公安機(jī)關(guān)“調(diào)解”適用問題研究

馮艷梅　馬寧

關(guān)鍵詞 調(diào)解 治安調(diào)解 復(fù)議調(diào)解

基金項(xiàng)目：本文系公安部公安理論及軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“公安派出所綜合實(shí)力提升的工作機(jī)制研究（項(xiàng)目編號：2018LLYJL NST050）”的階段性研究成果。

作者簡介：馮艷梅，遼寧警察學(xué)院鞍山分院講師，研究方向：公安管理、公安行政執(zhí)法;馬寧，遼寧警察學(xué)院鞍山分院講師，研究方向：公安管理、公安信息化領(lǐng)域。

中圖分類號：D631 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.164

習(xí)近平總書記在全國公安工作會(huì)議上的講話中指出，公安機(jī)關(guān)要積極預(yù)防、妥善化解各類社會(huì)矛盾，確保社會(huì)既充滿生機(jī)活力又保持安定有序。從社會(huì)治安治理方面看，公安機(jī)關(guān)是化解基層社會(huì)矛盾，維護(hù)基層治安穩(wěn)定的重要力量。從違反治安管理行為的治安案件辦理的全程來看，公安機(jī)關(guān)依法適用的調(diào)解分為兩個(gè)階段的調(diào)解：治安案件辦理階段適用的治安調(diào)解，公安行政復(fù)議階段適用的復(fù)議調(diào)解。調(diào)解不僅是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的一項(xiàng)工作，更成為了化解群眾矛盾，維護(hù)治安穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定的重要手段。筆者試對這兩類調(diào)解在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作中適用及存在的問題進(jìn)行分析，以利于公安機(jī)關(guān)正確適用調(diào)解，有效化解群眾糾紛，維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定。

一、治安調(diào)解的適用及相關(guān)問題

《治安管理處罰法》規(guī)定，“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理”?？梢娭伟舱{(diào)解必須是基于當(dāng)事人之間因“民間糾紛”引發(fā)的輕微治安違法行為而進(jìn)行。何為“民間糾紛”，公安部文件規(guī)定“是指公民之間、公民和單位之間，在生活、工作、生產(chǎn)經(jīng)營等活動(dòng)中產(chǎn)生的糾紛”①。對于糾紛引發(fā)的治安違法行為，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》進(jìn)行了具體列舉，如毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財(cái)物、干擾他人正常生活、侵犯隱私、非法侵入住宅等行為②。

治安調(diào)解的主體往往是基層公安派出所，根據(jù)調(diào)解的時(shí)間可分為當(dāng)場調(diào)解與受案后治安調(diào)解。無論何種治安調(diào)解，實(shí)踐中適用必須同時(shí)具備兩個(gè)條件：一是因民間糾紛而引發(fā)，且或是親友、鄰里、同事、在校學(xué)生之間因瑣事發(fā)生，或是侵害行為系因被侵害人事前的過錯(cuò)行為而引起，或是適用調(diào)解處理更易化解矛盾。二是情節(jié)較輕。

（一）當(dāng)場調(diào)解適用中應(yīng)注意的問題

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》明確了當(dāng)場調(diào)解適用的條件，“對情節(jié)輕微、事實(shí)清楚、因果關(guān)系明確，不涉及醫(yī)療費(fèi)用、物品損失或者雙方當(dāng)事人對醫(yī)療費(fèi)用和物品損失的賠付無爭議，符合治安調(diào)解條件，雙方當(dāng)事人同意當(dāng)場調(diào)解并當(dāng)場履行的治安案件，可以當(dāng)場調(diào)解，并制作調(diào)解協(xié)議書”。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中要注意避免以下幾方面的問題：

