周莉雅 李曉清

摘 要：在高質(zhì)量發(fā)展背景下對江蘇鄉(xiāng)村振興過程中的發(fā)展主體、受益主體、如何提高投入產(chǎn)出效率等重點問題進行了分析，提出要圍繞土地、勞動力、技術(shù)、資本等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素進行制度性創(chuàng)新，最后從土地、財政金融和科技創(chuàng)新等方面提出了具體的政策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興 高質(zhì)量發(fā)展 江蘇

鄉(xiāng)村振興是高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。工業(yè)化和城市化進程導(dǎo)致生產(chǎn)要素不斷向城市集聚，鄉(xiāng)村吸引優(yōu)質(zhì)資源的能力不斷削弱，加上很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未能實現(xiàn)向現(xiàn)代企業(yè)制度的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)依靠傳統(tǒng)的發(fā)展模式難以為繼?！秶亦l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出要振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，吸引農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。當(dāng)前，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、投入產(chǎn)出效率、就業(yè)容納能力等都遠未達到對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員足夠的吸引力。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，核心就是要提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的投入產(chǎn)出效率。

?????一、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點解決的問題

（一）明確鄉(xiāng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

當(dāng)前，鄉(xiāng)村吸引優(yōu)質(zhì)資源的能力較弱，因此，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的門類不宜分散，要把優(yōu)質(zhì)資源向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成配套的產(chǎn)業(yè)鏈。目前，很多鄉(xiāng)村沒有深入挖掘自身的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展存在跟風(fēng)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的現(xiàn)象，導(dǎo)致鄉(xiāng)村缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)對當(dāng)?shù)氐睦愖饔幂^小。發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，要深入挖掘地方稟賦，充分研究產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)展可根植于農(nóng)村土壤的、可持續(xù)的、可替代性小的產(chǎn)業(yè)。

首先，江蘇人口密度高、農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營較為分散，2017年農(nóng)業(yè)人均創(chuàng)造增加值僅為5.1萬元，用高質(zhì)量發(fā)展理念向土地要效益已成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重中之重。要按照總書記“把飯碗牢牢端在自己手里”的要求，通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、提高綠色有機農(nóng)產(chǎn)品比重、降低糧食生產(chǎn)成本、完善糧食價格保護政策、建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險補償機制等手段提高種糧收益，穩(wěn)定耕地面積，讓農(nóng)民回歸土地。

其次，江蘇擁有較為完善的工業(yè)體系，要依托產(chǎn)糧大省優(yōu)勢，在農(nóng)產(chǎn)品精深加工上下足功夫。2015年，江蘇省農(nóng)產(chǎn)品加工總產(chǎn)值為19759.9億元，與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比為2.81，按照相關(guān)規(guī)劃，到2020年，江蘇省這一指標(biāo)達到3.2：1，與發(fā)達國家仍有差距。因此，要大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，鼓勵工商資本投資，加快培育龍頭企業(yè)，支持種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展加工業(yè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位培育知名農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。

最后，要切實提高農(nóng)業(yè)的多元化功能。2017年，江蘇鄉(xiāng)村三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)為27.9∶ 47.2∶ 24.9，從就業(yè)機構(gòu)來推演鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可見，鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯不足。要加快農(nóng)業(yè)融合發(fā)展，通過對上級市縣產(chǎn)業(yè)的細化分工，形成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基地，逐步形成能吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與的產(chǎn)業(yè)鏈，但要避免有的項目披著“農(nóng)業(yè)”的外衣做旅游或房地產(chǎn)項目，避免通過高杠桿制造“虛假的鄉(xiāng)村繁榮”。

（二）讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受益主體

1.提高農(nóng)民收入。讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受益的主體，就要讓農(nóng)民在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中提高收入，即提高工資性收入、經(jīng)營性凈收入、財產(chǎn)性凈收入和轉(zhuǎn)移性凈收入。據(jù)相關(guān)研究，土地已取代利息收入，成為農(nóng)村居民家庭財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入的最主要來源。當(dāng)前，由于種糧比較效益低，導(dǎo)致農(nóng)民種糧積極性不高，小農(nóng)戶想成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的主體難度比較大，也是不現(xiàn)實的。

