蘭州市城市建設(shè)用地績效評價研究

張吉雄 孫鵬舉 劉學(xué)錄

摘要：目的： 為科學(xué)掌握新時期蘭州市城市建設(shè)用地績效水平及障礙因素，方法：文章從經(jīng)濟(jì)績效、社會績效、生態(tài)績效、管理績效和科技文化績效構(gòu)建評價指標(biāo)體系，運(yùn)用熵權(quán)法、改進(jìn)TOPSIS模型和障礙度模型，對2006～2016年蘭州市城市建設(shè)用地績效水平及因子障礙度進(jìn)行測算。結(jié)果：十一年期間蘭州市城市建設(shè)用地綜合績效水平呈波動式上升，年均增速為2.92%，經(jīng)濟(jì)績效、社會績效、生態(tài)績效、管理績效與科技文化績效同步提高。進(jìn)一步分析，社會績效障礙度最高，后面依次是生態(tài)障礙度、科技文化障礙度、經(jīng)濟(jì)障礙度、管理障礙度。 結(jié)論：蘭州市城市建設(shè)用地綜合績效總體呈上升趨勢，但仍處于中級水平，其中社會指標(biāo)居民用地比例和城鎮(zhèn)居民收入為首要障礙因素，調(diào)控居民用地空間和切實提升居民收入是提升績效的重要砝碼。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地;“五維”體系;績效評價;改進(jìn)TOPSIS;障礙診斷;蘭州市

引言

城市建設(shè)用地作為城鎮(zhèn)化實施的重要載體，是土地利用最活躍，矛盾最突出的部分，其利用過程和產(chǎn)生結(jié)果的好壞直接影響到城鎮(zhèn)化的質(zhì)量水平。2014年出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020）》，就如何深入推進(jìn)新型城市化做出了一系列重大決策部署，并在《國土資源十三五規(guī)劃綱要》中再次強(qiáng)調(diào)，對城市建設(shè)用地嚴(yán)格實施“雙控”。因此實施城市建設(shè)用地績效評價可以很好地厘清城市建設(shè)用地的行為過程和效果，更全面地了解其土地利用效率和利用效益，從而為新型新型城市化背景下城市建設(shè)用地“雙控”政策的靈活實施提供參考。

土地績效評價可以看作是土地效用的綜合、全面體現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對此研究也較為廣泛，但目前針對新型城鎮(zhèn)化背景下城市建設(shè)用地如何評價的問題研究較少，關(guān)于土地利用績效評價的研究則較為充分。從現(xiàn)行土地利用績效評價體系方面主要側(cè)重經(jīng)濟(jì)硬指標(biāo)，忽略了其它軟指標(biāo)，難以找出城市建設(shè)用地面臨的緊迫問題，不利于城市建設(shè)用地不同功能的比較優(yōu)勢，最終導(dǎo)致政策調(diào)控失靈。從現(xiàn)行研究的視角來看，熱點(diǎn)多集中在效率評價、可持續(xù)發(fā)展評價、集約利用等方面，其他方面研究較少。

基于以上分析，本研究在新型城鎮(zhèn)化“五位一體”賦予的內(nèi)涵為切入點(diǎn)，以蘭州市建設(shè)用地為評價對象，為更能豐富的反映出新時期建設(shè)用地在社會服務(wù)、人民生活、管理公平和創(chuàng)新水平等軟性功能的目標(biāo)，構(gòu)建“經(jīng)濟(jì)+社會+生態(tài)+管理+科技文化”五維評價指標(biāo)體系，并選用改進(jìn)TOPSIS法，對蘭州市2006～2016年城市建設(shè)用地績效水平進(jìn)行分析，同時采用障礙度模型診斷障礙因子，進(jìn)而為正確指導(dǎo)新時期城市建設(shè)用地合理規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)。

一、區(qū)域概況及數(shù)據(jù)來源

（一）區(qū)域概況

蘭州市位于北緯35°35′～37°7′和東經(jīng)102°36′～104°34′之間，東南臨定西市，西南臨臨夏回族自治州、西臨青海、北臨白銀市。自2006年以來蘭州市城市土地擴(kuò)張速度明顯增快，到2016年城市建設(shè)面積達(dá)308.43km2，增長了2.05倍，年均增加7.43%，蘭州市第一二三產(chǎn)業(yè)增加值為2203.88億元，是2006年的3.58倍，2016年城市建設(shè)中工業(yè)用地、道路廣場用地、綠地面積占比分別為16.02%、21.37%、16.34%，根據(jù)國家用地結(jié)構(gòu)衡量標(biāo)準(zhǔn)，其占地比例還均在標(biāo)準(zhǔn)值范圍內(nèi)。

