PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方招商前提條件淺析

駱珉　楊少麗

摘要：當(dāng)前PPP項(xiàng)目的廣泛應(yīng)用，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善及其發(fā)展水平的提升提供了支持。實(shí)踐中PPP項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)資本方招商工作時(shí)，為了確保招商效果良好，需要具備一定的前提條件?；诖?，本文對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方招商前應(yīng)具備的條件進(jìn)行系統(tǒng)闡述。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;社會(huì)資本方;招商工作;前提條件

中圖分類(lèi)號(hào)：F283

文獻(xiàn)識(shí)別碼：A

文章編號(hào)：1001-828X（2019）010-0079-01

一、引言

加強(qiáng)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方招商前應(yīng)具備的條件分析，能為招商工作有效開(kāi)展打下良好基礎(chǔ)，全面提高社會(huì)資本方招商工作效率及質(zhì)量，確保項(xiàng)目后續(xù)在執(zhí)行階段的順利履約。[1]因此，在開(kāi)展PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方招商工作前，需要對(duì)應(yīng)具備的各項(xiàng)前提條件進(jìn)行充分準(zhǔn)備，確保社會(huì)資本方招商工作順利完成[2]。

二、社會(huì)資本方招商各項(xiàng)前提條件分析

《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資[2016]2231號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號(hào)）等文件（以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)為“2231號(hào)文”，“113號(hào)文”以及“92號(hào)文”）中，對(duì)于社會(huì)資本方招商工作前各項(xiàng)前提條件進(jìn)行了較為明確的規(guī)定，下面對(duì)各項(xiàng)前提條件逐一進(jìn)行分析。

1.項(xiàng)目立項(xiàng)工作

2231號(hào)文明確規(guī)定，PPP實(shí)施方案審批應(yīng)在項(xiàng)目立項(xiàng)工作完成后開(kāi)展，而PPP實(shí)施方案是招商工作啟動(dòng)的必備條件之一，對(duì)于保障PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方招商工作的成功落地具有極其重要的意義。首先，項(xiàng)目立項(xiàng)工作的完成是項(xiàng)目合法性的根本依據(jù)，明確了項(xiàng)目合作范圍、邊界和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，這是開(kāi)展后續(xù)工作的基礎(chǔ);其次，立項(xiàng)階段的研究論證工作是各方對(duì)項(xiàng)目核心經(jīng)濟(jì)技術(shù)參數(shù)統(tǒng)一共識(shí)的基礎(chǔ)，亦是科學(xué)預(yù)測(cè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)投入和成本的重要依據(jù)，直接指導(dǎo)了后續(xù)工作開(kāi)展的技術(shù)路徑。

2.項(xiàng)目實(shí)施方案

2231號(hào)文、113號(hào)文及92號(hào)文均明確要求，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)報(bào)本級(jí)人民政府審批后方可開(kāi)展社會(huì)資本方的招商工作。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案可看成是PPP模式層面的“立項(xiàng)文件”，對(duì)采用PPP模式的必要性和可行性進(jìn)行研究論證，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理、利益共享公平、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分的方案要點(diǎn)，直接指導(dǎo)后續(xù)采購(gòu)文件、合同草案的編制工作。實(shí)施方案中項(xiàng)目區(qū)位、占地面積、土地使用等涉及國(guó)土、規(guī)劃審批手續(xù)的有關(guān)內(nèi)容宜在招商前明確有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，避免招商后出現(xiàn)重大變化或調(diào)整導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施或邊界不清。

3.物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證

113號(hào)文和92號(hào)文規(guī)定，PPP項(xiàng)目應(yīng)開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證工作，主要目的是論證PPP模式是否較傳統(tǒng)模式更經(jīng)濟(jì)或更有效率，年度財(cái)政預(yù)算是否滿(mǎn)足項(xiàng)目需求。根據(jù)PPP項(xiàng)目付費(fèi)模式的不同，物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的必要程度也不同。對(duì)于政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，由于使用財(cái)政性資金作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證工作均需開(kāi)展，以此評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響;對(duì)于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，由于項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠完全覆蓋建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本，無(wú)需使用財(cái)政性資金，因此可不用進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。

