從波蘭氣候大會看國際氣候變化法新成果

史學瀛，宋亞容

（南開大學 法學院，天津 300350）

自2015年12月《巴黎協(xié)定》通過后，如何落實《巴黎協(xié)定》成為國際氣候談判的主要任務。2018年12月15日，波蘭氣候大會，即第24屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP24）在波蘭的卡托維茲召開。大會包括聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）、《京都議定書》締約方會議（CMP）和《巴黎協(xié)定》締約方會議（CMA）三個理事機構(gòu)，以及《巴黎協(xié)定》特設工作組（APA）、附屬履行機構(gòu)（SBI）和附屬科學技術咨詢機構(gòu)（SBSTA）三個附屬機構(gòu)。本次大會通過了“卡托維茲一攬子計劃”，為《巴黎協(xié)定》制定了詳細的“實施細則”，夯實了目前的國際氣候治理框架機制，為接下來應對全球氣候變化奠定了基礎。

在本次大會上，《巴黎協(xié)定》的“一攬子實施細則”獲所有締約方的通過，這是《巴黎協(xié)定》成功簽署三年之后才達到的成果，在“逆全球化”浪潮和國際氣候分裂的格局下，近200個國家就如此詳細的“實施細則”達成一致，已實屬不易。雖在盤點、市場機制等個別問題上未有進展，但將于聯(lián)合國2019年氣候峰會、聯(lián)合國氣候變化的大會第25次會議上再次討論。

一、國際氣候治理面臨的新形勢

波蘭氣候大會面臨嚴峻的國際氣候治理新形勢：從外部形勢看，當前全球氣候進一步惡化，亟待加強國際氣候合作，然而“逆全球化”風潮迭起，國際氣候合作呈現(xiàn)分裂局面；從內(nèi)部形勢看，國際氣候變化法律體系下的《巴黎協(xié)定》后續(xù)談判任務亟待完成，此次氣候大會肩負著制定《巴黎協(xié)定》“實施細則”的歷史使命，若未能達成一致意見，勢必會削弱各國執(zhí)行《巴黎協(xié)定》的決心，并損害《聯(lián)合國氣候變化框架公約》進程的可信度。

（一）國際氣候合作形勢嚴峻

一方面，二氧化碳濃度逐年上升，全球變暖趨勢不改，世界各地氣象災害頻發(fā)。2018年10月8日，政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布《全球升溫1.5℃特別報告》表明，與2℃的氣溫升幅相比，必須到本世紀末達到控制溫升1.5℃的目標，才可避免氣候變化造成的嚴重影響。這要求我們立即采取行動，提高適應氣候變化不利影響的能力，促進溫室氣體低排放發(fā)展，使資金流動符合氣候適應型和溫室氣體低排放發(fā)展路徑，力求到2050年左右達到零排放[1]，報告從科學的角度揭示了當前全球氣候所面臨的嚴峻形勢，亟待加強國際合作，以進一步完善國際氣候治理法律機制。

另一方面，國際氣候合作面臨多重挑戰(zhàn)，“逆全球化”風潮迭起，國際氣候治理呈現(xiàn)新格局。美國宣布退出《巴黎協(xié)定》，氣候政策發(fā)生顛覆性變化[2]；英國脫歐令歐盟自身面臨許多棘手問題，氣候變化在其各項議程中的重要性有所下降；以巴西為代表的發(fā)展中國家也出現(xiàn)了一定程度的退縮[3]……這些都為國際氣候治理增加了不確定性[4]。但也顯現(xiàn)出一些積極力量，比如法國在全球低碳領導力方面表現(xiàn)出了前所未有的強烈政治意愿，中國也積極貢獻中國方案，推動各項成果的落實?？傮w而言，國際氣候合作呈現(xiàn)分裂局面，這也是波蘭氣候大會在第一周內(nèi)進度緩慢，并且在第二周內(nèi)陷入嚴重混亂狀態(tài)，險些成為另一場哥本哈根災難的重要原因。

