國(guó)外政府信息資源公開(kāi)與獲取法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及啟示

汪樹(shù)君

【摘要】現(xiàn)階段針對(duì)政府信息資源的公開(kāi)與獲取，在我國(guó)仍存在立法缺乏、體系松散、層級(jí)較低等缺陷，為給未來(lái)法制建設(shè)提供借鑒，文章選取具有代表性的美國(guó)、英國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)，研究其取得的相關(guān)成就并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以啟示法制化公開(kāi)與獲取政府信息資源的建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】政府信息資源;公開(kāi);獲取;法制建設(shè);經(jīng)驗(yàn)

公開(kāi)政府信息，是信息社會(huì)順應(yīng)發(fā)展要求的積極體現(xiàn)，是追求民主政治、提高政治文明的體現(xiàn)。一國(guó)政府信息公開(kāi)制度的健全完善，一定程度上反映了開(kāi)放程度和民主政治水平高低。因此，為詳細(xì)了解國(guó)外關(guān)于政府信息資源管理的法制化建設(shè)，筆者選取政府信息的公開(kāi)與獲取這一重要管理領(lǐng)域，通過(guò)國(guó)外五個(gè)代表性國(guó)家信息公開(kāi)與獲取法制建設(shè)的成就，總結(jié)出對(duì)我國(guó)具有實(shí)際借鑒意義的法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和啟示。

一、國(guó)外成就

（一）法律體系完備。實(shí)踐立法過(guò)程中的各國(guó)，普遍是通過(guò)在專門信息公開(kāi)法中率先明確政府信息義務(wù)公開(kāi)、公民獲取信息權(quán)利自由，進(jìn)而不斷進(jìn)行擴(kuò)充、調(diào)整以迎合新情況的不斷出現(xiàn)，并通過(guò)法律設(shè)施、實(shí)施細(xì)則與公開(kāi)法相配套，逐步完備構(gòu)建政府信息公開(kāi)法律體系。美國(guó)，一方面構(gòu)建了以《信息自由法》（1966）、《隱私權(quán)法》（1974）、《陽(yáng)光下的政府法》（1976）為基石的完善的政府信息公開(kāi)法律體系，成為各國(guó)追隨的榜樣。還包括與之相配套、相補(bǔ)充的法律如《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》（1972）、《電腦匹配與隱私權(quán)法》（1988）、《信息技術(shù)管理改革法》（1996）等。另一方面緊跟時(shí)代發(fā)展步伐，不斷與時(shí)俱進(jìn)，通過(guò)對(duì)原來(lái)法律進(jìn)行修訂或制定新的法律，以滿足時(shí)代潮流提出的對(duì)政府信息公開(kāi)的新要求。1996年提出修正《信息自由法》，使得電子信息與紙質(zhì)文件的地位等同，推動(dòng)了電子信息的公開(kāi)化。

（二）法律成果顯著。美國(guó)《信息自由法》（1966）規(guī)定除外豁免公開(kāi)的信息，公眾有索取聯(lián)邦政府信息的權(quán)利，對(duì)公眾的信息請(qǐng)求政府機(jī)關(guān)須決定公開(kāi)與否?！峨[私權(quán)法》（1974）規(guī)定公民查看與個(gè)人相關(guān)保存于聯(lián)邦政府的材料的權(quán)利?！蛾?yáng)光下的政府法》（1976）規(guī)定合議制行政機(jī)關(guān)須公開(kāi)會(huì)議進(jìn)程，允許公眾同時(shí)參與。加拿大《獲取信息法》（1982）規(guī)定公眾有權(quán)獲取政府機(jī)構(gòu)檔案記錄或復(fù)印件，特殊情況除外。韓國(guó)《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》（1996）的立法目的是保障國(guó)民知情權(quán)、參政權(quán)，推動(dòng)透明行政。日本《行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》（1999）規(guī)定任何人有權(quán)對(duì)政府機(jī)關(guān)的行政文件提出公開(kāi)。英國(guó)《信息自由法》（2000）規(guī)定政府機(jī)構(gòu)及時(shí)對(duì)公眾信息需求的回應(yīng)處理。

