PPP模式融資問題及路徑優(yōu)化

魏博

摘 要：PPP模式作為一種融資手段，意味著公共部門和私營部門共同努力完成指定的基礎(chǔ)設(shè)施。該模式是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施過程中政府與社會資本合作的創(chuàng)新項目運作模式，在市政工程項目中引入社會資本，利用社會資源完成部分政府基建職能，對推動我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有十分重要的意義。PPP模式多元化的資金來源極大地緩解了政府的財政壓力，從而幫助政府增加對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，更好地提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)?？梢灶A(yù)見，PPP融資模式的發(fā)展呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢，未來將繼續(xù)快速發(fā)展，但運營過程中仍存在融資問題。通過探討PPP模式融資現(xiàn)狀，提出針對性的路徑優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;融資問題;路徑優(yōu)化

中圖分類號：F832 ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）07-0081-02

近年來，隨著我國改革開放的不斷深入，如何籌集公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金成為經(jīng)濟發(fā)展中迫切需要解決的一大問題，PPP模式的引入被看作是解決這一問題的有益嘗試，同時也反映了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的制度變遷。

PPP模式在我國的發(fā)展可劃分為三個階段：開創(chuàng)性階段、發(fā)展階段、規(guī)制階段。

開創(chuàng)性階段（1997—2003年）的典型案例是泉州市刺桐大橋項目，作為我國最早采用引入國內(nèi)民營資本的BOT方式建設(shè)的路橋項目，自1997年建成后取得了一定的社會效益和經(jīng)濟效益，是國內(nèi)首例以內(nèi)地民營資本為主的BOT投資模式案例。但是，此階段PPP模式缺乏好的制度性環(huán)境，缺乏頂層制度設(shè)計，未能達到足夠的示范效應(yīng)。2004年，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第126號）的頒布標(biāo)志著我國PPP模式進入初步發(fā)展階段，該辦法中把特許經(jīng)營的概念引入了市政公用事業(yè)。在初步發(fā)展階段中，一些成功的PPP項目經(jīng)驗（比如2005年北京地鐵4號線PPP建設(shè)）經(jīng)過得以推廣，促進了PPP模式在我國的應(yīng)用。但是在此階段，PPP項目仍然缺乏政策法規(guī)框架與合同范式，固有的一些問題依然延續(xù)。規(guī)范階段（2013年至今），2013年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立，為PPP模式的快速發(fā)展創(chuàng)造了新的契機。同年12月，財政部批準(zhǔn)成立了政府和社會資本合作（PPP）中心，并擬定了首批30個PPP合作示范項目名單。當(dāng)前，我國正逐步形成由法律法規(guī)、操作指引、管理機構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)化工具構(gòu)成的PPP政策框架。

一、PPP模式的概念

PPP模式作為一種融資手段，意味著公共部門和私營部門共同努力完成指定的基礎(chǔ)設(shè)施。該模式是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施過程中政府與社會資本合作的創(chuàng)新項目運作模式，在市政工程項目中引入社會資本，利用社會資源完成部分政府基建職能，對推動我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有十分重要的意義。此外，PPP模式的優(yōu)勢還反映在項目總體成本的降低上。多元化的資金來源極大地緩解了政府的財政壓力，從而幫助政府增加對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，更好地提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。PPP模式的主要優(yōu)點體現(xiàn)在以下幾個方面：一是完善政府職能轉(zhuǎn)變;二是減輕政府的財政負擔(dān)，減輕各級政府的財政壓力;三是通過競爭性招標(biāo)，選擇合作社會資本，可以有效降低建設(shè)項目的總建設(shè)成本;四是有利于發(fā)揮雙方的特點和優(yōu)勢，控制風(fēng)險更為合理。該模式主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，為公眾提供服務(wù)。政府采用公開招標(biāo)的方式選擇和使用具有經(jīng)驗合同能力的社會資本或企業(yè)。企業(yè)或社會資本使用基礎(chǔ)設(shè)施為公眾提供公共服務(wù)。具體而言，PPP模式已在中國的環(huán)保建設(shè)、市政工程、交通與水利工程等公共服務(wù)領(lǐng)域得到應(yīng)用推廣。可以預(yù)見，PPP融資模式的發(fā)展呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，未來將繼續(xù)快速增長，但運營過程中仍存在融資問題。本文試圖通過分析融資現(xiàn)狀找出原因，提出有針對性的建議。