（二）數(shù)據(jù)來源

本研究所有數(shù)據(jù)源自于《蘭州市統(tǒng)計年鑒》（2007～2017）;《中國城市統(tǒng)計年鑒》（2007～2017）;《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》（2007～2017）;《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》（2007～2017），同時也參考了蘭州市土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展公報的相關(guān)資料，本研究的各項指標(biāo)數(shù)據(jù)是以初始數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)計算得來，本研究的對象是蘭州市市轄區(qū)建設(shè)用地。

二、研究方法

（一）評價指標(biāo)體系構(gòu)建

城市建設(shè)用地績效評價指標(biāo)是測算城市建設(shè)用地績效水平、判斷績效水準(zhǔn)是否高低的前提基礎(chǔ)和重要條件。本研究選取指標(biāo)的總體思路是：首先分析現(xiàn)有的與城市建設(shè)用地相關(guān)的評價指標(biāo)體系，從中篩選出符合城市建設(shè)用地績效內(nèi)涵的指標(biāo);其次再根據(jù)新型城鎮(zhèn)化對城市建設(shè)用地績效的評價要求，補(bǔ)充和完善其相應(yīng)指標(biāo);最終構(gòu)建經(jīng)濟(jì)-社會-生態(tài)-管理-科技文化“五維” 指標(biāo)體系（見表1），從而全面的評價城市建設(shè)用地整體績效水平及發(fā)展趨勢。

（二）指標(biāo)權(quán)重確定

本研究選取熵權(quán)法對各項指標(biāo)客觀賦值，使用熵權(quán)法能夠盡可能減小因主觀原因?qū)е碌钠?，各指?biāo)權(quán)重值見表1。

（三）TOPSIS評價及障礙度模型

1. TOPSIS評價 TOPSIS是系統(tǒng)工程中通過多方案多目標(biāo)決策的一種分析評價方法，在已有所有方案指標(biāo)中篩選出最優(yōu)解和最劣解，有待于決策的方法越與正理想解相近，表明該方法較好，越適合作為決策的目標(biāo)方案。與過去的TOPSIS方法進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化之后的TOPSIS方法重點(diǎn)改變了評價對象和正、負(fù)理想解的評價運(yùn)算式。其計算步驟是：

第1步，數(shù)據(jù)規(guī)范化處理。即采用極差值法對各項指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

三、評價結(jié)果分析

（一）蘭州市城市建設(shè)用地績效評價結(jié)果

由圖1可以看出2006～2016年蘭州市城市建設(shè)用地綜合績效呈總體上升趨勢。其指數(shù)從2006年的0.3750上升到2015年的0.6040，2016年績效指數(shù)值下降到0.5000，年均增速為1.25%，表明城市建設(shè)用地綜合績效有所提高，但仍然沒有改變其處于中級水平階段的狀況。本研究將從新型城鎮(zhèn)化“五維”視角對績效方面做進(jìn)一步評價分析。

1. 經(jīng)濟(jì)績效

2006～2016年蘭州市城市建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)績效評價結(jié)果如圖2，從中可以看出蘭州市經(jīng)濟(jì)績效水平走勢與綜合績效水平趨勢基本一致，并呈波動上升趨勢。結(jié)合表3經(jīng)濟(jì)績效貼近度由2006年的0.2366上升到2010年的0.2677，并處于低級績效水平階段，究其原因，此階段為“十一五”期間，并處于土地利用結(jié)構(gòu)布局調(diào)整期，因此難免滯后性所帶來的績效水平波動。同時，蘭州市2009年3月16日發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)用地保障全力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的實施意見》的通知，提出“擴(kuò)增量，擠存量”擴(kuò)大已有建設(shè)用地中先行范圍，并提高其利用效率，使得績效水平在此期間呈現(xiàn)出總體上升趨勢。而在2010～2016年期間，其績效水平呈現(xiàn)出大幅度波動上升趨勢，績效貼近度由0.3388增長到0.9296，績效水平處于中級和優(yōu)質(zhì)階段，尤其是在2015年接近績效最優(yōu)狀態(tài)，2012年蘭州市確定了高新區(qū)以“蘭州東部科技新城”項目建設(shè)為重點(diǎn)，建設(shè)階段加大了建設(shè)用地的投資力度，實現(xiàn)高度密集建設(shè)。因此，蘭州市建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)績效呈現(xiàn)良好的上升趨勢。