（三）法律影響深遠(yuǎn)。美國(guó)首次從國(guó)家層面制定《信息自由法》后，世界各國(guó)紛紛開(kāi)始了立法政府信息公開(kāi)的實(shí)踐。《信息自由法》中的九項(xiàng)規(guī)定豁免公開(kāi)，對(duì)于其他國(guó)家的立法具有重要借鑒、影響意義。亞洲國(guó)家中首個(gè)制定信息公開(kāi)制度且其實(shí)施具有全國(guó)意義的韓國(guó)，在1966年通過(guò)《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》，確立原則公開(kāi)、例外不公開(kāi)的立法精神以及知情權(quán)保障、參政權(quán)行使、透明政府構(gòu)建的立法宗旨，引領(lǐng)著信息公開(kāi)法制化潮流從歐美國(guó)家涌向亞洲國(guó)家，亞洲國(guó)家開(kāi)始立法公開(kāi)政府信息的建設(shè)。

二、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

（一）法制主體完善。1.立法主體?？傮w上各國(guó)的立法主體呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)，均涉及權(quán)利與義務(wù)主體，具體表現(xiàn)為：（1）立法的權(quán)利主體，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、日本可以是“任何人”，本國(guó)公民和本國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人無(wú)須區(qū)分國(guó)籍，都具有信息請(qǐng)求權(quán)利。（2）立法的義務(wù)主體都涉及行政機(jī)關(guān)。此外，美國(guó)、加拿大的國(guó)有企業(yè)、公法人也是負(fù)有公開(kāi)信息義務(wù);英國(guó)和韓國(guó)的義務(wù)主體較為寬泛，包括行政機(jī)關(guān)、議會(huì)、法院、軍事機(jī)構(gòu)、具有公共服務(wù)和公共管理性質(zhì)的企業(yè);但日本則排除議會(huì)、法院、軍事機(jī)構(gòu)。2.執(zhí)法主體。法律需要得到貫徹執(zhí)行，否則制定法律就顯得沒(méi)有意義甚至產(chǎn)生不好的結(jié)果。政府信息公開(kāi)法律也應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)相關(guān)主體積極執(zhí)行公開(kāi)制度從而保障信息獲取權(quán)利。美國(guó)設(shè)置信息自由法辦公室、信息主管接收、處理申請(qǐng)者的信息申請(qǐng);英國(guó)的信息專員、信息裁判所聯(lián)系著公眾和政府部門，直接對(duì)公眾負(fù)責(zé);加拿大的信息專員監(jiān)督聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的《信息獲取法》實(shí)施行為，協(xié)助法院處理獲取信息糾紛;日本的信息公開(kāi)審查委員會(huì)負(fù)責(zé)行政機(jī)關(guān)和公眾信息需求的協(xié)調(diào)，可復(fù)議公眾需求;韓國(guó)的信息公開(kāi)審查委員會(huì)判斷公共機(jī)關(guān)公開(kāi)允許的信息進(jìn)程是否遵照規(guī)定。

（二）法制程序健全。1.立法體現(xiàn)層級(jí)性。國(guó)外立法程序都呈現(xiàn)層次性，經(jīng)歷由低到高的立法層級(jí)，立法程序?qū)哟畏置鳎鳈C(jī)關(guān)職責(zé)清晰，法律形成的過(guò)程也有公眾的參與，因而從一定程度上保證了獲取信息自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。2.執(zhí)法程序法制化。國(guó)外，對(duì)于執(zhí)法程序通過(guò)了專門立法，以確保執(zhí)法行為能夠在法律的保障下做到公平、公正、民主。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》（1946）以法律的形式明確規(guī)定了政府運(yùn)行中的規(guī)則，有利于公民參與政府活動(dòng)，法律上保障了行政執(zhí)法。

（三）法律位階較高。各國(guó)制定的信息公開(kāi)法，均具全國(guó)意義。如美國(guó)，直接一步就位，就是通過(guò)制定專門的具有全國(guó)效力的信息公開(kāi)法;如英國(guó)，先從政策層面統(tǒng)一出臺(tái)信息公開(kāi)法律規(guī)范，成熟后再立法，這樣做有助于普及公眾的信息法制意識(shí);如日本，先由地方出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，再拓展到全國(guó)層面立法。

