南京市新市鎮(zhèn)建設PPP項目分析

王子璨 張暉

摘 要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們對基礎設施的需求越來越高。在此背景下，為了有效提供公共物品和服務，優(yōu)化資源配置，PPP模式應運而生，而且PPP項目的優(yōu)勢與弊端已在近幾年逐漸顯現(xiàn)。以南京市新市鎮(zhèn)建設PPP項目為例，探究南京市在PPP項目建設中的籌資方式、運行模式等，對當前PPP運行中可能存在的風險進行定性分析。

關鍵詞：新市鎮(zhèn)建設;PPP項目;理論基礎;案例分析

中圖分類號：F299.21 ? ? ? 文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）07-0136-02

引言

PPP（public private partnerships）模式是公共部門和私人部門通過契約關系進行，以項目風險最小化以及社會福利最大化為合作目標的伙伴關系式的合作?；谄滹L險共擔的特征，各參與方之間如何進行合理的分配風險成為不容忽視的問題。

我國已有許多專家學者對PPP模式的風險共擔問題進行了翔實的研究。首先，風險分擔和轉(zhuǎn)移的原則。王丙亮（2009）等認為，風險應由最有能力掌控風險后果的一方或能以最小成本承擔風險的一方承擔;吳瑾（2013）提出，應依據(jù)參與方風險偏好的不同將風險分配給最適合的一方承擔;何濤（2011）等認為，風險應從較規(guī)避方向較不規(guī)避方適度轉(zhuǎn)移。其次，在信息不對稱的市場特征下，PPP項目的運行存在一系列的問題。吳孝靈（2013）等認為，項目可能存在收益不足，從而無法正常運作的問題;陳星光（2013）認為，各方目標的不一致會導致委托代理問題;李林（2013）等認為，公共部門有一定的幾率使用強勢地位向私人部門轉(zhuǎn)移風險。最后，基于不完全信息的參與方再談判。馬桑（2016）研究了私人部門與公共部門的博弈互動，得出影響PPP項目再談判的關鍵因素;張瑞（2017）等在求解出唯一子博弈精煉納什均衡后，建立了非線性激勵契約;居佳（2017）等通過分析再談判前后各部門風險承擔差值，得出其討價還價的動機。

以往的文獻在研究參與方博弈時多是通過訪談得出風險系數(shù)，最后代入模型求解。本文將以南京市新市鎮(zhèn)PPP項目為例，從不同運行方式入手分析公共部門和私人部門博弈時所考慮的風險因素。

一、理論基礎和方式選擇

（一）討價還價理論

該模型建立的基礎是Rubinstein于1982年以分蛋糕為例模擬的完全信息條件下無限期討價還價模型，隨后該模型得到了廣泛的應用。

討價還價的運行機理如下：第一回合，部門P向部門Q提出風險分配方案1，若部門Q接受該方案，則博弈結束;若拒絕，則進入第二回合。第二回合，拒絕方案1的部門Q重新向部門P提出方案2，若部門P接受該方案，則博弈結束;若拒絕，則進行第三回合。第三回合，拒絕方案2的部門P再次向部門Q提出方案3，若部門Q接受該方案，則博弈結束;若拒絕，則繼續(xù)下一回合。如此循環(huán)，得到一個無限回合的模型，直到其中一方接受了另一方的分配方案時，談判結束。

（二）PPP項目運作方式的選擇

依據(jù)PPP項目是否為存量項目、是否引入資金、是否改擴建、是否期滿移交等情況將PPP項目的運作方式分為：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、租賃—運營—移交（LOT）、建設—租賃—移交（BLT）、區(qū)域特許經(jīng)營（Concession）、設計—建造—融資—運營—移交（DBFOT）。項目運行前，應依據(jù)實際需要確定合適的運作方式。

二、案例分析：南京市新市鎮(zhèn)建設PPP項目

（一）建設內(nèi)容

南京市新市鎮(zhèn)建設是美麗鄉(xiāng)村的升華，計劃到2020年要實現(xiàn)全市28個新市鎮(zhèn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，5郊區(qū)城鎮(zhèn)化率達70%左右。新市鎮(zhèn)建設的主要內(nèi)容涵蓋甚廣，包括土地綜合整治、新社區(qū)建設、基礎設施建設、公共服務系統(tǒng)提升、強化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)支撐五個方面。

根據(jù)南京出臺的《關于加速推進我市新市鎮(zhèn)建設的意見》，明確南京將重點打造江寧、浦口、六合、溧水、高淳5郊區(qū)的12個新市鎮(zhèn)。其中，12個新市鎮(zhèn)的建設持續(xù)3年，包括：江寧區(qū)谷里街道、橫溪街道，浦口區(qū)湯泉街道、星甸街道，六合區(qū)金牛湖街道、竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)，溧水區(qū)白馬鎮(zhèn)、石湫鎮(zhèn)、東屏鎮(zhèn)，高淳區(qū)東壩鎮(zhèn)、椏溪鎮(zhèn)、陽江鎮(zhèn)。