2.扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟。在政策導(dǎo)向和現(xiàn)實條件下，要讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受益主體，就要重點扶持發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，并給農(nóng)村集體經(jīng)濟上“三道保險”：第一道保險是將集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的資產(chǎn)折股量化到人，確權(quán)到戶，確保資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民;第二道保險是村集體經(jīng)濟的經(jīng)營主體通過招商、吸引能人的方式確定，村集體經(jīng)濟組織不參與經(jīng)營，規(guī)避村集體經(jīng)濟經(jīng)營風(fēng)險;第三道保險是設(shè)立村集體經(jīng)濟風(fēng)險補償資金池，提高各類資本投資經(jīng)營農(nóng)村集體經(jīng)濟的信心和熱情，保障投資人的權(quán)益，實現(xiàn)村集體經(jīng)濟全覆蓋。

（三）提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效率

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的核心是農(nóng)業(yè)，要提高農(nóng)村經(jīng)濟的資產(chǎn)收益率，就要想方設(shè)法提高農(nóng)村的土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率、資源利用率和科技貢獻率，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

首先，要通過大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)來提高一產(chǎn)的投入產(chǎn)出效率。以徐州市睢寧縣魏集鎮(zhèn)為例，普通的大田作物畝均收入約為200-300元，而魏集鎮(zhèn)的稻田養(yǎng)殖目前有10000畝，稻蟹畝均綜合產(chǎn)值約2.2萬元，去除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、原材料投入、經(jīng)營管理等費用支出約1萬元，純收入約為1.2萬元。可見，鄉(xiāng)村第一產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效率提升的空間非常大。因此，要通過提高種糧收益，提高農(nóng)民種糧積極性，切實發(fā)揮農(nóng)業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品供給和生態(tài)屏障功能。

其次，要因地制宜地提升鄉(xiāng)村第二產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效率。蘇南地區(qū)要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)型。在高質(zhì)量發(fā)展背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勢必要由曾經(jīng)的低勞動力、低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、低土地成本，甚至是對知識產(chǎn)權(quán)的濫用，倒逼向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)型。蘇中蘇北地區(qū)鄉(xiāng)村重點發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，要注重改變加工技術(shù)方式，拉長生產(chǎn)—加工—交易等各個環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)鏈，培育特色產(chǎn)業(yè)集群。

最后，在推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中提高投入產(chǎn)出效率。推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，要注重體現(xiàn)項目的多樣性和特色化，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在市縣的“雙創(chuàng)”相結(jié)合，把有條件的鄉(xiāng)村培育成雙創(chuàng)基地，把旅游功能、文化功能、生態(tài)功能等疊加到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)之中，凸顯農(nóng)業(yè)融合發(fā)展的差異化競爭能力。

?????二、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度性保障

（一）農(nóng)村土地制度

加快農(nóng)村土地制度改革，進一步釋放農(nóng)村土地紅利，當(dāng)前重點應(yīng)圍繞農(nóng)村建設(shè)用地展開，即宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革。

一是積極推廣常州市武進區(qū)試點經(jīng)驗，推行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，讓農(nóng)民充分享受集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)利、收益權(quán)利和處分權(quán)利。但在這一過程中，要注重用地指標(biāo)向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地傾斜，防止過度的農(nóng)村土地城市化。

二是推進農(nóng)村宅基地制度改革，探索完善宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。通過宅基地制度改革，著重破解農(nóng)戶資格權(quán)界定、審批管理、有償使用和退出等問題。

（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度

江蘇省于2018年三月出臺了《江蘇省關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》，對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革、多種形式發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟等做出了明確部署，這里只圍繞發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，從農(nóng)民股份權(quán)能流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)交易市場體系進行探討。

首先，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)能，實現(xiàn)農(nóng)民按份（股）享受集體資產(chǎn)收益的制度改革，這是保障農(nóng)民作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興收益主體的重要保障。在這一過程中，要選擇已完成改革地區(qū)開展權(quán)能流轉(zhuǎn)試點，積極探索賦予股權(quán)的繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保等權(quán)能實現(xiàn)形式，著力破解股權(quán)權(quán)能不完備問題。

其次，充分發(fā)揮市場在資源要素配置中的決定性作用，健全完善省、市、縣、鄉(xiāng)四級聯(lián)網(wǎng)聯(lián)動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系。當(dāng)前重點依托農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所、公共資源交易中心以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心等建立公益性的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易平臺，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)交易體系。同時，抓緊制定江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例，全流程強化管理模式。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度中，要強化利益聯(lián)結(jié)機制，通過投資商—村集體—村民入股分紅等形式，保障農(nóng)民在就業(yè)增收方面有更強的獲得感，確保農(nóng)民的切身利益。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制