（二）《巴黎協(xié)定》后續(xù)談判任務亟待完成

2015年12月《聯(lián)合國氣候變化框架公約》近200個締約方一致通過了《巴黎協(xié)定》，是國際氣候治理的里程碑和新起點[5]。《巴黎協(xié)定》共29條，包括目標、減緩、適應、資金、技術、能力建設、透明度、全球盤點等關鍵內(nèi)容，并明確2020年后，國家將以自主貢獻模式（NDCs）應對氣候變化行動，是國際氣候治理機制的框架基礎。為進一步完善國際氣候治理機制，推動《巴黎協(xié)定》的真正落實，2016年馬拉喀什氣候大會上明確提出了締約方應在兩年內(nèi)完成《巴黎協(xié)定》“實施細則”的談判目標[6]；2017年波恩氣候變化大會進一步就《巴黎協(xié)定》實施涉及的各方面問題形成了談判案文，是一次承前啟后的過渡性會議，為波蘭氣候大會完成“實施細則”的談判奠定了堅實基礎。以此觀之，波蘭氣候大會被稱為巴黎氣候大會之后最重要的國際氣候會議不無原因，其肩負著制定《巴黎協(xié)定》“實施細則”的歷史使命。正如第24屆聯(lián)合國氣候變化大會主席米恰·庫爾蒂所言：“沒有卡托維茲的成功，巴黎會議就難言成功?！?/p>

但此次波蘭氣候大會涉及此前氣候談判遺留的許多問題，眾多議題和文件亟待討論。各締約方在談判時遇到了根本性的分歧，而這些分歧來源已久。發(fā)展中國家長期以來一直認為應該賦予它們減緩努力的靈活性，而發(fā)達國家則尋求共同的規(guī)則，使所有締約方，特別是新興經(jīng)濟體負有同樣的責任。分歧導致談判各方間信任不足，尤其是對發(fā)展中國家財政支持之充分性及可預測性的不信任。歸根結(jié)底，只有通過制定切實的行動方案，采取透明的措施，才能夠建立信任，大幅提升國際氣候治理的行動力。

若此次談判未能達成一致意見，勢必會削弱各國執(zhí)行《巴黎協(xié)定》的決心，并損害《聯(lián)合國氣候變化框架公約》進程的可信度。但波蘭氣候大會最終成功完成其歷史使命，通過了《巴黎協(xié)定》“實施細則”，堅定了各國進一步落實《巴黎協(xié)定》的決心。繼2015年《巴黎協(xié)定》通過后，國際氣候治理又邁向了一個重要的里程碑。

二、國際氣候變化法最新成果分析

通過此次氣候大會，國際氣候變化法達成了嶄新的成果，為接下來共同應對全球氣候變化提供了有效的制度支撐，也使《巴黎協(xié)定》的進一步落實成為可能。下文總結(jié)了國際氣候變化法所達成的嶄新成果，并進一步從氣候融資、國家自主貢獻、透明度問題資以及金和技術轉(zhuǎn)讓四個方面進行具體分析。

（一）大會決議及成果總結(jié)

波蘭氣候大會就“實施細則一攬子計劃”達成了一致意見，這也是此次氣候大會的核心成果。下表1梳理了“實施細則一攬子計劃”中涵蓋的主要決議。

縱觀整個“實施細則”，各締約方就《巴黎協(xié)定》中涉及的自主貢獻、透明度、氣候融資、資金支持、技術支持、能力建設等問題達成基本共識，極大完善了國際氣候變化法，為接下來共同應對全球氣候變化提供了有效的制度支撐。

“實施細則”明確了國家自主貢獻模式的性質(zhì)、范圍、信息要求、核算等關鍵性內(nèi)容，在現(xiàn)有的透明度框架下對具體規(guī)則進行了細化，有利于提升各國行動互信。雖然發(fā)達國家與發(fā)展中國家兩大陣營之間的區(qū)別繼續(xù)弱化，但發(fā)展中國家仍享有一定程度的靈活性，傳統(tǒng)的“區(qū)別責任”逐步被“靈活性”所替代。而且，發(fā)展中國家在資金和技術援助方面也有較大收獲，設立了2025年之后的資金目標進程、評估技術及轉(zhuǎn)讓進程，通過了發(fā)展中國家氣候行動方面的資金援助細則。

總體而言，通過本次波蘭氣候談判，國際氣候變化法達成了嶄新的成果，使《巴黎協(xié)定》的真正落實成為可能。通過對“實施細則一攬子計劃”的分析歸納，本次談判的具體成果突出表現(xiàn)在氣候融資、國家自主貢獻、透明度問題以及資金和技術轉(zhuǎn)讓四個方面，下文將進一步作具體分析。

