民間資本在PPP模式中的困境

戴立 邱加華

【摘要】隨著2014年國(guó)務(wù)院大力推廣PPP模式，各種政策密集出臺(tái)，期望吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，以解決地方財(cái)政資金緊張的問(wèn)題。但事與愿違，PPP模式發(fā)展至今，仍然是國(guó)有企業(yè)唱主角，民間資本唱配角，民間資本遲遲不能進(jìn)入該領(lǐng)域，即使進(jìn)入也很難全身而退，原因有很多。本文分析了民間資本在該領(lǐng)域艱難生存的原因，即進(jìn)入門檻高，退出機(jī)制不健全且參與風(fēng)險(xiǎn)大。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 民間資本 困境分析

一、概念界定與問(wèn)題提出

所謂民間資本，一般是指非政府擁有的資本，即民營(yíng)企業(yè)的流動(dòng)資產(chǎn)和公民個(gè)人及家庭所擁有的金融資產(chǎn)的統(tǒng)稱。在一些國(guó)家有關(guān)的政策性文件中，一般也叫做“非公有資本”或者“社會(huì)資本”。隨著改革開放的進(jìn)行，社會(huì)生產(chǎn)力得到極大解放，民間資本快速聚集，截止2017年12月，全國(guó)民間資本總量近40萬(wàn)億，這些民間資本，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了重要的。。推動(dòng)作用。具體到PPP模式中，民間資本應(yīng)不應(yīng)該包括公民個(gè)人及家庭所擁有的金融資產(chǎn)，存在兩種不同觀點(diǎn)，一種認(rèn)為PPP模式所需要的大量資金動(dòng)輒幾十個(gè)億，是一般公民家庭所不能承受，因此很少能參與進(jìn)來(lái)。但是隨著PPP模式的不斷發(fā)展，也有人認(rèn)為一般公民或企業(yè)可以通過(guò)購(gòu)買相關(guān)金融產(chǎn)品的方式參與PPP模式。本文所指民間資本，是指民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)以及相關(guān)混合所有制企業(yè)中的流動(dòng)資產(chǎn)，因此本文所指民企，不僅指狹義上的民營(yíng)企業(yè)，也包括外資企業(yè)以及相關(guān)混合所有制企業(yè)。所謂PPP模式，指的是政府和社會(huì)資本合作來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種新型項(xiàng)目運(yùn)作模式。這種模式中，政府鼓勵(lì)民間資本和政府進(jìn)行合作，參與到公共設(shè)施的建設(shè)中來(lái)，以解決政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施資本不足的問(wèn)題。

二、民間資本在PPP模式中的缺陷分析

民間資本在PPP的發(fā)展中，無(wú)論是參與數(shù)量、參與行業(yè)還是投資總額都不甚理想，其原因筆者分析如下：

（一）進(jìn)入PPP項(xiàng)目困難重重

（1）社會(huì)上有關(guān)PPP的研究機(jī)構(gòu)和專業(yè)化人才不足，導(dǎo)致民間資本得不到全程尤其是前期階段的專業(yè)化指導(dǎo)。我國(guó)上世紀(jì)80年代引進(jìn)PPP模式，中間發(fā)展緩慢，到2014年才重新被推廣，至此已經(jīng)過(guò)去三十多年，但專業(yè)性人才的培養(yǎng)一直沒(méi)跟上，專業(yè)的研究機(jī)構(gòu)也嚴(yán)重缺乏，最終導(dǎo)致的結(jié)果就是當(dāng)下人才的發(fā)展難以滿足PPP尤其是民間資本參與其中時(shí)的需求。就政府而言，2014年由財(cái)政部牽頭成立的政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)導(dǎo)小組，同年底，財(cái)政部又設(shè)立了政府和社會(huì)資本合作中心。但是這些政府機(jī)構(gòu)設(shè)立的目的主要在于國(guó)家層面的政策制定、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流，主要服務(wù)于政府和大型國(guó)企，幾乎對(duì)民間資本參與PPP項(xiàng)目沒(méi)有專業(yè)的指導(dǎo)?；谝陨先瞬挪蛔愫蛯I(yè)咨詢機(jī)構(gòu)缺失的原因，民間資本出于自負(fù)盈虧的商業(yè)心理，大多數(shù)都處于觀望態(tài)度也就不足為奇，而這又進(jìn)而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目落地率不高。

（2）保障民間資本安全高效參與PPP項(xiàng)目的法律還處于缺失狀態(tài)。當(dāng)下關(guān)于政府和社會(huì)資本合作的立法現(xiàn)狀是缺乏上位法律的支持，在法律層面僅有新修訂的《預(yù)算法》作為支持，主要以行政法規(guī)、部門規(guī)章及政策文件為主，并且出臺(tái)時(shí)間基本都在2014年9月以后。由此我們不難發(fā)現(xiàn)在法律方面存在的問(wèn)題，首先是當(dāng)下的有關(guān)法律層級(jí)不高，大部分都是部門規(guī)章，屬于臨時(shí)性的政策，缺乏權(quán)威性;其次，這些部門蓋章大部分都是宏觀指導(dǎo)，對(duì)PPP的具體流程、技術(shù)操作等都沒(méi)有具體的規(guī)定。最后，不同地方政府實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)具體情況不同，地方政府自由裁量權(quán)大，有時(shí)候?yàn)榱俗陨砝婊蛘吣承┕賳T利益，對(duì)國(guó)家政策斷章取義，極易發(fā)生權(quán)力尋租事件?；诖耍耖g資本在進(jìn)入項(xiàng)目前會(huì)擔(dān)心自身利益得不到保障，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)不能得到公正處理。

（二）退出項(xiàng)目艱難且風(fēng)險(xiǎn)高

（1）項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)周期長(zhǎng)，政府‘新官不買舊賬”。PPP項(xiàng)目周期都在二三十年，且無(wú)法在短期內(nèi)獲得收益，民間資本在參與PPP項(xiàng)目時(shí)不僅要和政府一起承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而且還要面臨政府換屆所帶來(lái)的政策變動(dòng)、PPP項(xiàng)目簽訂主體變動(dòng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等政治性不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，民間資本資金有限，如果在某個(gè)PPP項(xiàng)目中投入過(guò)多資金且不能回收，則很容易使民間資本在PPP項(xiàng)目中早早夭折。

（2）民間資本退出機(jī)制不完善?！罢蜕鐣?huì)資本合作過(guò)程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時(shí)做好接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，保證公共利益不受侵害。政府和社會(huì)資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)組織開展項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項(xiàng)目移交。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道?！睆闹形覀儾浑y發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目提前中止或者項(xiàng)目到期移交的時(shí)候，政府首先考慮的是公共利益不受損害，而對(duì)民間資本的安全退出并沒(méi)有給出具體的措施方法或者說(shuō)保障機(jī)制。當(dāng)然這也在合情合理的范圍內(nèi)，畢竟政府職責(zé)所在，而這也正好體現(xiàn)了政府和民間資本合作時(shí)所存在的矛盾。除此之外，民間資本和社會(huì)資本在按照合同內(nèi)容進(jìn)行交接時(shí)，因合同體系交叉，利益關(guān)系復(fù)雜，且PPP項(xiàng)目多為二三十年的長(zhǎng)周期項(xiàng)目，因此退出時(shí)需要考慮的因素太多，使得民間資本很難功成身退，甚至有可能使自己陷于其中無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)最終導(dǎo)致破產(chǎn)！這與政府推廣PPP模式時(shí)盤活民間資本的初衷相背離并且對(duì)以后PPP的發(fā)展帶來(lái)不好的影響。