關(guān)于機構(gòu)改革后建立空間規(guī)劃體系的思考

江志峰　蔣潤蕓

摘要：空間規(guī)劃系統(tǒng)發(fā)展的基礎(chǔ)不僅是制度改革，還包括政府體制改革。如果政府的制度和機制問題得不到解決，完善的空間規(guī)劃體系仍將難以建立。最重要的問題是各級政府都是這個整體的一部分，政府與政府之間的關(guān)系不是部門與部門之間的關(guān)系，該部門是政府的組成部門，是統(tǒng)一行動計劃中特定方面或領(lǐng)域的行政管理，對于責任也是共同負責。從這個角度來看，過去不同規(guī)劃之間出現(xiàn)的問題基本上是制度性問題，而不僅僅是個人規(guī)劃問題。

關(guān)鍵詞：機構(gòu)改革;空間規(guī)劃;體系建設(shè)

引言

即使現(xiàn)在幾個規(guī)劃的決策合并到一個部門，如果系統(tǒng)沒有得到解決，該制度將繼續(xù)被部門綁架，然后投入政府部門的人才也存在浪費的現(xiàn)象。在催化作用下，一些陳舊觀點翻新并不奇怪，空間規(guī)劃不是資源規(guī)劃和空間本身的發(fā)展，其核心是空間使用規(guī)劃、保護、開發(fā)、管理等全部的計劃。當涉及到使用時，它將不可避免地涉及基于人與社會的和諧發(fā)展。因此，這不是特定空間的問題，而是包括整個社會的所有內(nèi)容，目標是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的是為人民和社會服務(wù)。

1 機構(gòu)改革后建立空間規(guī)劃體系的意義

從建立空間規(guī)劃系統(tǒng)的角度來看，空間規(guī)劃是國家和地方戰(zhàn)略的空間綜合應(yīng)用，從本質(zhì)上講，它是關(guān)于制定土地使用的公共政策?？臻g規(guī)劃是社會發(fā)展和演變所有行為的基礎(chǔ)和平臺，因此同一級的不同政府部門的政策制定、稅收制度和實施管理應(yīng)該基于空間的規(guī)劃。另一方面，也要求對空間規(guī)劃的內(nèi)容提供支持和指導，并且可以成為不同政策及其實施的集合。

我們需要充分認識到大量國家和地方政策的空間影響，不僅包括資源和環(huán)境保護、城市發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)政策、基礎(chǔ)設(shè)施等，還有一些政治內(nèi)容與空間，如教育機構(gòu)的規(guī)模、減貧計劃和財政轉(zhuǎn)移在空間上的有效性。舉一個簡單的例子：過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和今天村莊的復興是如何發(fā)展的？是否應(yīng)該有一個擁有不同開發(fā)區(qū)、新社區(qū)景觀、國家公園等的國家機構(gòu)。空間布局的戰(zhàn)略意圖是采取有效行動，利用不同政策支持的資金進行符合戰(zhàn)略的布局，從這個意義上講，空間規(guī)劃應(yīng)該是不同政策和決策的框架，與其他相關(guān)政策關(guān)系的整合以及協(xié)作實施的平臺。

2 空間規(guī)劃的原則

建立空間規(guī)劃體系的基本原則仍然是一級治理、一流權(quán)力和一級規(guī)劃，有必要更好地協(xié)調(diào)“權(quán)利”和“規(guī)劃”之間的關(guān)系。規(guī)劃和發(fā)展是第一級政府的重要事項，也是實施治理的重要途徑。過去，我們只包括了事務(wù)權(quán)與文件中的計劃之間的對應(yīng)關(guān)系（甚至法律文件），很少考慮實際活動。從某種角度來看，土地管理模式在很大程度上剝奪了社區(qū)的規(guī)劃權(quán)、發(fā)展和改革，城市和土地規(guī)劃旨在煽動地方當局濫用規(guī)劃權(quán)。一個典型的例子是，當城市準備總體規(guī)劃時，他們會花費大量的時間和精力，在制定國家戰(zhàn)略和突出城市的重要性時，進行制定了各種國家戰(zhàn)略。即使在同一省的兩個城市，甚至是同一個規(guī)劃單位，規(guī)劃的內(nèi)容完全不同，處理了在這個規(guī)劃層面完成的許多事情，同樣要謹慎處理，計劃和批準混淆了主管的審批權(quán)限和市政府的權(quán)利。所有的城市規(guī)劃都成為滿足上級政府審批要求的文本，并且沒有一個好的規(guī)劃。

3 機構(gòu)改革后空間規(guī)劃的思考

空間規(guī)劃的內(nèi)容不同于現(xiàn)有規(guī)劃的組合，也不是將其他規(guī)劃內(nèi)容進行簡單的整合。以前的“三合一規(guī)則”和“多規(guī)則合一”的做法非常好。這個方法清楚地告訴我們，希望實現(xiàn)現(xiàn)有規(guī)劃類型和成就的組合，就很難獲得良好的結(jié)果。當我們考慮空間規(guī)劃系統(tǒng)時，首先應(yīng)該放棄現(xiàn)有規(guī)劃方式的先入為主的觀念，并考慮我們要在該計劃中解決的問題以及必須在國家的社會和經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮的重要作用。在過去，一些重要的計劃強調(diào)它們是全面的，但如果仔細觀察它們，可以看到，無論因素的數(shù)量如何，所有因素都以控制單個項目的單一方式的具體操作，這是部門劃分和規(guī)則制定的結(jié)果。因此，空間規(guī)劃應(yīng)被視為整合一級政府的戰(zhàn)略參與，并代表縱向和橫向分工一體化的計劃。因此，核心內(nèi)容不再是單個元素或者單個內(nèi)容，而是與整個地區(qū)的同一級政府組織，對該事項的完整的治理內(nèi)容的實施。