2. 社會績效

2006～2016年蘭州市城市建設(shè)用地社會績效評價結(jié)果如圖2，從中可以看出蘭州市城市建設(shè)用地社會績效呈現(xiàn)出“波動式”上升趨勢，其幅度在2010、2011和2015顯著，結(jié)合表3發(fā)現(xiàn)該項績效都處于中級績效階段，在2010年和2011年達(dá)到本績效的最優(yōu)狀態(tài)，績效貼近度分別為0.5723和0.5866，在經(jīng)濟(jì)繁榮的當(dāng)下，這似乎是社會服務(wù)發(fā)展停滯的現(xiàn)象，但也不盡然。一方面本項績效的評價指標(biāo)來看，多是增長性指標(biāo)，但在此階段始終保持著穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)，沒有出現(xiàn)大幅度升降;另一方面，從實際發(fā)展來看，這一時期蘭州市社會服務(wù)發(fā)展水平處于轉(zhuǎn)型發(fā)展攻堅期，由第一、二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)邁進(jìn)階段，因此社會績效水平放緩并不是壞事但同時也是不爭的事實，主要原因在于該市在近幾年就業(yè)崗位壓力倍增、社會服務(wù)方面的改革不能及時跟進(jìn)、單位城市建設(shè)用地人口密度雖然集中但人才外流嚴(yán)重，勞動者素質(zhì)普遍較低，導(dǎo)致社會服務(wù)發(fā)展水平受限，故社會貢獻(xiàn)度降低，從而影響到社會績效的水平的下降。

3. 生態(tài)績效

2006～2016年蘭州市城市建設(shè)用地生態(tài)績效評價結(jié)果如圖2，從中可以看出蘭州市環(huán)境績效水平呈微幅下降趨勢，結(jié)合表3發(fā)現(xiàn)績效指數(shù)從最高的0.6833下降到0.4361，除2007年和2008年該項績效處于良好階段外，其他年份均處于“中級”績效階段。其工業(yè)固體廢棄物綜合利用率和工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率呈現(xiàn)出98.46%和98.84%的好趨勢，除此之外的單位生態(tài)各項指標(biāo)值都呈現(xiàn)出下降趨勢。究其原因，在此期間，蘭州市為貫徹“可持續(xù)發(fā)展”的理念，蘭州市人民政府印發(fā)《蘭州市“十二五”節(jié)能減排規(guī)劃》兩項重要通知，并將圍繞十大節(jié)能工程和蘭州石油化工、冶金有色循環(huán)經(jīng)濟(jì)基地建設(shè)，固定資產(chǎn)投資累計達(dá)到300億元。以此在建設(shè)用地上調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快資源智能利用以及可再生資源與建筑一體化的開發(fā)和建設(shè)，重點(diǎn)實施新增百萬畝綠色生態(tài)建設(shè)工程，實施了全方位環(huán)境治理，故生態(tài)績效水平稍有下降勢態(tài)，但依舊保持中級水平。

4. 管理績效

2006～2016年蘭州市城市建設(shè)用地管理績效評價結(jié)果如圖2，從中可以看出蘭州市管理績效總體呈現(xiàn)出“上升-下降-上升”的趨勢，2008年和2015年有兩個峰值，之后在其他階段有小幅下降，但總體上管理績效略有提高。由表3可知績效水平都處于中級。究其原因，一方面，蘭州市人民政府加大了單位城市建設(shè)用地維護(hù)資金的投入力度，從2006年的363.05萬元·km-2增長到2016年的1626.99萬元·km-2;單位城市建設(shè)用地維護(hù)稅從2006年的313.04萬元·km-2增長到2016年的652.38萬元·km-2，年均增速為7.6%，反映了其相應(yīng)部門對城市建設(shè)用地維護(hù)稅費(fèi)加大了控制強(qiáng)度，使管理逐漸向公平邁進(jìn);城市建設(shè)用地收益分配公平程度為負(fù)向指標(biāo)，越接近1，反映其公平程度越高，公平程度值從2006年的3.25下降到2016年2.85，總體上管理公平程度向好的趨勢發(fā)展，但離最佳公平狀態(tài)還有較大差距。另一方面從政策機(jī)遇看，蘭州市進(jìn)入“新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略”期，充分發(fā)揮蘭州中心城市輻射帶動作用。同時市委實施了“再造蘭州”戰(zhàn)略，在市轄區(qū)面積拓展和經(jīng)濟(jì)總量上再造一個蘭州，并加大了對建設(shè)用地的公平維護(hù)，創(chuàng)新其管理機(jī)制，以維護(hù)其最大公平，故管理績效在此作用下呈現(xiàn)出穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