1.資金方面。重點建立健全財政農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入優(yōu)先保障機制、創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興多渠道資金籌集機制、加快構(gòu)建財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制。通過財政資金使用的有效監(jiān)管和績效考核，切實提高財政資金的使用質(zhì)效。同時，不斷完善農(nóng)村市場環(huán)境、信用體系、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)保險制度等一系列配套舉措，完善農(nóng)村多渠道投入保障機制。

2.技術(shù)方面。深入推進農(nóng)業(yè)科技體制機制改革，從品種、技術(shù)、機械、加工等農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)進行關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新，推動創(chuàng)新要素向農(nóng)村匯聚，推進科技創(chuàng)新成果與農(nóng)業(yè)發(fā)展緊密對接，不斷激發(fā)農(nóng)業(yè)科研創(chuàng)新活力。

3.人才方面。建立專業(yè)人才統(tǒng)籌使用制度、人才流動制度、人才服務(wù)保障制度、人才培養(yǎng)制度等，為人才發(fā)展與市場需求提供精準(zhǔn)匹配，為人才的成長、流動提供暢通的渠道，為人才的扎根落地提供完善的配套服務(wù)。

?????三、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持

（一）土地政策

土地政策要圍繞“資源變資產(chǎn)”的主基調(diào)，構(gòu)建農(nóng)村土地管理政策體系，探索將農(nóng)村生態(tài)、文化、土地等資源資本化。加快農(nóng)村宅基地的空間置換，實現(xiàn)行政區(qū)范圍內(nèi)的土地增減掛鉤。江蘇省耕地保護任務(wù)重，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，土地流轉(zhuǎn)的指標(biāo)應(yīng)向農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)用地傾斜。對于脫貧攻堅地區(qū)，通過土地整治，提高地區(qū)的造血功能。對于農(nóng)產(chǎn)品精深加工、科技含量高的第三產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等給予土地指標(biāo)獎勵。抓緊研究制定、調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高用于“三農(nóng)”的比例，推動將跨省域補充耕地指標(biāo)交易和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省域調(diào)劑所得收益，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和實施鄉(xiāng)村振興。

（二）財政金融政策

《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出，農(nóng)業(yè)是生態(tài)產(chǎn)品的重要供給者，鄉(xiāng)村是生態(tài)涵養(yǎng)的主體區(qū)，生態(tài)是鄉(xiāng)村最大的發(fā)展優(yōu)勢。農(nóng)業(yè)承擔(dān)著重要的生態(tài)屏障功能，對于有機農(nóng)業(yè)或者相關(guān)指標(biāo)符合綠色高效農(nóng)業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的，可以適用于生態(tài)補償。對于利用地理標(biāo)志發(fā)展的知名區(qū)域性品牌，給予減免稅收優(yōu)惠。在設(shè)區(qū)市層面，設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金，成立專門的農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保平臺，提高農(nóng)業(yè)保險的品種和賠償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，農(nóng)村三權(quán)抵押機制尚未成型，存在農(nóng)村創(chuàng)新融資產(chǎn)品少、商業(yè)銀行服務(wù)力度不足、農(nóng)業(yè)保險滯后等一系列現(xiàn)實問題，要積極探索發(fā)展涉農(nóng)債券、農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)債券、綠色債券等，把農(nóng)村的生態(tài)資源、土地資源、文化資源、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)等打包，實現(xiàn)資產(chǎn)證券化，推動鄉(xiāng)村資源資本化，力爭把江蘇建成全國資源資本化試點省份，或者選擇部分市縣作為全國試點市縣。進一步提高農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)幫扶資金標(biāo)準(zhǔn)，簡化農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸款流程，設(shè)立農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸風(fēng)險池，出臺《農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸風(fēng)險池管理辦法》。

（三）科技創(chuàng)新政策

以各類農(nóng)業(yè)科技園區(qū)為載體，積極引進農(nóng)業(yè)科研院所，建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)平臺，加快科技成果轉(zhuǎn)化交易，促進產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新。借鑒以色列的首席科學(xué)家制度，設(shè)立若干農(nóng)業(yè)首席科學(xué)家辦公室，對引入的一定規(guī)模的科研機構(gòu)給予獎勵。用“不求所有，但求所用”的思維，以“工作坊”的形式，吸引農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域科研人員帶著成果到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，允許科研人員以技術(shù)入股，簡化科技成果轉(zhuǎn)化流程，將高?？蒲信c農(nóng)村市場需求緊密結(jié)合，讓農(nóng)村成為新一輪創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的又一主陣地。

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（周莉雅、李曉清，江蘇省宏觀經(jīng)濟研究院）