二、PPP模式的特點

（一）合作時間長，投資風(fēng)險較高

在PPP模式中，政府與社會資本的合作時間通常很長，一般為20—30年不等。對于社會資本來說，較長的合作期意味著更大的資金回收風(fēng)險。因此，從投資的角度看PPP模式的合作周期充滿了不確定性。

（二）以SPV公司作為融資主體

在傳統(tǒng)的BT模式下，作為融資主體的政府承擔(dān)了更大的資金財務(wù)壓力。而在PPP模型中，社會資本方與政府部門簽訂合同，構(gòu)成項目公司（SPV）。項目融資和建設(shè)事宜具體由項目公司（SPV）負責(zé)，因此融資帶來的財務(wù)壓力更主要由社會資本承擔(dān)。表面上看，PPP模型將融資實體轉(zhuǎn)移到項目公司。而事實上，它將融資實體轉(zhuǎn)移到社會資本，PPP模式對社會資本的融資能力提出了很高的要求。

三、PPP項目融資現(xiàn)狀

（一）項目缺乏有效性

部分PPP項目缺乏合理調(diào)研規(guī)劃，一些地方政府不顧具體情況和實際需求，為了突出本地建設(shè)成果，盲目上馬政績工程，造成資源配置的浪費，比如許多城市盲目推出的停車設(shè)施PPP項目。有些項目資金不足，難以達到設(shè)計規(guī)模，也不利于投資成本的回收，這些都是項目缺乏有效性的表現(xiàn)。

（二）私人資本參與度不高

私人資本參與PPP項目的意愿不高，這是由PPP項目的一些固有特點決定的。PPP項目中的大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目要求投資總額很高，建設(shè)期常常持續(xù)數(shù)年，不確定性風(fēng)險很大，這些都是缺乏雄厚資本和分線承擔(dān)能力的民營企業(yè)所難以承擔(dān)的，因此私人資本對參與PPP項目十分審慎。此外，部分PPP項目通過嚴(yán)格的規(guī)模和資格規(guī)則阻礙了一些私營企業(yè)的招標(biāo)過程，限制了私人資本的參與。

（三）管理機制不完善

政府對許多PPP項目提供財政補貼以分擔(dān)財務(wù)風(fēng)險，但是針對于PPP項目實施本身的績效評估體系并不完善。PPP項目的實施中往往存在進展延誤、風(fēng)險控制能力弱等缺點，缺乏專業(yè)化機構(gòu)的管理。

（四）合格征信主體匱乏

目前，大多數(shù)PPP項目融資實體都是項目公司（SPV）本身。項目公司剛剛成立，往往沒有實力和信譽可供參考，因此，發(fā)起項目公司急需增加自身信用能力。同時，按目前的政策要求，政府一般不能為項目公司提供強有力的信貸。因此，合格信貸主體缺乏已成為PPP融資困境的一個重要原因。

（五）項目貸款審批難度加大

2018年6月25號，國家發(fā)銀行將棚改項目的貸款審批權(quán)收回總行，這標(biāo)志著PPP項目信貸政策的進一步收緊，以此為信號各金融機構(gòu)可能對介入PPP項目更加審慎，今后棚改項目融資審批難度將增大。