5. 技文化績效

2006～2016年蘭州市城市建設(shè)用地科技文化績效評價結(jié)果如圖2，從中可以看出蘭州市科技文化績效水平在2006～2011年呈平穩(wěn)趨勢，2011～2016年呈波動上升趨勢，并與綜合績效趨勢走向保持一致。結(jié)合表3可知其績效指數(shù)由最低0.3863增長到最高0.6358，除2012和2015年處于良好績效階段外，其它年份均落在中級階段。究其原因，蘭州市在此階段實施“651”科技發(fā)展規(guī)劃，市縣區(qū)圖書館要加強(qiáng)數(shù)字化建設(shè)，大力發(fā)展文化、廣電、體育、科技、教育等文化資源，逐步構(gòu)建起以蘭州為中心的高層次文化圈。其中在城市建設(shè)用地學(xué)生培養(yǎng)能力在逐漸提升，由最低515人·km-2增長到2342人·km-2;單位城市建設(shè)用地人文古跡傳承水平也在逐年上升，2016年達(dá)到最大116.56元·m-2;其單位城市建設(shè)用地創(chuàng)新能力水平（國際與國家）由最初的1項·km-2增加到4項·km-2，故科技文化績效在此期間呈現(xiàn)出總體上升的趨勢。

（二）障礙度診斷結(jié)果與分析

在績效評價結(jié)果與分析的基礎(chǔ)上，對影響蘭州市城市建設(shè)用地績效的障礙因子進(jìn)行診斷，并列出指標(biāo)層障礙度指數(shù)排名的前6位主要障礙因子進(jìn)行分析。

由表4可知各個準(zhǔn)則層績效影響程度各不相同，社會障礙度在2006～2016年間呈波動式上升趨勢，年均增速為1.15%，排名仍為第一位。生態(tài)障礙度在2006～2016年間基本上保持水平，有上升趨勢，年均增速為2.68%，除2007～2009年之外其障礙度仍為第二位。科技文化障礙度在第二位和第三位之間交替出現(xiàn)，并其障礙度呈現(xiàn)出下降趨勢，其降速為1.63%。經(jīng)濟(jì)障礙度呈現(xiàn)出波動式下降趨勢，下降速度為年均7.58%，其排名在2015年位第五位之外，其它年份均在第三位和第四位。位于第五位的管理障礙度，從數(shù)值大小程度看，一直在5%～8%范圍內(nèi)，其影響績效的程度不如前四項準(zhǔn)則層的程度大。從整體來看，2006～2016年影響蘭州市城市建設(shè)用地績效的首要方面為社會公共服務(wù)，平均障礙度達(dá)到38.68%，后面依次是生態(tài)障礙度、科技文化障礙度、經(jīng)濟(jì)障礙度、管理障礙度，均值分別為21.90%、18.41%、14.56%和6.43%。

在表4的基礎(chǔ)上，本研究進(jìn)一步列出了2006～2016年障礙度指數(shù)前6位的障礙因子（見表5）。具體分時間段來看，2006～2016年障礙因子排序第一位是社會績效，其最終居住用地比例C8和城鎮(zhèn)居民收入C9成為影響社會績效的主要指標(biāo)，2015年城鎮(zhèn)居民收入指標(biāo)障礙度達(dá)到最高值為20.66%，排序第二位的障礙因子中，2009年以前仍為社會績效指標(biāo)，之后開始出現(xiàn)科技文化績效和生態(tài)績效指標(biāo)，尤其是2010和2011年單位城市建設(shè)用地人文古跡傳承水平C24為影響科技文化績效的主要障礙因素，而在此階段后，社會績效指標(biāo)又上升為主要障礙因素，為單位建設(shè)用地衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)C11，科技文化績中單位城市建設(shè)建設(shè)用地書籍普及水平C22和單位城市建設(shè)用地人文古跡傳承水平C24兩項主要障礙因素占據(jù)了第三位，出現(xiàn)頻率為55%，其它的45%被單位生產(chǎn)總值能耗C15占據(jù)，第四位和第五位排序中社會績效仍為2006～2016年間的主要影響因素，其中單位城市建設(shè)用地社會消費(fèi)品零售額C6和單位建設(shè)用地衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)C11占據(jù)大部分，而在障礙因子第六位中首次出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)人均GDP C3，在此11年中出現(xiàn)頻率為2次，可見其影響程度并不顯著。