三、對(duì)國(guó)內(nèi)的啟示

（一）完善法制主體，強(qiáng)化政府責(zé)任。國(guó)外在管理政府信息資源的法制化建設(shè)中高度重視通過(guò)立法來(lái)強(qiáng)化政府責(zé)任，政府信息公開(kāi)的公眾信息獲取權(quán)利自由的保障，需要尋求立法的支撐來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府在推動(dòng)法制化建設(shè)的政府信息資源管理過(guò)程中擔(dān)任立法的協(xié)調(diào)主體，在履行義務(wù)公開(kāi)政府信息職責(zé)時(shí)，一方面需要統(tǒng)一籌劃自身職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù);另一方面，政府與其他組織及公眾的利益矛盾，應(yīng)當(dāng)予以協(xié)調(diào)使之平衡化。由于我國(guó) 80%以上的信息資源是在政府部門的掌握中，其信息資源建設(shè)的水平與效率是影響政府信息資源公開(kāi)與獲取法制建設(shè)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素，因而政府應(yīng)該承擔(dān)起更多的責(zé)任。法制建設(shè)的主體完善，可實(shí)施的重要措施是確保立法的權(quán)利主體、義務(wù)主體的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）健全法制程序，科學(xué)立法執(zhí)法。1.立法程序規(guī)范化?；趪?guó)外借鑒，健全、規(guī)范的立法程序尤為必要，立法程序凸顯立法的公正性、民主性、專業(yè)性是政府信息資源公開(kāi)與獲取法制化建設(shè)的重要前提。在法制化公開(kāi)與獲取政府信息資源的進(jìn)程中，相關(guān)部門必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為依托，認(rèn)真落實(shí)中央相關(guān)的各項(xiàng)政策;機(jī)構(gòu)編制部門在信息管理法律的制定、落實(shí)和完善中，應(yīng)進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督。2.執(zhí)法程序法制化。在重視實(shí)體法、輕視程序法的法律傳統(tǒng)思想影響下，我國(guó)對(duì)于行政程序開(kāi)展立法的工作起步較晚?！缎姓?fù)議法》和《行政訴訟法》對(duì)公眾因申請(qǐng)信息被拒從而提起復(fù)議或訴訟權(quán)利并沒(méi)有提供支持，雖然《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定行政復(fù)議和行政訴訟。作為行政的典型行為，公開(kāi)政府信息的程序不可能完全由政府信息公開(kāi)法律規(guī)定，還需要尋求與行政程序法的相互配合，才能將信息公開(kāi)制度落到實(shí)處。從國(guó)情出發(fā)制定一部行政程序法以規(guī)范行政行為，推動(dòng)行政行為的執(zhí)行和抑制行政權(quán)力的濫用，平衡各方利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法制建設(shè)的民主化，是迫切需要。

（三）提升法律位階，構(gòu)建完備體系。目前缺失具有全國(guó)性意義的政府信息公開(kāi)法，完整的信息公開(kāi)法律體系在我國(guó)尚未形成。1.應(yīng)當(dāng)盡快制定全國(guó)統(tǒng)一的上位《政府信息公開(kāi)法》，將《政府信息公開(kāi)條例》的過(guò)渡性質(zhì)提升至法律高度，納入審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)行為至法律調(diào)整適用范疇，并通過(guò)配套法規(guī)規(guī)章的制定保證信息公開(kāi)法的執(zhí)行。2.關(guān)于公開(kāi)信息的范圍確定，概念性方式界定是國(guó)外采用的較為普遍做法，為保證廣闊的公開(kāi)范圍，進(jìn)行不予公開(kāi)例外信息的詳細(xì)列舉。應(yīng)該借鑒國(guó)外，以排除例舉方式劃分免予公開(kāi)范疇，擴(kuò)大信息公開(kāi)范圍。在公開(kāi)申請(qǐng)程序的規(guī)范化方面，態(tài)度嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真、申請(qǐng)?zhí)幚砑皶r(shí)有效、審查公開(kāi)保密合法合理是對(duì)政府機(jī)構(gòu)提出的基本要求。3.修訂或制定相關(guān)的配套法律，使之相互協(xié)調(diào)，保障公開(kāi)。例如，應(yīng)該加快步伐制定《隱私權(quán)法》，確立不予公開(kāi)的隱私權(quán)范疇，為開(kāi)展信息公開(kāi)過(guò)程中的保密審查提供法律規(guī)定的依據(jù)。對(duì)《檔案法》《保密法》中可能沖突《政府信息公開(kāi)條例》的相關(guān)規(guī)定展開(kāi)修訂，盡力使得各個(gè)法律之間減少碰撞，努力構(gòu)建和諧完整的公開(kāi)政府信息的法律體系。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管我國(guó)在政府信息資源公開(kāi)與獲取法制化建設(shè)方面的努力在信息技術(shù)發(fā)達(dá)的今天實(shí)施地較為順利，取得了巨大的進(jìn)步和成效，但今后要逐漸實(shí)現(xiàn)完善的法制建設(shè)目標(biāo)，既離不開(kāi)與政府信息資源公開(kāi)與獲取相關(guān)的法律制度的完善，也離不開(kāi)相關(guān)部門依據(jù)實(shí)際需求立法、嚴(yán)格執(zhí)法。

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