表1 波蘭氣候大會通過的主要決議

（二）具體成果分析

1.氣候融資

根據(jù)《氣候變化框架公約》的規(guī)定，氣候融資包括所有支持減緩和適應行動的跨地區(qū)和國家的應對氣候變化資金流[8]。本次談判突出了將氣候融資需求轉(zhuǎn)化為行動以及發(fā)展中國家獲得氣候融資方面存在的障礙，一方面強調(diào)加大力度動員，通過多方參與增加適應資金，使資金流動與“巴黎協(xié)定”和聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的目標保持一致[9]；另一方面還專門強調(diào)了最近啟動的綠色氣候基金（GCF）補充進程，本次大會期間多國政府承諾提供氣候資金，如德國承諾提供給GCF的資金加倍，另外世界銀行也承諾其提供的資金將于2021年后提升至2000億美元。本次大會共獲得氣候適應基金1.29億美元，這是增強氣候融資透明度和可預測性的重要一步。

以此觀之，本次談判一方面竭力推動氣候融資主體和渠道向多元化發(fā)展，私營部門資金占比將逐漸擴大。另一方面，力圖完善公約下的資金機制，為發(fā)展中國家應對氣候變化提供更多支持。為幫助發(fā)展中國家實施氣候行動，僅在能源這一領域，所需投資就已達到1.6萬億—3.8萬億美元，而現(xiàn)有的氣候融資數(shù)量與規(guī)模不足以支撐全球向綠色低碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)型[10]，與《巴黎協(xié)定》的氣候融資目標仍存一定差距。確保資金流向低溫室氣體排放和氣候韌性發(fā)展領域是實現(xiàn)國際氣候治理目標的關鍵性手段，氣候資金支持亦同1.5℃全球溫升控制目標以及對適應領域支持目標一道成為未來全球氣候盤點的重要內(nèi)容[11]。

2.透明度問題

透明度框架與全球目標一起被認為是《巴黎協(xié)定》“雄心機制”的核心組成部分。本次談判重申巴黎協(xié)定透明度框架將取代坎昆協(xié)議確定的衡量、報告和核查制度。大會通過的“關于各國報告和審查義務的細則”明確了各締約方應每2年提交一次透明度報告，第一份雙年度透明度報告和國家清單報告最遲將于2024年提交。報告需涵蓋關于溫室氣體清除量的國家清單報告、對能力建設支持的相關信息等關鍵性內(nèi)容。工業(yè)化國家應公開透明開展氣候變化應對行動，但就發(fā)展中國家而言，允許其在報告的范圍、頻率和詳細程度方面存有一定的靈活性。但若要利用這種靈活性，發(fā)展中國家需解釋原因，并提供確定的時間框架來改進其透明度報告。

由上觀之，本次談判在現(xiàn)有的透明度框架下對具體規(guī)則進行了細化，尤其是明確締約方所應提供的信息，具體包括國家氣候詳細信息、減緩和適應措施的相關信息，以及為支持發(fā)展中國家開展氣候行動而進行的財政援助之細節(jié)等。它意味著未來各締約方將遵守同一原則測量、報告和核查各自的氣候行動，這將在很大程度上提升各方的行動互信。

3.國家自主貢獻

《巴黎協(xié)定》建立了“承諾+評審”的國家自主貢獻（NDC）合作模式，即各國自主制定貢獻的目標、方案等，再依據(jù)全球盤點結(jié)果自愿考慮是否提高貢獻力度[12]。本次談判關于NDC具體內(nèi)容產(chǎn)生了較大分歧，但經(jīng)多方努力最終仍通過了多數(shù)具體性條款，規(guī)定了NDC模式的性質(zhì)、范圍、信息要求、核算等內(nèi)容。具體而言，締約方需提交NDC的信息和核算規(guī)則，但可以選擇與自身相適應的信息上報；而對于發(fā)展中國家關注的NDC范圍問題，細則申明以減緩為中心的規(guī)則不排斥在NDC中納入其他內(nèi)容；但關于NDC性質(zhì)的問題沒有形成統(tǒng)一觀點，有待進一步討論[13]。

此次談判關于NDC的有關規(guī)則符合《巴黎協(xié)定》下“國家自主決定”的制度安排，NDC具體規(guī)則的細化有利于各締約方，尤其是工業(yè)化國家，自主落實在《巴黎協(xié)定》中作出的承諾，推動自主貢獻模式之進展。由此看出，發(fā)達國家與發(fā)展中國家兩大陣營之間的區(qū)別繼續(xù)弱化，但發(fā)展中國家仍享有一定程度的靈活性，傳統(tǒng)的“區(qū)別責任”逐步被“靈活性”所替代。