四、結(jié)論與建議

本研究通過改進(jìn)TOPSIS 模型和障礙度模型對蘭州市城市建設(shè)用地績效進(jìn)行測算，蘭州市在2006～2016年期間建設(shè)用地綜合績效水平有所上升，但依舊沒有突破中級水平。本研究從五大目標(biāo)績效入手總結(jié)出五點(diǎn)結(jié)論并提出相應(yīng)的建議，為蘭州市城市建設(shè)用地績效在新時期達(dá)到優(yōu)質(zhì)水平提供有效參考。

1. 經(jīng)濟(jì)績效有所突破，土地經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度接近最優(yōu)。2006～2016年期間經(jīng)濟(jì)績效水平處于中級階段，其經(jīng)濟(jì)績效障礙度在前六位障礙因子排序中僅出現(xiàn)2次，且排在末位，并沒有成為影響建設(shè)用地績效的主要障礙因素。對此，政府未來在已有規(guī)劃和城市發(fā)展的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大對建設(shè)用地固定資產(chǎn)的投入力度，努力提升人均GDP，創(chuàng)新新時期現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)模式，提高建設(shè)用地上一、二、三產(chǎn)業(yè)值，向著更高的目標(biāo)邁進(jìn)。

2. 社會績效障礙度有所增加，土地社會貢獻(xiàn)度下降。2006～2016年期間社會績效指數(shù)年均增速較為緩慢，但仍處于中級績效階段，社會績效障礙度仍居首位，成為主要障礙因素。對此政府未來應(yīng)在建設(shè)用地中突出社會保障功能地位，進(jìn)一步提升社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的數(shù)量和機(jī)構(gòu)床位數(shù)，努力降低人口集聚程度，增加城鎮(zhèn)居民收入，提升人民生活水平。

3. 環(huán)境治理突出，但生態(tài)績效提升仍有瓶頸。2006～2016年期間生態(tài)績效呈現(xiàn)緩慢上升狀態(tài)，績效水平除2007和2008年處于良好階段，其他年份處于中級水平，但其障礙度對環(huán)境績效影響顯著，障礙度排名大多居于第二位。對此政府應(yīng)建立環(huán)境監(jiān)控機(jī)制，加大對城市綠化的建設(shè)力度，降低企業(yè)污染指數(shù)，最重要的是讓人民成為環(huán)境保護(hù)的利益相關(guān)者，并給予人民個體、集體等環(huán)境訴訟法律主體資格，提升人民在環(huán)保中的參與度。

4. 公平效率微幅提升，土地管理績效保持健康平穩(wěn)。2006～2016年期間生態(tài)績效呈現(xiàn)出平穩(wěn)狀態(tài)，其績效水平仍處于中級，其障礙度最排名處于第五位。對此政府未來在此平穩(wěn)的基礎(chǔ)上努力降低社會公共服務(wù)設(shè)施的維護(hù)稅費(fèi)，定期更新社會老舊等基礎(chǔ)設(shè)施，加大投資力度。

5. 科教水平有所受限，土地科技文化績效仍有障礙阻力。2006～2016年其績效水平處于中級與良好交替階段，科技文化績效中單位城市建設(shè)建設(shè)用地書籍普及水平和單位城市建設(shè)用地人文古跡傳承水平兩項主要障礙因素占據(jù)了第三位，對此政府在未來應(yīng)將加大科教投資力度，提高教育水平，充分挖掘人文旅游資源，完善古跡遺址的保護(hù)機(jī)制，開展多種科教活動，提升人民參與的積極性。

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*基金項目：甘肅省自然基金項目“生態(tài)脆弱區(qū)的土地利用與生態(tài)安全研究”（GSAN-ZL-2015-045）。

（作者單位：張吉雄，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院;孫鵬舉，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院、甘肅省自然資源規(guī)劃研究院;劉學(xué)錄，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院）