1.不應(yīng)當(dāng)場調(diào)解而調(diào)解。當(dāng)場調(diào)解必須是情節(jié)輕微、各方無爭議的治安違法行為，同時(shí)必須符合治安調(diào)解的條件且不存在不應(yīng)進(jìn)行治安調(diào)解的情況，如雇兇傷害他人、結(jié)伙斗毆、尋釁滋事、多次實(shí)施治安違法行為、治安調(diào)解中又針對對方實(shí)施治安違法行為、違法嫌疑人逃跑的、當(dāng)事人不同意調(diào)解的及其他不宜調(diào)解處理的情形等③。

2.不規(guī)范進(jìn)行當(dāng)場調(diào)解。首先，當(dāng)場調(diào)解的“當(dāng)場”有特定的時(shí)間與空間要求，必須符合兩個(gè)“當(dāng)場”，即“當(dāng)場”進(jìn)行調(diào)解、“當(dāng)場”完成約定事項(xiàng)的履行。實(shí)踐中常發(fā)生在第二天對違法案件進(jìn)行所謂的“當(dāng)場調(diào)解”;還有些案件是當(dāng)天進(jìn)行調(diào)解并成功，但并不是“當(dāng)場調(diào)解”，或者沒有“當(dāng)場履行”。這樣的調(diào)解，則不能按照“當(dāng)場調(diào)解”來認(rèn)定，需要按正常治安調(diào)解的程序履行結(jié)案手續(xù)。其次，當(dāng)場調(diào)解不注重收集證據(jù)。當(dāng)場調(diào)解證據(jù)收集的不規(guī)范，一旦當(dāng)事人反悔控訴公安機(jī)關(guān)，而當(dāng)場調(diào)解時(shí)的證據(jù)缺失，或者不規(guī)范，不但會(huì)引發(fā)當(dāng)事人與派出所之間的矛盾，更會(huì)因證據(jù)不足對辦案民警產(chǎn)生不利的影響。

3.不規(guī)范制作調(diào)解協(xié)議書。因當(dāng)場調(diào)解能夠當(dāng)場解決矛盾糾紛，實(shí)踐中有些民警重結(jié)果而忽視程序，不規(guī)范甚至不制作調(diào)解協(xié)議書。而依據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)場調(diào)解不制作調(diào)解協(xié)議書，只有在當(dāng)事人基本情況，違反治安管理行為的事實(shí)、證據(jù)、協(xié)議內(nèi)容均能夠在現(xiàn)場錄音錄像中記錄時(shí)，方可省略。

（二）受案后治安調(diào)解適用中應(yīng)注意的問題

1.注意治安調(diào)解辦案期限的要求。實(shí)踐中，一定要注意治安調(diào)解案件的辦案期限，與其他決定行政處罰或不予處罰結(jié)案的治安案件辦案期限不同。治安案件的辦案期限為30日，重大復(fù)雜的案件，經(jīng)上一級公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長30日，但是經(jīng)調(diào)解的治安案件，辦案期限會(huì)更長，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》“調(diào)解案件的辦案期限從調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解達(dá)成協(xié)議不履行之日起開始計(jì)算”，這也就表明進(jìn)行治安調(diào)解的治安案件，其實(shí)際辦案期限，要超過30日或60日。在執(zhí)法實(shí)踐中，很多辦案民警會(huì)曲解這一辦案期限規(guī)定，導(dǎo)致調(diào)解超期。雖然治安調(diào)解案件的辦案期限“從未達(dá)成協(xié)議或協(xié)議不履行之日起開始計(jì)算”，但并不表明治安調(diào)解可以無限期地調(diào)解下去。調(diào)解中有次數(shù)的要求，更有時(shí)間的限定。治安調(diào)解以一次為限，在公安機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要或者當(dāng)事人申請的，可以再增加一次。但是，第二次調(diào)解應(yīng)該在第一次調(diào)解后的7個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行。這樣來看，第一次治安調(diào)解的時(shí)間選擇就很關(guān)鍵，《治安管理處罰法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中均沒有對首次開展治安調(diào)解的時(shí)間進(jìn)行規(guī)定?！豆矙C(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》對于治安案件開展調(diào)解的時(shí)間規(guī)定為“受案后3個(gè)工作日內(nèi)”進(jìn)行，對需要傷情鑒定或者價(jià)值認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)在結(jié)論出具后的3個(gè)工作日內(nèi)完成。治安調(diào)解在不需要鑒定的情況下，即使進(jìn)行了二次調(diào)解，也僅需要占用10日時(shí)間?？紤]到執(zhí)法實(shí)踐中民警對案件的調(diào)解會(huì)花費(fèi)一定的時(shí)間與精力，這樣的規(guī)定是符合基層派出所辦理治安案件的實(shí)際需要的，但是治安調(diào)解一定要及時(shí)進(jìn)行，守住“受案后3個(gè)工作日內(nèi)”這一限定條件。