四、PPP模式融資路徑優(yōu)化

（一）專業(yè)化機構(gòu)參與制定融資規(guī)范

PPP項目中金融機構(gòu)不但可以提供融通資金的方式，同時也將金融機構(gòu)的規(guī)范化運作帶給當(dāng)?shù)卣?，以更?biāo)準(zhǔn)化的方式實施PPP項目。在項目識別階段，金融機構(gòu)可以參與PPP項目，根據(jù)一定的要求幫助政府設(shè)定交易結(jié)構(gòu)和邊界條件，通過這種方式，金融機構(gòu)可以在更短的時間內(nèi)通過更加標(biāo)準(zhǔn)化的模式幫助地方政府改進其規(guī)范并參與PPP融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計。金融機構(gòu)開發(fā)和設(shè)計自己的金融產(chǎn)品，利用新思路創(chuàng)新設(shè)計，推出多種類的PPP融資產(chǎn)品工具服務(wù)于PPP項目。比如，PPP項目資金不但可以采取較傳統(tǒng)的股權(quán)投資（如基金投資或信托），還可以采取是流動性貸款債權(quán)人的形式。

（二）政府提高政策規(guī)范能力

首先，政府要細化政策規(guī)范PPP項目實施過程中可能出現(xiàn)的問題。可以頒布標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范的要求PPP交易結(jié)構(gòu)設(shè)置符合PPP相關(guān)的管理規(guī)定和風(fēng)險分配的原則，確保項目的標(biāo)準(zhǔn)化運作。比如說地方政府的PPP支出約束不能超過一般公共預(yù)算支出比例的10%，此時PPP項目不僅可以嚴(yán)格控制操作，還可以減少PPP項目實施帶來的問題，提高地方政府在項目支出中的規(guī)范性，增加政府支出開放性和透明度。其次，在PPP項目正式實施之前，政府應(yīng)該通過充分調(diào)研，選擇出具有運營優(yōu)勢又具有良好現(xiàn)金流的項目，更好地調(diào)動社會私人資本積極性，充分發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢。最后，當(dāng)?shù)胤秸椖款A(yù)算有限時，可以以少量資金設(shè)立指導(dǎo)基金，從而促進社會資金的進入。但在具體實施過程中，基金的作用只是將項目投資及收益權(quán)在社會資本之間轉(zhuǎn)移，活躍投資市場，政府自身不應(yīng)該回購基金份額。特殊情況下，為防止PPP項目惡化，政府作為股權(quán)受讓人的持股規(guī)模也需要嚴(yán)格控制在單個項目的50%以下。

（三）創(chuàng)新融資方式并拓寬融資渠道

PPP項目的生命力是多元化的資金來源，因此國家應(yīng)不斷制定鼓勵政策，創(chuàng)新融資模式、拓展投資渠道，最終達到擴大PPP項目投資來源的目的。具體方式包括：鼓勵銀行類金融機構(gòu)應(yīng)用新興的抵押融資方式，為PPP項目提供包括投資、貸款、租賃、證券等在內(nèi)的綜合金融服務(wù);規(guī)范各類型金融機構(gòu)采取委托貸款和銀團貸款等方式的合作機制，拓寬 PPP 項目的融資渠道;創(chuàng)設(shè)PPP 項目資產(chǎn)證券化制度，更方便地引入民間資本。

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Abstract：The PPP model as a means of financing means that the public and private sectors work together to complete the designated infrastructure.This model is an innovative project operation model for government and social capital cooperation in the process of building public infrastructure.The introduction of social capital in municipal engineering projects and the use of social resources to complete some of the governments infrastructure functions are of great significance for promoting Chinas new urbanization.The diversified funding sources of the PPP model have greatly eased the governments financial pressure，thereby helping the government to increase investment in infrastructure construction and better provide infrastructure and public services.It can be foreseen that the development of the PPP financing model shows a good development trend and will continue to grow rapidly in the future，but there are still financing problems in the operation process.By discussing the current status of financing in the PPP model，a targeted path optimization proposal is proposed.

Key words：PPP model;financing problem;path optimization