的高度，增強服務(wù)中心工作的自覺性和主動性。一是要找準做好審計監(jiān)督和服務(wù)中心工作的結(jié)合點。在推動人民銀行重要政策措施落實上下功夫，如加強對支農(nóng)再貸款、支小再貸款、扶貧再貸款、再貼現(xiàn)等具有政策引導作用的貨幣政策工具使用情況的審計監(jiān)督，提供內(nèi)部審計的咨詢確認服務(wù)，讓中央銀行的政策在基層落地生根，發(fā)揮實效。二是要注重“條塊結(jié)合”、上下溝通。內(nèi)審部門要將行領(lǐng)導布置的“規(guī)定動作”和自身的“自選動作”相結(jié)合，既圍繞中心工作發(fā)揮主動性，又注重銜接和溝通，把一些政策在基層的落實情況及相關(guān)建議及時向領(lǐng)導反映。

（2）要把提高審計質(zhì)量貫穿內(nèi)審工作的始終。較高的審計質(zhì)量是內(nèi)部審計發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。經(jīng)濟新常態(tài)下，人民銀行對內(nèi)審工作的質(zhì)量提出了更高的要求。內(nèi)部審計不僅應(yīng)當查錯糾弊，揭示風險，還應(yīng)當對一些政策的貫徹落實情況提出建議，要由“對不對”向“好不好”以及“能不能更好”轉(zhuǎn)變。在這種情況下，人民銀行內(nèi)審部門要加強責任意識，強化審計能力，提高審計質(zhì)量。要樹立審計質(zhì)量是審計工作的“生命線”的理念。一是要加強對審計項目審前、審中、審后各個環(huán)節(jié)的控制，認真做好方案擬訂、問題查證、報告撰寫等環(huán)節(jié)工作。二是通過審計項目現(xiàn)場督導、項目審理、質(zhì)量評估等方式，強化人民銀行內(nèi)審質(zhì)量控制。三是要加強內(nèi)審隊伍建設(shè)。加強人員培訓、工作交流，提升內(nèi)審人員的綜合素質(zhì)，夯實內(nèi)審質(zhì)量的人才基礎(chǔ)。

（3）要把審計成果運用貫穿內(nèi)審工作的始終。在經(jīng)濟新常態(tài)下，人民銀行內(nèi)審工作發(fā)揮作用的效果體現(xiàn)在審計成果的運用上。內(nèi)審部門應(yīng)當下功夫把審計成果運用引向深入、落到實處，實現(xiàn)一審多果、一果多用，帶動內(nèi)審工作上層次、上水平。一是強化審計綜合分析，建立“一書兩報”機制?！耙粓蟆笔侵笇徲嫲l(fā)現(xiàn)問題綜合分析報告，每半年對基層央行所開展的審計項目進行綜合分析，并以專項報告的形式報送行領(lǐng)導;“兩書”是指結(jié)合風險評估情況向業(yè)務(wù)部門發(fā)送風險提示書，結(jié)合審計發(fā)現(xiàn)情況向相關(guān)部門發(fā)送管理建議書，對存在的問題提出可行的建議。二是重視審計整改落實，建立審計跟蹤機制。審計跟蹤機制既包括對審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況的跟蹤，也包括對審計成果運用情況的跟蹤。通過建立審計發(fā)現(xiàn)問題臺賬，使用后續(xù)審計、飛行檢查等方式，督促被審計部門逐條整改、逐個銷號。通過設(shè)置審計建議采納率等指標，每年組織開展審計成果運用情況檢查，了解存在問題，研究解決對策。

（4）要把創(chuàng)新精神貫穿內(nèi)審工作的始終。經(jīng)濟新常態(tài)下，人民銀行在履職過程中會出現(xiàn)不少新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，這也客觀上要求人民銀行內(nèi)審工作要發(fā)揚創(chuàng)新精神。一是借鑒外部先進理論和實務(wù)。結(jié)合人民銀行內(nèi)審工作實際，探索由事后審計向事后與事中審計相結(jié)合轉(zhuǎn)變、由現(xiàn)場審計向現(xiàn)場審計與非現(xiàn)場審計相結(jié)合轉(zhuǎn)變、由微觀審計向微觀與宏觀審計相結(jié)合轉(zhuǎn)變。二是探索建立“大數(shù)據(jù)”審計。如再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具會出現(xiàn)大量的相關(guān)衍生數(shù)據(jù)，為提高審計效率，可以探索建立“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實”的數(shù)據(jù)分析模式，建立人民銀行 “審計信息分析中心，運用信息技術(shù)開展審計線索篩選、數(shù)據(jù)分析等工作，為新常態(tài)下審計工作提供技術(shù)支持。

參考文獻：

[1]劉棟.澳門審計署審計報告的特點及對人民銀行內(nèi)部審計的啟示[J].中國外資，2013（11）.

[作者簡介]劉棟，男，中國人民銀行蘇州市中心支行內(nèi)審科。