2.注意治安調(diào)解次數(shù)的要求。按照法律規(guī)定，治安調(diào)解最多進(jìn)行兩次。但在基層派出所受理的治安違法案件中，為了化解矛盾，有些案件實(shí)際調(diào)解的次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過兩次，甚至達(dá)到十多次。筆者認(rèn)為，基層派出所出于維護(hù)治安穩(wěn)定，化解民間糾紛的目的，可以在規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行不限制次數(shù)的非正式調(diào)解。但是，在案件的法定程序中，有證據(jù)證明的治安調(diào)解次數(shù)，也就是在民警主持下，無論是否調(diào)解成功，必須制作調(diào)解協(xié)議書的“正式調(diào)解”，不得超過兩次。這樣的規(guī)定，從程序上避免基層派出所民警在調(diào)解上浪費(fèi)大量時(shí)間，出現(xiàn)“調(diào)而不決”“超期調(diào)解”的現(xiàn)象，使群眾對公安工作產(chǎn)生不滿情緒。

3.注意“只重調(diào)解忽視取證”的問題。在派出所的治安案件辦理中，為了充分化解矛盾，有的民警只重視調(diào)解結(jié)果是否成功，忽視對事實(shí)的查證，對證據(jù)的全面收集。一旦調(diào)解不成，已錯(cuò)過最佳取證時(shí)間，導(dǎo)致一些證據(jù)的滅失或者無法再行取得，使案件的辦理成為難題，甚至因無法查證使之成為疑難案件，更因此讓當(dāng)事人對派出所、辦案民警心生埋怨，產(chǎn)生矛盾，激發(fā)對抗情緒形成上訪案件，造成治安不穩(wěn)定因素發(fā)生。

無論是當(dāng)場調(diào)解還是受案后治安調(diào)解，基層公安派出所一定要充分遵循“當(dāng)事人自愿”的原則，明確調(diào)解協(xié)議沒有公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行力，完全體現(xiàn)當(dāng)事人真實(shí)的意思表示。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，該治安案件不予處罰。但是調(diào)解失敗，或者協(xié)議后當(dāng)事人反悔不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對違反治安管理行為人給予處罰。

二、公安行政復(fù)議調(diào)解的適用及相關(guān)問題

縣市級以上公安機(jī)關(guān)的法制部門作為公安行政復(fù)議機(jī)關(guān)，是適用公安行政復(fù)議調(diào)解的主體。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》的規(guī)定，當(dāng)事人對公安機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的，或因當(dāng)事人之間的行政賠償、行政補(bǔ)償糾紛申請行政復(fù)議的，公安行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解。