4.資金和技術轉(zhuǎn)讓

資金和技術轉(zhuǎn)讓問題是國際氣候治理機制中最困難的問題之一，發(fā)達國家與發(fā)展中國家存在明顯分歧[14]。在資金援助方面，本次會議通過了發(fā)展中國家氣候行動方面的資金援助細則，提供了將于2025年后實施的全新的、更具雄心的方法。目前的承諾是：發(fā)達國家到2020年每年提供1000億美元氣候資金[15]。在技術轉(zhuǎn)讓方面，細則明確了對技術轉(zhuǎn)讓機制進行定期評估的范圍、方式以及技術轉(zhuǎn)讓框架行動的模式、程序。

總體而言，本次談判明確各締約方有不同的起點和能力，強調(diào)資金和技術轉(zhuǎn)讓對發(fā)展中國家締約方籌備和交流其國家自主貢獻的重要性。這也是執(zhí)行《巴黎協(xié)定》第4條，增強發(fā)展中國家締約方的籌備能力的必然要求。談判設立了2025年后的資金目標、評估與轉(zhuǎn)讓進程，有助于解決一直以來很棘手的發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供氣候資金的問題。從技術層面上來說，目前確實存在許多減緩氣候變化的技術方案，尤其是近年來可再生能源技術，尤其是新能源汽車、太陽能技術等的飛速發(fā)展，確實為應對氣候變化帶來了希望。更好地利用技術手段，減緩碳排放趨勢，需要各國共同努力，尤其需要對技術落后的發(fā)展中國家提供支持。

三、國際氣候變化法發(fā)展方向展望

波蘭氣候大會雖然制定了《巴黎協(xié)定》“實施細則”，但仍有三個關鍵性問題未達成共識。下文進一步展望國際氣候變化法所面臨的挑戰(zhàn)及未來走向，并以此為基礎分析中國下一步的應對氣候變化行動，以在國際氣候法律規(guī)則的制定中擁有更多話語權，推動國際氣候法律機制走向更為公平合理之境。

（一）國際氣候變化法未來走向

此次大會成果體現(xiàn)了《巴黎協(xié)定》中的公平原則、各自能力原則等國際氣候治理核心原則，同時符合“國家自主決定”的國際氣候變化法律制度框架安排，為《巴黎協(xié)定》的落實提供了保障。但由于主要締約方談判集團的分化重組、利益集團的博弈等原因，并未就以下幾個關鍵性問題達成共識。在2019年舉行的氣候談判中，將就相關問題繼續(xù)進行磋商。

1.波蘭氣候大會并未就《巴黎協(xié)定》第6條“保留市場機制，允許締約方之間自愿進行減排交易”中市場機制的具體內(nèi)容達成共識。主要原因是締約方之一的巴西擔憂新的市場機制會使其積累的大量碳匯作廢，因而不同意大會所確定的市場機制細則，最終只能就市場機制問題擱置爭議，留待下一次氣候談判。

2.對于IPCC《全球升溫1.5℃特別報告》的認可方面，各締約方間也存在分歧。分歧焦點主要在于對該份報告應表示“歡迎”還是僅表示“注意”。二者看似僅存在語言表述差別，但卻從根本上體現(xiàn)著“國際氣候法律政策應在多大程度上以科學為基礎”這一重要問題。最終，以美國為首的四個國家否決了對報告表示“歡迎”的動議，使得這一科學報告的作用發(fā)揮受限。

3.在雄心與力度提升方面也未有實質(zhì)進展，未來需要各國進一步提升減排雄心，并推動減排目標的落實。目前國際氣候治理的突出問題是落實長期目標所需的“雄心”不足。正如聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯在波蘭氣候大會即將結(jié)束時的演講中所指明的，“現(xiàn)在的優(yōu)先事項是關于減緩、適應、金融、技術合作、能力建設和創(chuàng)新方面的雄心”。其連用五個“雄心”以期表明：是時候?qū)H氣候談判推向一個新的時代，以實現(xiàn)更大的抱負。

《巴黎協(xié)定》“實施細則”成功達成，國際氣候變化法未來預計可以通過至少四種方式繼續(xù)實現(xiàn)更大的抱負。首先，通過解決從巴黎氣候大會以來所揮之不去的氣候政治難題；第二，通過兼具約束力和靈活性的規(guī)則，最大限度地提高所有國家的參與度和執(zhí)行力；第三，通過強有力的集體和個別審查機制實現(xiàn)動態(tài)審議，完善并細化相關規(guī)則；第四，致力于在當下解決問題，而不是將其留待今后的談判[16]。