4.合同草案

113號(hào)文規(guī)定項(xiàng)目采購(gòu)文件應(yīng)包括項(xiàng)目合同草案及其他法律文本，2231號(hào)文規(guī)定實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)審查批準(zhǔn)的實(shí)施方案組織起草PPP合同草案，因此合同草案的編制是社會(huì)資本方招商前的必要前提工作。合同草案是對(duì)PPP實(shí)施方案的具體細(xì)化，明確約定了合作期限內(nèi)政府和社會(huì)資本方合作的技術(shù)邊界、商務(wù)邊界和法律邊界，是項(xiàng)目執(zhí)行階段合同履約的供根本依據(jù)。因此，合同草案中除了各方權(quán)利義務(wù)、合作期限、產(chǎn)出說(shuō)明、收入及回報(bào)機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制進(jìn)行說(shuō)明外，還應(yīng)對(duì)各種非正常運(yùn)營(yíng)條件下的處理方法做出明確規(guī)定，以確保項(xiàng)目能夠運(yùn)行在合理可控的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間內(nèi)。此外，由于PPP合同草案的內(nèi)容涉及項(xiàng)目前期工作、規(guī)劃條件、土地使用、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、過(guò)程監(jiān)管、價(jià)格調(diào)整等多方面內(nèi)容，因此建議合同草案在隨項(xiàng)目采購(gòu)文件發(fā)布前應(yīng)征求各個(gè)相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)并加以完善。

5.初步設(shè)計(jì)概算

除了上述幾項(xiàng)在政策文件中明確規(guī)定的應(yīng)在社會(huì)資本方招商工作啟動(dòng)前應(yīng)具備的前提條件外，在實(shí)踐中經(jīng)常引起爭(zhēng)議的另一項(xiàng)招商前提是初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)工作?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，如果社會(huì)資本方是通過(guò)招標(biāo)方式確定且具備相應(yīng)的建設(shè)能力，則社會(huì)資本方可以自行建設(shè)項(xiàng)目而無(wú)需通過(guò)施工招標(biāo)產(chǎn)生。由于PPP市場(chǎng)中施工承包方仍是社會(huì)資本方的中堅(jiān)力量，因此PPP項(xiàng)目普遍采用了投資施工一體化的方式，將項(xiàng)目施工納入招商范圍，以增加項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本方的吸引力，同時(shí)也加快項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度[3]。但是《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)此類(lèi)PPP項(xiàng)目是否需要批復(fù)初設(shè)概算后再開(kāi)展招商工作沒(méi)有明確規(guī)定。本文認(rèn)為，對(duì)于招商工作啟動(dòng)前是否應(yīng)該完成初步設(shè)計(jì)概批復(fù)工作，應(yīng)該分不同條件來(lái)判斷：

（1）對(duì)于投資風(fēng)險(xiǎn)完全由社會(huì)資本方承擔(dān)的PPP項(xiàng)目，可以不審批初步設(shè)計(jì)概算。

（2）對(duì)于政府分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)且項(xiàng)目市場(chǎng)化程度較高、預(yù)期競(jìng)爭(zhēng)較為充分的PPP項(xiàng)目，在明確項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明和核心邊界條件的前提下，可以不審批初步設(shè)計(jì)概算，通過(guò)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)降低政府所承擔(dān)的投資變化風(fēng)險(xiǎn)。

（3）對(duì)于政府分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)且項(xiàng)目市場(chǎng)化程度不高、難以實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)的PPP項(xiàng)目，建議政府方審批初步設(shè)計(jì)概算，以控制好政府應(yīng)承擔(dān)的投資變化風(fēng)險(xiǎn)。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方招商工作應(yīng)具備的各項(xiàng)前提條件都有其必要性和重要意義。建議在社會(huì)資本方招商工作啟動(dòng)前，應(yīng)完成項(xiàng)目立項(xiàng)工作、項(xiàng)目實(shí)施方案編制和審批工作、物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證報(bào)告的編制和審查工作、合同草案的編制工作，并根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)視情況完成項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算的批復(fù)工作，以保證招商工作的科學(xué)性、競(jìng)爭(zhēng)的充分性和有效性。

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