（一）公安機(jī)關(guān)行政復(fù)議調(diào)解的適用條件

公安機(jī)關(guān)辦理的治安案件，往往有以下幾種結(jié)果：以行政處罰結(jié)案;以不予處罰結(jié)案;以治安調(diào)解結(jié)案;以轉(zhuǎn)刑事案件處理;以行政強(qiáng)制措施處理（強(qiáng)制戒毒）等。可以進(jìn)行公安行政復(fù)議調(diào)解的案件，除對公安機(jī)關(guān)提出“行政賠償或行政補(bǔ)償”要求的案件外，按照“公安機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為”的限定，則只有以行政處罰結(jié)案的治安案件，才能涉及到“自由裁量權(quán)”的問題。而在以行政處罰，即警告、罰款、行政拘留、吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證等處罰結(jié)案的治安案件中，絕大多數(shù)的罰款、行政拘留的處罰，都涉及到自由裁量的問題。因此，公安機(jī)關(guān)的辦理的治安案件以罰款、行政拘留處罰結(jié)案的，多數(shù)可以在行政復(fù)議階段進(jìn)行調(diào)解。

（二）公安機(jī)關(guān)行政復(fù)議調(diào)解中應(yīng)注意的問題

1.應(yīng)注意解決第三人的問題。雖然復(fù)議調(diào)解是在復(fù)議申請人與被申請人公安機(jī)關(guān)之間進(jìn)行，解決的是他們之間發(fā)生的行政爭議。但是，案件涉及到第三人的，或者案件處理的結(jié)果對第三人有利害關(guān)系的，必須要同時(shí)考慮并解決申請人與第三人之間的民事爭議，這樣才能保證復(fù)議調(diào)解的成功進(jìn)行。

2.巧用復(fù)議調(diào)解解決實(shí)務(wù)問題。張某酒后和鄰居王某發(fā)生爭吵，毆打了王某，致其輕微傷。派出所受案后王某拒絕進(jìn)行治安調(diào)解，聲稱必須要處罰張某，因此本案不能以治安調(diào)解結(jié)案，對張某作出行政拘留5天的處罰。作出行政拘留處罰決定后，因張某主動(dòng)對王某的損失進(jìn)行了賠償，并多次上門求得了王某的諒解，達(dá)成了和解。雙方向公安機(jī)關(guān)提交書面申請要求不對張某進(jìn)行處罰。

這種情況下，就可將本案引入行政復(fù)議程序，在復(fù)議中進(jìn)行調(diào)解化解矛盾，以調(diào)解結(jié)案。因此張某提出公安行政復(fù)議，申請對行政拘留暫緩執(zhí)行。在復(fù)議階段，因公安機(jī)關(guān)對張某行政拘留5日的處罰，屬于“自由裁量權(quán)的具體行政行為”，故可以進(jìn)行調(diào)解。由于已經(jīng)解決了第三人的民事賠償問題，當(dāng)事人之間的矛盾得到化解，糾紛的問題得到解決，處罰已不再必須。公安機(jī)關(guān)與張某達(dá)成合意，簽定了調(diào)解協(xié)議書，化解了矛盾，解決了實(shí)際問題。在執(zhí)法實(shí)踐中，對于在受案階段不能適用調(diào)解的案件，可通過復(fù)議階段的調(diào)解，解決當(dāng)事人之間的矛盾糾紛，使治安違法行為的處理，更符合維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的實(shí)際效果。

基層公安派出所每年辦理的治安案件，如果多以調(diào)解結(jié)案，將極大地緩解辦案壓力，緩和當(dāng)事人之間的矛盾，更加有效地促進(jìn)社會(huì)的治安穩(wěn)定。而通過行政復(fù)議階段的調(diào)解，又將進(jìn)一步化解當(dāng)事人對公安機(jī)關(guān)的矛盾、當(dāng)事人之間的矛盾。通過治安案件辦理階段到復(fù)議階段調(diào)解的無縫對接，確保了以調(diào)解促穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更是對習(xí)總書記提出“妥善化解各類社會(huì)矛盾”的有力踐行。

注釋：

①《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第3條第2款.

②③《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》.

參考文獻(xiàn)：

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[2]范佳華.新時(shí)代我國治安調(diào)解的消釋與重建探索[J].江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（11）：40-48.