（二）運作方式

1.“政府主導、企業(yè)主體、市場運作”方式。該模式借鑒了石塘竹海股份制模式和江西橫溪大福村的模式，讓國企資本、民企資本等多種社會資本參與生態(tài)旅游資源的合理開發(fā)和建設。引入社會資本的目的是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和富裕農(nóng)民，因此社會資本投入或參與的項目要與農(nóng)民經(jīng)營的項目功能錯位和互補。同時，要找準企業(yè)合理的贏利點和設計好實現(xiàn)路徑，做好論證，讓企業(yè)有利可圖。

2.BOT模式。針對尚未開發(fā)的生態(tài)旅資源，通過引入社會資本進行開發(fā)建設，并賦予其一定期限的景區(qū)經(jīng)營權，待經(jīng)營期限滿，將景區(qū)經(jīng)營權移交政府。在此運行方式下，項目被分為建設期、運營期以及移交政府后的時期。建設期中，項目資本金由政府方出資代表和社會資本共同出資，其他資金由公私合建的項目公司籌措。運營期內(nèi)，項目公司通過經(jīng)營維護收入、出售收入、政府付費收入等方式回收項目投資。經(jīng)營權移交時，項目公司無償交付。

3.TOT模式。針對已經(jīng)開發(fā)的生態(tài)旅游景區(qū)，引入社會資本，賦予其一定期限的經(jīng)營權，對景區(qū)再開發(fā)、提檔升級、提升經(jīng)營和服務水平，盤活旅游資源，待經(jīng)營期限滿，將景區(qū)經(jīng)營權移交政府。與BOT模式類似，該模式也分為建設期、運營期以及移交政府后的時期。

（三）可能影響談判結果的因素

由上述分析可知，應對不同的風險公共部門和私人部門做出的反應是不完全一致的，本文第三部分描述的博弈過程中提到了私人部門往往不會接受政府部門提出的風險轉(zhuǎn)移比例從而促成下一輪談判，而公共部門也會為自身利益進行討價還價。這是因為公共部門與私人部門都考慮到了運行中的種種可能，這些可能性均會對其最終收益造成影響。

1.政策變動風險。無論采取什么樣的運行方式，政策變動的風險都是存在的。政策變動往往會對項目造成很大的影響，尤其體現(xiàn)著影響經(jīng)營者的積極性。例如，在南京市新市鎮(zhèn)建設的過程中，東壩鎮(zhèn)取消了利稅政策，使得企業(yè)無法獲得原本在利稅政策下可得的收益。在此情況下，為了防止企業(yè)流失，使項目順利進行，政府應采取具有類似作用的措施來實行補貼。

2.市場風險。市場風險分為市場價格風險以及市場競爭風險，兩者都是在運營期會遇到的問題。在應對此類風險上，公共部門與私人部門都應承擔部分，即使公共部門處于強勢地位也不應過多地轉(zhuǎn)移風險，否則亦可能導致談判的破裂。

3.成本超支風險。成本超支一般是因為項目公司建造時預算失誤或是經(jīng)營不善導致，發(fā)生在建設期、運營期內(nèi)。應對此類風險，公共部門不愿意付諸實際行動，從而將風險較多地轉(zhuǎn)移給私人部門;私人部門通過討價還價會減輕這種轉(zhuǎn)移，但是最終仍會接受較多的轉(zhuǎn)移。

4.不可抗力風險。不可抗力風險是指人力所不可抗拒的力量，例如自然災害等，該風險可能發(fā)生在任何時期，一旦發(fā)生將造成毀滅性的影響。不可抗力風險是政府應承擔的最主要風險之一，僅會向私人部門轉(zhuǎn)移很少的部分，因為發(fā)生不可抗力時私人部門已基本失去重建能力，僅有災害發(fā)生前獲得的經(jīng)營收入。

結語

本文運用了博弈論中的討價還價博弈，就信息不對稱的情況下公共部門與私人部門對PPP項目中風險分配構建了討價還價博弈模型，并求得最終談判達成時公私雙方承擔的風險，兩方風險的大小與雙方談判損耗系數(shù)、風險轉(zhuǎn)移比例以及轉(zhuǎn)移概率有關。公共部門是否轉(zhuǎn)移風險取決于其是否采取強勢地位，轉(zhuǎn)移多少取決于其強勢程度。在南京市新市鎮(zhèn)PPP項目中，項目周期長是其顯著特征。在足夠長的周期內(nèi)，各風險發(fā)生的概率都會增加，公共部門與私人部門在考慮此類風險時的行為會受其他因素的影響，增加討價還價的難度。在選擇運行方式時，最終移交的項目會承擔較少的風險，而在運營期內(nèi)有一些風險是不可避免的，例如市場風險、不可抗力風險等等。同時，改擴建的項目存在前期價值評估的問題。

參考文獻：

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