值得期待的是，以上所有未決問題將推遲到2019年的下一屆CMA會議；IPCC第六次評估報告也將于2019年內(nèi)發(fā)布；為了在卡托維茲成果的基礎上再接再厲，加強最高級別的氣候行動，今年9月將于紐約舉行“國際氣候變化峰會”，以促進國際氣候治理力度的進一步提升。

（二）中國國際氣候領導力的提升

作為重要締約方的中國對于此次波蘭氣候大會的態(tài)度十分積極，中國政府派出了由有關部門及專家90余人組成的代表團參加本次大會，介紹中國在節(jié)能減排、綠色發(fā)展方面的實踐經(jīng)驗，推動各國就《巴黎協(xié)定》“實施細則”達成共識。中國還在“實施細則”談判的困難階段，接受調(diào)解的重任，促使本次談判最終打破僵局，推動了談判最終成果的形成，達成了一系列積極成果。既維護了發(fā)展中國家的權益，又展現(xiàn)了負責任大國的形象，中國在國際氣候治理上的貢獻也得到了國際社會的高度肯定。

鑒于此，中國下一步應承擔適當?shù)膰H氣候治理領導責任[17]，為完善國際氣候法律機制貢獻積極力量。面對國際氣候治理新形勢，作為世界第二大經(jīng)濟體，同時也是世界碳排放第一大國（總排放量占全球25%以上）的中國，承受著來自國際社會的巨大外部壓力?！爸袊?030年目標”中一個極為重要的方面就是我國承諾在2030年左右使碳排放達到峰值，這就需要我國最晚于2030年，使碳排放呈現(xiàn)下降趨勢。應確保碳排放達峰承諾的實現(xiàn)，以此維護負責任大國形象。同時，為最不發(fā)達國家或小島嶼國家等急需氣候援助的國家提供資金與技術支持，加強“基礎四國”機制建設，深化與歐盟的氣候合作，堅決推動落實《巴黎協(xié)定》，提升中國的國際氣候領導力。

我國也遭受著環(huán)境退化、資源不足的內(nèi)部壓力，亟待經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。積極進行經(jīng)濟優(yōu)化調(diào)整，堅持走綠色低碳發(fā)展道路，在國內(nèi)廣泛開展低碳行動計劃。過去粗放的發(fā)展模式已難以為繼，未來需進一步提升經(jīng)濟增長的質(zhì)量。搶占未來低碳經(jīng)濟的高地，推進綠色低碳可持續(xù)發(fā)展。這不僅是中國的大國責任，也是中華民族實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。

中國現(xiàn)已走入了國際氣候治理舞臺的中心地帶，應積極發(fā)揮自身的氣候領導力，促進國際變化法的公平正義與效率提升，只有建立在公平的基礎上，同時又充分考慮效率的國際氣候法律機制才能得到世界范圍內(nèi)的廣泛認可?！栋屠鑵f(xié)定》“實施細則”在未來的具體實施中勢必會遇到新的挑戰(zhàn)，我國應進一步提升氣候領導力，以在國際氣候法律規(guī)則的制定中擁有更多話語權，推動國際氣候法律機制走向更為公平合理之境。

波蘭氣候大會達成了制定《巴黎協(xié)定》“實施細則”的核心任務，為下一步共同應對全球氣候變化提供了有效的制度支撐。文章主要從氣候融資、透明度問題、國家自主貢獻以及資金和技術轉(zhuǎn)讓四個方面，分析了本次談判的積極成果?？傮w而言，各方就《巴黎協(xié)定》中涉及的自主貢獻、透明度、資金支持、技術支持等問題達成基本共識，在現(xiàn)有框架下對具體規(guī)則進行了細化，有利于提升各國行動互信?；谏衔膶Α皩嵤┘殑t”的分析不難看出，發(fā)達國家與發(fā)展中國家兩大陣營之間的區(qū)別繼續(xù)弱化，但發(fā)展中國家仍享有一定程度的靈活性，傳統(tǒng)的“區(qū)別責任”逐步被“靈活性”所替代。

接下來，在2019年舉行的氣候談判中，將就市場機制、力度提升等未決問題繼續(xù)進行磋商。如聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯所言，未來各國需進一步提升國際氣候治理的“雄心”，在本次成果的基礎上再接再厲，推進國際氣候治理邁入新時代。