空間規(guī)劃是空間使用的計劃，與空間相關(guān)的所有內(nèi)容都是具體的。這不僅是因為空間類型本身是非常不同的，而且同一類型的空間使用方式也不同。例如規(guī)劃可以是一個城市，也可以是國家。規(guī)劃是一種協(xié)調(diào)，各級政府有責任在各級政府中實施保護和發(fā)展，這要求在特定的操作層面考慮整體規(guī)劃。因此，在建立空間規(guī)劃系統(tǒng)時，我們必須考慮到各級政府可以協(xié)調(diào)的空間。在設(shè)計空間規(guī)劃系統(tǒng)時，首先要避免創(chuàng)建一組規(guī)劃結(jié)果，指定應(yīng)包括哪些內(nèi)容，哪些特定元素等應(yīng)該是問題和需求導向，不要先格式化它。從長遠來看，每個規(guī)劃層面的目的和內(nèi)容是不同的，關(guān)鍵點也是不同的，城市的類型和地區(qū)的類型同樣也是不同的，每個計劃的具體內(nèi)容應(yīng)適應(yīng)空間規(guī)劃的作用和需要。只要它能解決問題并滿足治理要求，這就是一個很好的計劃。不能只要求形式一致性，這消除了問題的討論和解決方案，根據(jù)例程很容易創(chuàng)建一組文檔，結(jié)果是無效的。計劃的名稱可能不同，無需使用空間規(guī)劃這一名稱進行標準化。例如，國家計劃可以被稱為空間規(guī)劃，該省可以被稱為省級規(guī)劃，并且城市和縣可以被稱為城市、總體規(guī)劃等等

從今天的角度來看，組織有效力量以便盡快在國家層面制定空間規(guī)劃至關(guān)重要，這將使空間規(guī)劃的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)逐步建立，否則在沒有明確國家意圖的情況下仍然無法控制地方政府控制的內(nèi)容，因此有必要建立國家空間規(guī)劃系統(tǒng)，需要一個自上而下的機制。這方面歐洲的空間規(guī)劃可以為我們提供這個過程的參考，它是對主權(quán)國家的監(jiān)管，這與我們的情況有些類似。

認識到構(gòu)成上述問題基礎(chǔ)的規(guī)劃概念。規(guī)劃是一種政策指南，具有規(guī)范約束的作用。但是，它不應(yīng)該是某些內(nèi)容的控制，而是設(shè)定關(guān)系的的趨勢，特別是宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃。由于所有的計劃都是基于未來的預測，并且建立預測的愿望和未來是不確定的，所以愿望隨時都在變化。有必要強調(diào)綜合協(xié)調(diào)和綜合規(guī)劃規(guī)劃的作用，以消除計劃經(jīng)濟的規(guī)劃模型和城鄉(xiāng)規(guī)劃的規(guī)劃方法，而不是凝固和物化的具體結(jié)果（項目、線路等）作為控制要求。規(guī)劃的嚴肅性應(yīng)反映在目標的實施和方向的結(jié)果中，而不是文本、繪圖和現(xiàn)實之間的一對一對應(yīng)。

目前我們已經(jīng)習慣了在部門與部門條件下形成的“三區(qū)三線”的論點，現(xiàn)在已經(jīng)組成了統(tǒng)一的規(guī)劃類別，需要進一步考慮。規(guī)劃是一種協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)在特定的社會和經(jīng)濟環(huán)境以及計劃的實施過程中進行，有必要將協(xié)調(diào)工作充分納入基層政府并遵守其權(quán)力。在空間規(guī)劃中，空間規(guī)劃在不同層面發(fā)揮著不同的作用。最高（國家）層面的空間規(guī)劃表達了國家戰(zhàn)略承諾，從屬空間規(guī)劃是空間發(fā)展的實際和運行規(guī)劃。這是一個需要在基層建立的監(jiān)管平臺，有必要準確區(qū)分兩種不同類型的計劃。最低層次的計劃是社會的直接控制（具有法律效力），這是基于社會利益的分配，規(guī)劃社會各階層發(fā)揮主導作用，只控制政府行為的制定和實施以及較低層次的規(guī)劃。

結(jié)語

在設(shè)計空間規(guī)劃制度和機制時，要注意中央政府政策的作用，這種類型的指導是詢問空間規(guī)劃的具體內(nèi)容，在日常管理中如何做，如何實施戰(zhàn)略和滿足政策要求。這就要求我們在具體工作中仔細研究，加強空間規(guī)劃的制度和機制的建立，促進社會的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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